Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0034/24 del 1 de febrero de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 1 de febrero de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por D. ??, ante la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por daños derivados de la enajenación de viviendas a ENCASA CIBELES, S.A.

Tesauro: Anulación de actos en vía jurisdiccional

Antijuridicidad del daño. Inexistencia

Daño moral

Viviendas de protección pública

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 1 de febrero de 2024, aprobado

por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de

Vivienda, Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 5.3 de

la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de

responsabilidad patrimonial promovido por D. ??, ante la Agencia de

Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por daños derivados de la

enajenación de viviendas a ENCASA CIBELES, S.A.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito presentado en una oficina de Correos el 7

de junio de 2022, la persona citada en el encabezamiento formula una

reclamación de responsabilidad patrimonial en la que, en primer lugar,

pone de manifiesto que no ha sido indemnizado como consecuencia de

los daños y perjuicios sufridos por los hechos que a continuación

describe, que no sigue ninguna otra reclamación civil o administrativa,

que ha solicitado a la Agencia de la Vivienda Social la adjudicación de

una vivienda en régimen de arrendamiento con opción de compra y que

se siguen actuaciones judiciales a fin de que se le otorgue una vivienda

social.

Dictamen n.º: 34/24

Consulta: Consejero de Vivienda, Transportes e

Infraestructuras

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 01.02.24

2/23

Inicia el relato de los hechos señalando que la unidad familiar de la

que forma parte, está integrada por cinco personas (el reclamante, su

cónyuge y tres hijos menores de edad) siendo el reclamante, el único

que percibe rentas de muy escasa cuantía.

Refiere que, el 22 de julio de 2011 el director gerente del IVIMA le

adjudicó una vivienda de protección pública en régimen de

arrendamiento con opción de compra para jóvenes, al amparo de la

Orden 3766/2005, de 7 de diciembre, que ha sido el domicilio familiar

de la unidad familiar, el 2 de agosto de 2011 suscribió con el IVIMA un

contrato de arrendamiento con opción de compra de la vivienda sita en

??, con plaza de garaje ??, de Navalcarnero, cuya copia adjunta, y el

30 de marzo de 2012 el director del Área Económico Administrativa del

Instituto de la Vivienda de Madrid (en adelante, IVIMA) estimó la

solicitud por él formulada de reducción del precio del arrendamiento

para los dos próximos años ?a partir del proceso de facturación siguiente

a la notificación de la resolución, en el que se aplicó una reducción del

45% en la renta de vivienda?.

A continuación, explica que el 25 de octubre de 2013 el IVIMA

transmitió la propiedad de la vivienda de la que era arrendatario con

opción de compra, y otros inmuebles, conjuntamente con el resto de

viviendas del inmueble y de otros inmuebles a la entidad Encasa

Cibeles, S.L., lo que le fue comunicado por la Comunidad de Madrid en

octubre de 2013 ?informándole que esta mercantil adquiría la condición

de arrendadora, permaneciendo inalterado el contrato de arrendamiento

en todo lo demás?.

Indica que ante la situación de vulnerabilidad económica de su

familia y dado que la renta se incrementaba en un 81.82%, el

reclamante ha abonado a Encasa Cibeles, S.L., desde octubre de 2013

hasta septiembre de 2021, en concepto de renta por la vivienda y

3/23

garaje, 180,93 euros mensuales, cantidad vigente en el momento de la

enajenación de su vivienda.

Añade que Encasa Cibeles, S.L. presentó demanda de desahucio

por falta de pago y reclamación de cantidad que fue estimada por

Sentencia de 28 de diciembre de 2018 del Juzgado de 1ª Instancia n.º 5

de Navalcarnero en Juicio Verbal 678/2017 en la que se declaró

resuelto el contrato de arrendamiento por falta de pago de la renta y

condenó al reclamante al desalojo de la vivienda, al abono de las rentas

devengadas hasta el efectivo desalojo de la vivienda arrendada más

intereses legales con condena en costas, sentencia contra la que, según

la reclamación, ha interpuesto un recurso de revisión ?contra la decisión

del juzgado de no tener por interpuesto recurso de apelación contra esta

sentencia, al no haber consignado las rentas dejadas de abonar, esta

decisión que hasta la fecha no está resuelto?.

Finalmente trascribe consideraciones jurídicas de las sentencias de

16 de julio de 2021 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso de

apelación 817/2020) y de la Sentencia de 22 de octubre de 2021

(recurso de apelación 798/2021) para destacar que los órganos

judiciales han declarado nula de pleno derecho la adjudicación y

enajenación de 2.935 viviendas, entre las que se encuentra la

adjudicada al reclamante y su familia el 25 de octubre de 2013.

Reprocha, que cuando el IVIMA le comunico la transmisión de la

propiedad de su vivienda arrendada a Encasa Cibeles, SL. no se

recogieron los beneficios que suponía una disminución del importe de

las rentas ?además de que no era lo mismo que el arrendador fuera una

Administración Publica, con la función social que ostenta, frente a una

compañía mercantil? y que la Agencia de la Vivienda Social ni ningún

otro órgano de la Comunidad de Madrid palió la situación habitacional

de su familia pese a tener conocimiento de que desde diciembre de 2018

4/23

el Juzgado de 1ª Instancia n.º 5 de Navalcarnero había acordado el

desahucio y por ello ha iniciado ?distintos procedimientos

administrativos y judiciales, algunos de ellos pendientes de resolución?.

Solicita una indemnización de 158.684,64 euros con el siguiente

desglose: 50.000 euros, por daños morales; 50.000 euros por la

angustia, ansiedad, sufrimiento psíquico y daños psicológicos

ocasionados a los cinco miembros de la unidad familiar por la situación

de desamparo habitacional y ?desentenderse de ellos una vez tiene

conocimiento de los desahucios y lanzamientos?; por perjuicio

económico: 8.684,64 euros ?por el exceso de la renta abonada al no serle

aplicable la reducción de las viviendas de titularidad de la Agencia de

Vivienda Social desde octubre de 2013 hasta septiembre de 2021?; y por

perdida del derecho a la opción de compra de la vivienda: 50.000 euros.

Además, solicita 9.312,75 euros, cantidad a la que ha sido condenado el

reclamante en la Sentencia de 28 de diciembre de 2018 en concepto de

rentas debidas, más las que se devenguen hasta el efectivo desalojo de

la vivienda, que según el reclamante, la Comunidad de Madrid debe

asumir subrogándose como deudora.

Adjunta con su escrito: la comunicación de la Subdirección

General de Administración e Inspección de Vivienda del IVIMA de 22 de

julio de 2011 de adjudicación de una vivienda en el municipio de

Navalcarnero, el contrato de arrendamiento de vivienda con protección

pública con opción de compra para jóvenes y garaje suscrito por el

IVIMA y el reclamante el 2 de agosto de 2011, la notificación de la

directora gerente del IVIMA de transmisión de la propiedad de la

vivienda a Encasa Cibeles de 23 de octubre de 2013 y la Sentencia del

Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción n.º 5 de Navalcarnero de 28 de

diciembre de 2018.

5/23

SEGUNDO.- En relación con el contenido de la reclamación, la

consulta del expediente administrativo, ha puesto de manifiesto los

siguientes hechos, relevantes para la emisión del presente dictamen:

El 2 de agosto de 2011, el IVIMA y el reclamante suscriben un

contrato de arrendamiento de vivienda con protección pública con

opción de compra para jóvenes y garaje, sobre la vivienda sita en la

??, con plaza de garaje ??, de Navalcarnero.

El 30 de marzo de 2012 el director de Área Económico

Administrativa del IVIMA resuelve ?estimar la solicitud de (el reclamante)

de reducción en el precio del arriendo, para el plazo de los dos próximos

años a partir del proceso de facturación siguiente a la notificación de esta

Resolución, en el que se aplicara una reducción del 45% en la renta de

vivienda y de la plaza de garaje vinculada a la misma, teniendo en

cuenta que en aplicación del artículo 4 de la Orden de 4 de febrero de

1999, la renta mínima a aplicar no podrá ser inferior a 43,48 euros

mensuales para la vivienda y 4,24 euros mensuales para la plaza de

garaje?.

El 29 de agosto de 2013, mediante Resolución de la Dirección

Gerencia del IVIMA, rectificada por otra de fecha 11 de octubre de 2013,

se adjudica el contrato de ?Enajenación de 32 promociones (viviendas en

arrendamiento y en arriendo con opción a compra, garajes trasteros y

locales)? a una entidad mercantil.

El 23 de octubre de 2013, la directora gerente del IVIMA comunica

al reclamante la transmisión de la propiedad de la vivienda arrendada a

Encasa Cibeles, S.L., ?permaneciendo inalterado el contrato de

arrendamiento en todo lo demás. Desde esta fecha, el pago de la renta y

demás cantidades asimiladas a la renta o cualquier otra contraprestación

derivada del contrato de arrendamiento deberá realizarlo a favor de

6/23

Encasa Cibeles, SL. en la misma forma en la que Vd. lo ha venido

efectuando hasta hoy?.

El 28 de diciembre de 2018, el Juzgado de 1ª Instancia e

Instrucción n.º 5 de Navalcarnero, dicta Sentencia en autos de juicio

verbal de desahucio sobre reclamación de rentas seguido a instancia de

Encasa Cibeles, S.L contra el reclamante, en la que se declara resuelto

el contrato de arrendamiento suscrito 2 de agosto de 2011 por falta de

pago de la renta y ordena su desalojo.

Uno de los inquilinos de los inmuebles afectados interpone un

recurso contencioso administrativo contra las anteriores resoluciones

del IVIMA de enajenación de viviendas y en la Sentencia 118/2018, de

21 de mayo, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 29 de

Madrid, Procedimiento Ordinario 560/2013, dispone:

?Que, previa desestimación de la causa de inadmisibilidad alegada

por AZORA GESTIÓN, SGIIC, S.A. estimando íntegramente el recurso

contencioso administrativo interpuesto por (?) contra las dos

resoluciones de la Dirección Gerencia del INSTITUTO MADRILEÑO

DE LA VIVIENDA, que se describen en el primer antecedente de

hecho, debo anular y anulo totalmente las mismas y dejó sin efecto

alguno la adjudicación y enajenación que por la primera de ellas se

acuerda y con ello la transmisión del contrato de arrendamiento del

demandante al propietario resultante de dicha enajenación?.

Contra la citada Sentencia de 21 de mayo de 2018 del Juzgado de

lo Contencioso Administrativo n.º 29 de Madrid, la Comunidad de

Madrid y Azora interponen recurso de apelación 567/2018 que es

desestimado en Sentencia 244/2019, de 14 de mayo de la Sección

Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid.

7/23

La anterior sentencia es recurrida en casación por la Comunidad

de Madrid y Azora que se inadmite por Auto del Tribunal Supremo de

fecha 29 de noviembre de 2019, publicado por el Consejo General del

Poder Judicial el día 13 de diciembre de 2019, y por Providencia del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 2 de marzo de 2020 se

inadmite a trámite el recurso de casación interpuesto por la

Comunidad de Madrid y por Azora contra la citada Sentencia número

244/2019 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava), de fecha 14 de Mayo

de 2019.

Surgida controversia en torno a si la ejecución de las sentencias

referidas debía alcanzar a las 32 promociones o solo a la vivienda del

inicial recurrente, se inician varios incidentes de ejecución, ninguno

iniciado por el reclamante.

Por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de

julio de 2021, recurso n.º 817/2021, se desestima el recurso de

apelación interpuesto por la Comunidad de Madrid contra el previo

Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 29 de Madrid

dictado en incidente de ejecución, de fecha 1 de febrero de 2021 que

señalaba:

?Segundo: Se declara que la sentencia de este Juzgado de fecha 21

de Mayo de 2018 alcanza a la anulación de la adjudicación a

AZORA GESTION del contrato de enajenación de las 32 promociones

y con ello de la totalidad de los inmuebles que las integran?.

Y en el incidente de ejecución 3/2021, el Juzgado de lo

Contencioso Administrativo n.º 29 de Madrid, el Auto 96/2021, de 4 de

junio, dispone: ?reiterar que la anulación de la adjudicación del contrato

de enajenación de las 32 promociones que fue declarada en la sentencia

anteriormente aludida alcanza a la totalidad de los inmuebles que fueron

8/23

objeto de enajenación por parte del INSTITUTO DE LA VIVIENDA DE

MADRID ahora AGENCIA DE LA VIVIENDA SOCIAL de la Comunidad de

Madrid a AZORA GESTIÓN Y ENCASA CIBELES, debiendo devolverse a

dicho organismo la totalidad de los mismos salvo aquellos que fueron

enajenados antes de la anotación de la sentencia por estas últimas a

terceros de buena fe, que los adquirieron confiando en la titularidad

registral de dichas mercantiles?.

TERCERO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un

procedimiento de responsabilidad patrimonial del que constituyen

aspectos a destacar en su tramitación, los siguientes:

Por medio de escrito de la Secretaría General de la Agencia de

Vivienda Social de fecha 4 de agosto de 2022 se requiere al reclamante

para la subsanación del escrito de reclamación que se indica en dicho

requerimiento y se le informa de la normativa de aplicación, plazo

máximo para resolver y notificar la resolución, sentido del silencio

administrativo y efectos.

Con fecha 23 de agosto de 2022, el interesado presenta un escrito

para reiterar lo manifestado en el escrito inicial de reclamación.

En cumplimiento de lo previsto en el artículo 81 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Publicas (en adelante, LPAC), el 24 de enero de

2023 emite informe la subdirectora general de Administración de la

Agencia de Vivienda Social para informar que el reclamante suscribió

con el IVIMA, el 2 de agosto de 2011, un contrato de arrendamiento de

la vivienda ya referida; que mediante Resolución de la Dirección

Gerencia de 29 de agosto de 2013, rectificada el 11 de octubre del

mismo año, se adjudicó a Encasa Cibeles, S.A. el contrato denominado

enajenación de 32 promociones (viviendas en arrendamiento o en

arrendamiento con opción a compra, garajes, trasteros y locales)

estando la vivienda del reclamante entre las transmitidas a Encasa

9/23

Cibeles, S.A.; que en la Sentencia 118/2018, de 21 de mayo, del

Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 29 de Madrid, se anuló la

adjudicación y enajenación de las 32 promociones y una vez firme la

sentencia, el 28 de septiembre de 2021 se materializó la entrega de

viviendas por parte de Encasa Cibeles a la Agencia de Vivienda Social y

en ese momento ?Encasa hizo entrega a la Agencia de la documentación

relativa a las viviendas transmitidas, figurando D. (?) como ?ocupante

sin título? y finalmente informa que el 14 de julio de 2022 el reclamante

presentó solicitud de regularización al amparo de lo establecido en el

artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas fiscales y

administrativas, solicitud que se encontraba en tramitación a la espera

de que se remitiera la documentación solicitada.

Se ha incorporado al expediente un informe facultativo emitido por

la Abogacía General de la Comunidad de Madrid el 22 de febrero de

2022, a solicitud del director gerente de la Agencia de la Vivienda Social

con relación a diversas cuestiones jurídicas planteadas como

consecuencia de la recuperación de la gestión de 1721 viviendas

entregadas por Encasa Cibeles, S.A. a la Agencia de la Vivienda Social

en ejecución de la Sentencia 118/2018, de 21 de mayo, del Juzgado de

lo Contencioso Administrativo n.º 29 de Madrid (folios 111 a 153) en el

que se formulan las siguientes conclusiones:

?1. La anulación de la adjudicación obliga a la restitución de las

prestaciones reciprocas del contrato ?Enajenación de 32

promociones (viviendas en arrendamiento y en arriendo con opción a

compra, garajes, trasteros y locales)?, con efectos ex nunc, desde la

recuperación efectiva de las fincas enajenadas, y que no hubieran

sido vendidas previamente a terceros de buena fe.

2. La AVS se subroga en las relaciones jurídicas que ENCASA

mantuviera con los inquilinos de las fincas restituidas, con efectos

desde la fecha de la restitución de las viviendas.

10/23

3. La AVS no está obligada a indemnizar a los inquilinos por los

mayores gastos de cualquier naturaleza en que hubieran incurrido

estos por razón de su relación jurídica con ENCASA, ya que por la

reducción de la renta que se hubieran aplicado o por el pago del IBI

que hayan soportado los inquilinos, ni tampoco a proporcionar una

nueva vivienda a aquellas personas cuyos contratos se hayan

extinguido antes de que se haya producido la restitución de las

viviendas.

4. No concurren los presupuestos para reconocer responsabilidades

patrimoniales frente a quienes fueran inquilinos al tiempo de la

adjudicación de las viviendas, al no concurrir el requisito de la

antijuridicidad.

5. La AVS podrá extinguir, cuando se alcance la duración pactada, y

en su defecto la legalmente impuesta, de acuerdo con las

formalidades previstas, los contratos de arrendamiento en los que se

haya subrogado con inquilinos cuyo primer contrato se haya

formalizado con ENCASA.

6. Las opciones de compra que se hubiera extinguido por el

transcurso del plazo no se retrotraen ni adquieren nueva vigencia.

7. La AVS está obligada a recuperar las viviendas que se encuentren

en este momento ilegalmente ocupadas?.

Conferido trámite de audiencia, el 12 de septiembre de 2023 el

reclamante presenta un escrito de alegaciones para discrepar de lo

informado por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid.

Considera que además de prolífico, el informe se basa en premisas

jurídicas y llega a unas conclusiones incoherentes, erróneas y que se

apartan del contenido de las sentencias y resoluciones judiciales

dictadas. Alega que la Resolución de la Dirección Gerencia del IVIMA de

29 de agosto de 2013, rectificada por la Resolución de 11 de octubre y

11/23

el contrato formalizado con fecha 25 de octubre de 2013 con una

entidad privada, son actuaciones antijurídicas cuya disconformidad a

derecho ha sido declarada por el Juzgado de lo Contencioso

Administrativo n.º 29 de Madrid y por todas las instancias y todos los

órganos judiciales que han intervenido. Alega también que la anulación

de la adjudicación tiene efectos ex tunc discrepando así del informe de

la Abogacía General de la Comunidad de Madrid que tal y como ha sido

apuntado considera que la anulación de la adjudicación obliga a la

restitución de las prestaciones reciprocas del contrato con efectos ex

nuc. Alega también, que no resulta aplicable la doctrina del margen de

tolerancia en la actuación administrativa y finalmente destaca que la

Gerencia Regional del Catastro ha dictado en distintos expedientes, en

ejecución de la Sentencia de 21 de mayo de 2018, que los efectos de la

alteración de la titularidad catastral son desde el 25 de octubre de 2013

que es la fecha en la que se formalizó en escritura de compraventa la

transmisión de un conjunto inmobiliario a favor de Encasa Cibeles y

adjunta copia de la resolución del gerente regional del Catastro de 20 de

diciembre de 2022.

Con fecha 6 de octubre de 2023, el secretario general de la Agencia

de Vivienda Social formula propuesta de resolución desestimatoria de la

reclamación al considerar que no concurre la antijuridicidad de daño.

CUARTO.- El día 27 de octubre de 2023 tuvo entrada en el registro

de la Comisión Jurídica Asesora la solicitud de dictamen preceptivo,

cursada a través del consejero de Vivienda, Transportes e

Infraestructuras, en relación con la reclamación de responsabilidad

patrimonial mencionada en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 611/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.2 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,

12/23

aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno

(en adelante, ROFCJA).

Comprobada la ausencia en el expediente remitido de determinada

documentación se solicitó su complemento el 11 de diciembre de 2023,

lo que fue cumplimentado por la consejería el día 29 del mismo mes y

año.

El 17 de enero de 2024 ha tenido entrada en el registro de este

órgano consultivo un oficio del secretario general de la Agencia de

Vivienda Social acompañado de la Sentencia 478/2023, de 20 de

diciembre dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º

21 de Madrid, sin previo requerimiento de su aportación por parte de

esta Comisión Jurídica Asesora.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Rosario López Ródenas, que formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de esta

Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 1 de febrero de 2024.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a.

de su Ley 7/2015, de 28 de noviembre, por ser la reclamación de

responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y a

solicitud de un órgano legitimado para ello, según el artículo 18.3.a) del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

13/23

Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 5/2016,

de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (ROFCJA).

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en

los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en la LPAC.

El reclamante ostenta legitimación activa para deducir la

pretensión de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 4 de

la LPAC y el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), por cuanto es

la persona que suscribió un contrato de arrendamiento con opción de

compra con el IVIMA, estando la vivienda y garaje arrendado entre las

transmitidas por el IVIMA a una entidad mercantil. Ha quedado

acreditada su condición de arrendatario por la documentación que obra

en el expediente administrativo.

La legitimación pasiva corresponde a la Agencia de Vivienda Social,

actual denominación del IVIMA en virtud del Decreto 72/2015, de 7

julio, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica la estructura

orgánica de las consejerías de la Comunidad de Madrid, en cuanto

propietario y arrendador de la vivienda arrendada al reclamante e

imputarse el daño por el que se formula la reclamación de

responsabilidad patrimonial a la transmisión por parte del entonces

IVIMA de la propiedad de la vivienda arrendada a una entidad

mercantil.

En cuanto al procedimiento, el órgano peticionario del dictamen ha

seguido en general los trámites previstos en las leyes aplicables. A tal

fin se ha recabado informe de la subdirectora general de Administración

de la Agencia de Vivienda Social y se ha incorporado al expediente un

informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, se ha

otorgado el trámite de audiencia al interesado y tras las alegaciones

14/23

presentadas, se ha elaborado la correspondiente propuesta de

resolución de acuerdo con lo exigido en los artículos 88.1 y 91.2 de la

LPAC.

TERCERA.- Debe hacerse una especial referencia al requisito

temporal, pues las reclamaciones de responsabilidad patrimonial tienen

un plazo de prescripción de un año, a tenor del artículo 67 de la LPAC,

que se contará, desde la producción del hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su hecho lesivo.

Como es sabido el criterio que sigue nuestro ordenamiento jurídico

es el de la actio nata, recogida en el artículo 1969 del Código Civil, que

tal y como ha sido formulada por nuestra jurisprudencia se basa en un

completo conocimiento por el perjudicado de las consecuencias dañosas

que el evento le ha causado.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid de 15 de marzo de 2023 (recurso 192/2001), resume la

jurisprudencia del Tribunal Supremo, señalando que «explica el Tribunal

Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2000, y otras posteriores:

?Esta Sala tiene, en efecto, declarado (sentencia de 4 de julio de 1990 ,

entre otras muchas) que el principio de la actio nata impide que pueda

iniciarse el cómputo del plazo de prescripción mientras no se tiene cabal

conocimiento del daño y, en general, de los elementos de orden fáctico y

jurídico cuyo conocimiento es necesario para el ejercicio de la acción?. En

la sentencia de 4 de octubre de 1999 se señala: ?esta Sala ha aceptado

(sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de

1990 y 21 de enero de 1991) el principio de la actio nata (nacimiento de

la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitar

la acción de responsabilidad patrimonial contra la administración. Según

este principio la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta

coyuntura sólo se perfecciona cuando se tiene cabal conocimiento del

daño y, en general, de los elementos de orden fáctico y jurídico cuyo

15/23

conocimiento es necesario para el ejercicio de la acción? El cómputo

arranca desde que se estabilizan los efectos lesivos en el patrimonio del

reclamante, que es cuando hay conocimiento suficiente para valorar su

extensión y alcance, teniendo en cuenta que el Código Civil sigue el

principio de la actio nata y dispone en el artículo 1969 que el tiempo para

la prescripción de toda clase de acciones, cuando no hay disposición

especial que otra cosa determine, se contará desde el día que pudieran

ejercitarse las respectivas acciones, lo que a efectos de una posible

exigencia de responsabilidad implica el cómputo del término para la

prescripción a partir del momento en que el perjudicado tuvo conocimiento

del daño que sufrió?».

En este caso, como hemos visto en los antecedentes de este

dictamen, el interesado formula su reclamación por los daños y

perjuicios sufridos que atribuye a la enajenación de su vivienda y garaje

a Encasa Cibeles, S.L., lo que le fue comunicado por el IVIMA el 25 de

octubre de 2013, sin que el interesado haya recurrido la citada

resolución, por lo que la reclamación formulada el 7 de junio de 2022

resultaría claramente extemporánea.

Idéntica conclusión se alcanza si nos atenemos a la fecha de la

notificación de la Sentencia de 28 de diciembre de 2018 del Juzgado de

lª Instancia e Instrucción n.º 5 de Navalcarnero, en la que se declaró

resuelto el contrato de arrendamiento suscrito por el IVIMA y el

reclamante, por falta de pago de la renta desde el mes de abril de 2014,

puesto que el reclamante tampoco ha acreditado que haya sido objeto

de recurso.

Por lo que se refiere al plazo para el ejercicio de la acción de

responsabilidad patrimonial motivada por la anulación de actos o

disposiciones administrativas por la Jurisdicción Contencioso-

Administrativo ?el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse

16/23

notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva?,

conforme establece el artículo 67.1, párrafo segundo, de la LPAC.

De acuerdo con la doctrina fijada por el Tribunal Europeo de

Derechos Humanos en su Sentencia de 25 de enero de 2000, debe

fijarse el día inicial del plazo en la notificación de la sentencia al

reclamante o cuando éste conoce su contenido si no ha sido parte el

proceso, como ocurre en el caso que nos ocupa.

En nuestro caso, tal y como ha sido expuesto en antecedentes, nos

encontramos con que la Sentencia de 21 de mayo de 2018 del Juzgado

de lo Contencioso Administrativo n.º 29 de Madrid, estimatoria del

recurso contencioso administrativo interpuesto por uno de los

inquilinos de los inmuebles enajenados por el IVIMA, fue confirmada

por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de

mayo de 2019 (recurso n.º 567/2018) y por Auto del Tribunal Supremo

de fecha 29 de noviembre de 2019 (recurso n.º 5491/2019), se inadmite

el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid y por

Azora contra la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid, por lo que la reclamación presentada el día 7 de junio de 2022

resulta extemporánea, sin que las actuaciones administrativas

posteriores tengan ninguna influencia en la determinación del dies a

quo en la medida en que se orientan a la restitución recíproca de

prestaciones entre las partes del contrato (Agencia de la Vivienda Social

y Encasa Cibeles, S.L.), como tampoco las resoluciones judiciales

dictadas en incidentes procesales posteriores tal y como se recoge en

las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018 (recurso

1548/2017) y de 4 de noviembre de 2022 (recurso n.º 6834/2021) al

señalar en el fundamento de derecho segundo:

?es lo cierto que la cuestión casacional, en la forma en que se

delimita en el auto de admisión, aparece ya resuelta en el

mencionado artículo 67.1, párrafo segundo, al declarar de forma

17/23

taxativa que el derecho a reclamar, que el mencionado precepto le

confiere un plazo de un año, dispone que dicho plazo se empieza a

contar desde que se haya notificado la resolución administrativa o la

sentencia definitiva, de donde cabe concluir que es desde la

notificación de la sentencia o resolución administrativa a que se

impute el daño y no desde la ejecución de dicha resolución?.

Trasladando dicha doctrina jurisprudencial al caso que nos ocupa,

la reclamación puede considerarse extemporánea puesto que no puede

dejarse al arbitrio del interesado el establecimiento del plazo de

reclamación, pues ello ??no responde a las previsiones del legislador al

sujetar el ejercicio de la acción a esa exigencia temporal?. [Sentencia del

Tribunal Supremo de 30 de junio de 2009 (recurso 1859/2005)].

CUARTA.- En cualquier caso, aunque admitiéramos a efectos

dialécticos que la reclamación fue formulada en plazo, nos encontramos

con que partiendo de lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución

Española, desarrollado en las citadas LRJSP y LPAC, la jurisprudencia

ha venido configurando los requisitos exigibles en orden al

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2014

(recurso 4160/2011) recuerda que es necesario que concurra:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de

personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

18/23

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño

cabalmente causado por su propia conducta.

Igualmente exige la jurisprudencia el requisito de la antijuridicidad

del daño que consiste, no en que la actuación de la Administración sea

contraria a derecho, sino que el particular no tenga una obligación de

soportar dicho daño (así sentencias de 1 de julio de 2009 [recurso

1515/2005) y de 31 de marzo de 2014 (recurso 3021/2011)].

Como hemos indicado, el primer presupuesto de la responsabilidad

patrimonial es la existencia de un daño efectivo. En este sentido

recuerda la Sentencia de 13 de febrero de 2018 del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid (recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia del

Tribunal Supremo que ?la existencia de un daño real y efectivo, no

traducible en meras especulaciones o expectativas? constituye el núcleo

esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una

indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte

lesionado el ámbito patrimonial del interesado ?que es quien a su vez ha

de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente

causado?.

Pues bien, en nuestro caso, tal y como ha sido indicado, el

interesado en su condición de arrendatario de una vivienda arrendada

por el entonces IVIMA formula una reclamación de responsabilidad

patrimonial por la enajenación de la vivienda arrendada a una entidad

privada, que, según la reclamación, le ha causado un daño moral y

psicológico.

Aun admitiendo el daño moral por la inquietud e incertidumbre

derivada de la enajenación de la vivienda por el arrendada a una

entidad privada, el reclamante no acredita en modo alguno los daños

psicológicos que reclama.

19/23

En cuanto al perjuicio económico reclamado, el reclamante

tampoco aporta prueba alguna del exceso de rentas abonadas, ni las

rentas debidas.

Por otro lado, no consta en el expediente que expirado el plazo para

el que se le reconoció la reducción de la renta concedida por el IVIMA

por la Resolución de 30 de marzo de 2012, que tenía una duración de

dos años, el reclamante hubiera formulado una nueva solicitud de

reducción de la renta, como exige la normativa en la materia.

Por lo que respecta a pretensión de que se le indemnice la pérdida

del derecho a la opción de compra de la vivienda, carece de todo

fundamento puesto que tal y como reconoce el reclamante en el escrito

de reclamación el contrato de arrendamiento se resolvió en la Sentencia

de 28 de diciembre de 2018 del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción

n.º 5 de Navalcarnero, por falta de pago de la renta desde abril de 2014.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio

de 2002, de 9 de mayo (recurso 1965/1996) declara que la

Administración quedaría exonerada, a pesar de que su responsabilidad

patrimonial sea objetiva ?cuando es la conducta del perjudicado o de un

tercero la única determinante del daño producido aunque haya sido

incorrecto el funcionamiento del servicio público?.

En este caso, resulta claro que los argumentos que esgrime el

interesado debieron invocarse por la vía del recurso contra la resolución

del IVIMA de transmisión de la propiedad de la vivienda de la que era

arrendatario con opción de compra, que le fue comunicada por la

Comunidad de Madrid en resolución de octubre de 2013.

No consta que dicha resolución haya sido impugnada en la vía

contencioso-administrativa por el reclamante por lo que resulta de

aplicación lo expresado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de

20/23

abril de 2010 (Recurso 1970/2008): ?Resulta indiscutible que la

responsabilidad patrimonial de la administración garantizada en el

artículo 106.2 de la Constitución y desarrollada en la LRJ-PAC bajo los

principios antedichos establecidos por el legislador no constituye una vía

para impugnar actos administrativos que se dejaron consentidos por no

haber utilizado los cauces legalmente establecidos. No debe olvidarse que

el Tribunal Constitucional ha insistido en que la negligencia, error técnico

o impericia de la parte perjudicada no goza de amparo constitucional

(STC 104/2001, de 23 de abril, con cita de otras muchas)?.

Y en idéntico sentido la Sentencia de 8 de septiembre de 2020 del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid:

?la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas no

constituye una vía alternativa para impugnar actos administrativos

que se dejaron consentidos por no haberse utilizado los cauces

establecidos para su impugnación (?). Es decir, transcurrido el

plazo para recurrir un acto administrativo no cabe emplear la acción

de responsabilidad patrimonial para cuestionar su legalidad y

obtener la correspondiente indemnización, so pretexto del perjuicio

derivado del mismo, pues la falta de utilización de la vía

impugnatoria impide apreciar el necesario requisito de la

antijuridicidad del hipotético perjuicio.

Por ello, la jurisprudencia expresada considera improcedentes las

reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando los concretos

actos no hubieran sido recurridos. En definitiva, la falta de

utilización de tal vía impugnatoria conllevaba el deber jurídico de

soportar los perjuicios alegados y derivados de los actos consentidos

y firmes?.

Tampoco consta acreditado en el expediente examinado que el

interesado haya recurrido la Sentencia del Juzgado de 1ª Instancia e

Instrucción nº 5 de Navalcarnero que resolvió el contrato de

21/23

arrendamiento por impago de rentas, por lo que la pretensión de

obtener por el cauce de la responsabilidad patrimonial una

indemnización equivalente al importe de las rentas impagadas, carece

de fundamento.

Respecto a los actos administrativos anulados por sentencia, la

Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2017 (recurso

2040/2014), con cita de la Sentencia de 28 de marzo de 2014 de la

misma sala, señala que ?tratándose de la responsabilidad patrimonial

como consecuencia de la anulación de un acto o resolución

administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto

sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma,

entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-

99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la

antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de

soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos

márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el

ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos

indeterminados?.

Surge así la conocida doctrina llamada del margen de tolerancia en

la actuación de la Administración, de tal modo que para valorar la

antijuridicidad del daño causado sería precisa la concurrencia de una

actuación pública fuera de cauces razonables.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 enero

2008 (recurso número 4065/2003) señala que ?siempre que el actuar de

la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no

solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría

hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular

vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales

a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio?.

22/23

Y en la Sentencia de 16 de enero de 2015 dictada en recurso de

casación para unificación de doctrina (recurso número 289/2007) el

Tribunal Supremo ha declarado que ?no basta con la mera anulación

para que nazca el deber de reparar, sino que la lesión puede calificarse

de antijurídica y, por ende, de resarcible, únicamente si concurre un plus

consistente en la ausencia de motivación y en la falta de racionalidad del

acto administrativo que, a la postre, se expulsa del ordenamiento

jurídico?.

En el mismo sentido, la Sentencia de 21 de marzo de 2018 del

Tribunal Supremo (recurso 5006/2016), ha declarado que ?en el caso

específico de esta responsabilidad fundada en el artículo 142.4 de la

LRJPAC, su apreciación y procedencia no se vincula simplemente a la

anulación del acto sino que, además, deben concurrir todos los requisitos

exigidos a tal efecto por dicha ley: daño efectivo, individualizado y

evaluable económicamente; nexo causal entre el actuar de la

Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido

de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado

lesivo?.

Criterio acogido en la Sentencia de 6 de julio de 2023 dictada por

el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 5 de Madrid en el

Procedimiento Ordinario 630/2022, seguido a instancia del

arrendatario de una de las viviendas transmitidas por el IVIMA a una

entidad privada, al señalar que la actuación de la Comunidad de

Madrid se ha movido dentro de unos márgenes de tolerancia

razonables, lo que unido a la falta de utilización de la vía impugnatoria

impide apreciar el necesario requisito de la antijuridicidad del daño

reclamado.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

23/23

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

al haber prescrito el derecho a reclamar, y en todo caso al no haberse

acreditado los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, ni ser la vía adecuada para impugnar la resolución de

enajenación de la vivienda arrendada.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 1 de febrero de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 34/24

Excmo. Sr. Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras

C/ Maudes,17 - 28003 Madrid