Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0264/21 del 01 de junio del 2021

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 1 de junio de 2021, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Madrid, a través del consejero de Vivienda y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por Dña. ??, sobre reclamación de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Madrid por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de una caída en el Mercado de Ventas.

Tesauro: Caídas en la vía pública

Responsabilidad del contratista

Relación de causalidad

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 1 de

junio de 2021, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de

Madrid, a través del consejero de Vivienda y Administración Local, al

amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el

asunto promovido por Dña. ??, sobre reclamación de responsabilidad

patrimonial del Ayuntamiento de Madrid por los daños y perjuicios

ocasionados como consecuencia de una caída en el Mercado de Ventas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 24 de junio de 2019 la reclamante presentó en un

registro del Ayuntamiento de Madrid una reclamación de

responsabilidad patrimonial por los daños derivados de una caída en el

Mercado de Ventas, sito en la calle Virgen de la Alegría, por estar el

suelo mojado y con restos de pescado.

En su escrito expone en concreto que el 20 de septiembre de 2018,

siendo las 12:45, resbaló a la altura de una pescadería de la primera

planta de ese mercado, y que atribuye al mal estado del suelo que se

encontraba mojado y con restos de pescado, no pudiendo advertir el

peligro al no existir ninguna señalización.

Dictamen nº: 264/21

Consulta: Alcalde de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 01.06.21

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El escrito refiere que como consecuencia de la caída sufrió fractura

de extremo distal de cúbito y radio de muñeca izquierda, que requirió

tratamiento médico, farmacológico y rehabilitador. Asimismo, la

reclamación precisa que la lesión ha requerido para su estabilización

165 días, que califica 10 de ellos de perjuicio personal particular grave y

155 de perjuicio personal moderado, quedando como secuelas

limitación de la flexión de la muñeca, dolor a la flexo extensión y

sensación de acorchamiento y hormigueo.

Al escrito acompaña una declaración de un testigo presencial que

corrobora lo manifestado, informes clínicos en los que consta el

diagnóstico y facturas de ortopedia y taxis.

Finalmente solicita ser indemnizada con la cantidad de 30.476,21

euros, que desglosa en distintos conceptos.

SEGUNDO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un

procedimiento de responsabilidad patrimonial del que constituyen

aspectos a destacar en su tramitación, los siguientes:

Por acuerdo del Servicio de Responsabilidad Patrimonial de 3 de

julio de 2019 se requirió a la reclamante para que aportase: partes de

alta laboral, alta médica y alta de rehabilitación, así como, en su caso,

informe médico que prescriba la rehabilitación; declaración de no haber

sido indemnizado por los mismos hechos o la existencia de otras

reclamaciones por los mismos hechos, así como cualquier medio de

prueba del que intentase valerse. Ese requerimiento es cumplimentado

el 25 de julio.

El 3 de julio de 2019 se solicita informe a la Dirección General de

Comercio y Emprendimiento. El 31 de julio siguiente, ese órgano

directivo se limita a adjuntar un Informe de la UTE Dreamfit-

Expinmobel (concesionaria del Mercado de Ventas) de fecha 16 de julio

de 2019, en el que se indica:

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?En contestación a su escrito de fecha 8 de julio de 2019, Nº de

Anotación 2019/84823, en el que se nos requiere para que

informemos ante esa Dirección General de Comercio y

Emprendimiento sobre el siniestro sufrido por Doña F. V. le

comunicamos lo siguiente:

Que somos conocedores de dicho siniestro. Que del mismo se dio

parte a nuestra compañía aseguradora.

Que en la fecha del accidente la empresa encargada de la limpieza

era Ohama Facility Services, S.L., empresa que dejó de prestar sus

servicios en 2019.

Que la investigación realizada por los técnicos del seguro determinó

en fecha 05 de diciembre de 2018 (carta que adjuntamos) que no

existe causalidad entre los daños reclamados y ninguna conducta

negligente por parte del concesionario, entendiendo por tanto la

empresa de limpieza y el propio Ayuntamiento de Madrid.?.

Con fecha 14 de agosto de 2019, se requiere de la Dirección

General de Comercio informe complementario que precise la entidad

que tiene la gestión del mercado y se adjunten los pliegos, los turnos de

limpieza según contrato y si ha habido una actuación inadecuada del

perjudicado a juicio del técnico que informa.

Este nuevo requerimiento es contestado el 19 de septiembre por la

adjudicataria del servicio de gestión del Mercado de Ventas,

informando:

?Que durante todo el horario comercial de apertura al público hay al

menos un operario de limpieza realizando las tareas oportunas.

Habida cuenta que no existe nexo de causalidad entre los daños

reclamados y una conducta negligente por parte nuestra,

desconocemos si se podría haber evitado la situación de riesgo.

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Reiteramos que ninguna responsabilidad es imputable al Mercado,

pues no existe nexo de causalidad entre los daños reclamados y una

conducta negligente por parte del mismo.

Tampoco podemos asegurar fehacientemente que haya habido una

actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero. Ya que no

fuimos testigos. Quienes si han investigado el hecho lo que sí

aseguran es que ninguna actuación negligente se puede imputar al

Mercado.?

Se adjunta contrato de limpieza con la empresa Omaha Facility

Services, S.L. Asimismo, la Dirección General de Comercio remite el 12

de noviembre el pliego de cláusulas particulares que rigen la gestión del

mercado.

El 14 de abril de 2020, la compañía aseguradora del Ayuntamiento

valora el daño en 8.763,72 euros, s/baremo actual, en base a:

- 69 días de perjuicio básico x 31,33?= 2.161,77?

- 82 días de perjuicio moderado x 54,29 ?= 4.451,78?.

- 3 puntos de perjuicio psicofísico = 2.150,17 ?.

El 6 de febrero de 2020, el testigo indicado por la reclamante

presta declaración, quien tras señalar que carece de vinculación alguna

con la reclamante, refiere que la causa de la caída fue el agua y la tripa

que había allí, manifestando: ?Iba caminando hacia la pescadería y vi

como una señora se caía y vi que el suelo estaba mojado y vi que había

una tripa de pescado por allí y que pisaba encima de ella y se cayó. Y se

dio un golpe de muerte?.

Con fecha 21 de agosto de 2020, y cuya notificación consta en el

expediente, por el Servicio de Responsabilidad Patrimonial, con fecha se

procede a dar trámite de audiencia a la reclamante, a la UTE DreamFit-

Expinmobel, en su calidad de adjudicataria del contrato de gestión de

servicio público del mercado municipal y a su compañía aseguradora.

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Con fecha 17 de septiembre de 2020, la reclamante presenta

alegaciones reiterando su escrito inicial y su valoración del daño frente

al emitido por la aseguradora municipal.

Los demás interesados no consta que hayan formulado

alegaciones.

Finalmente, con fecha 6 de abril de 2021, la instructora del

procedimiento formuló propuesta de resolución en la que propone

desestimar la reclamación al no considerar acreditada la relación de

causalidad y además, en cualquier caso, el daño no tendría la condición

de antijurídico. Rechaza también la valoración del daño efectuada por la

reclamante.

TERCERO.- La Alcaldía del Ayuntamiento de Madrid, formula

preceptiva consulta por trámite ordinario, a través del consejero de

vivienda y Administración Local que ha tenido entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora el 7 de abril de 2021, correspondiendo su

estudio, por reparto de asuntos, al letrado vocal D. Carlos Hernández

Claverie, que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen,

siendo deliberada y aprobada, por unanimidad, en el Pleno de la

Comisión en su sesión de 1 de junio de 2021.

El escrito solicitando el informe preceptivo fue acompañado de la

documentación que, se consideró suficiente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3 f) a. de la Ley 7/2015, por ser

la reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a

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15.000 euros y a solicitud de un órgano legitimado para ello, según el

artículo 18.3 C) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de

enero (ROFCJA).

El presente dictamen se emite en plazo.

SEGUNDA.- La reclamante ostenta legitimación activa para

promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial al amparo

del artículo 4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) en

relación con el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en cuanto es la persona

que ha sufrido el daño ocasionado por la caída que imputa al mal

funcionamiento de los servicios públicos.

La legitimación pasiva del Ayuntamiento de Madrid deriva de la

titularidad de las competencias de infraestructura viaria y otros

equipamientos de su titularidad, así como los mercados, ex artículo

25.2. d) e i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local

en la redacción vigente en el momento de los hechos.

El hecho de que la gestión del Mercado de Ventas esté adjudicado a

una U.T.E. no empece la responsabilidad de la Administración, tal y

como ya exponía el extinto Consejo Consultivo de Madrid en su

Dictamen 642/11 que exponía ?el hecho de que la gestión de

determinados servicios se encuentre contratada externamente no

modifica la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en el ejercicio

de sus competencias, y, en este caso, por incumplimiento del deber de

conservación y pavimentación de la vía pública de acuerdo con la

jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de septiembre de

2003, recurso 1412/1999, y 22 de diciembre de 1994, recurso

2463/1991)?.

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En efecto, el criterio del Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid como de esta Comisión Jurídica Asesora estriba en considerar

que la Administración, como titular del servicio público, es responsable

hacia los ciudadanos de los daños causados en la prestación de

servicios públicos sin perjuicio de su derecho a repetir frente a sus

contratistas, así dictámenes 168/11, de 13 de abril, 642/11, de 16 de

noviembre y 151/14, de 9 de abril, entre otros. En términos similares se

ha pronunciado esta Comisión Jurídica Asesora en sus dictámenes

32/18 372/18 y 322/19, que considera que lo procedente es declarar la

responsabilidad de la Administración sin perjuicio de su derecho a

repetir frente al contratista.

Por lo que se refiere al requisito temporal, las reclamaciones de

responsabilidad patrimonial tienen un plazo de prescripción de un año,

a tenor del artículo 67.1 de la LPAC.

En el caso sujeto a examen, el reclamante refiere que la caída se

produjo el mes de septiembre de 2018 recibiendo posteriormente

tratamiento médico y rehabilitador. Por ello la reclamación interpuesta

el 24 de junio de 2019 estaría formulada en plazo con independencia

del concreto momento en el que se estabilizaron las lesiones.

Respecto a la tramitación del procedimiento se ha de considerar

correcta toda vez que se recabó el informe del servicio al que se imputa

la producción del daño conforme el artículo 81.1 de la LPAC y se

concedió trámite de audiencia a la reclamante, así como a la contratista

de la Administración y a su aseguradora, tal y como establece el

artículo 82 de esa norma.

Se ha admitido la prueba documental que se acompañaba al

escrito de reclamación, así como se ha practicado la prueba testifical de

la persona indicada por la reclamante.

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TERCERA.- Debemos partir de la consideración de que el instituto

de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que tiene su

fundamento en el artículo 106.2 de la Constitución Española, y su

desarrollo en la actualidad tanto en la LPAC como en la LRJSP, exige la

concurrencia de los siguientes requisitos, según una constante y

reiterada jurisprudencia, de la que puede destacarse la sentencia del

Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2014 (recurso 4160/2011) que,

conforme el citado artículo 139, es necesario que concurra:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de

personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño

cabalmente causado por su propia conducta.

Igualmente exige la jurisprudencia el requisito de la antijuridicidad

del daño que consiste, no en que la actuación de la Administración sea

contraria a derecho sino que el particular no tenga una obligación de

soportar dicho daño (así sentencias de 1 de julio de 2009 (recurso

1515/2005) y de 31 de marzo de 2014 (recurso 3021/2011).

CUARTA.- La existencia de un daño puede tenerse por acreditada

toda vez que en los informes médicos se consigna que la reclamante

sufrió diversas lesiones que requirieron tratamiento médico.

En cuanto a la relación de causalidad ha de destacarse que es

doctrina reiterada, tanto de los órganos consultivos como de los

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tribunales de justicia, el que, partiendo de lo establecido en el artículo

217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la carga de la prueba de los

requisitos de la responsabilidad patrimonial corresponde a quien

reclama.

En este caso la prueba practicada consiste en prueba documental

consistente en informes médicos y la testifical de una persona que

presenció la caída.

Esta Comisión viene destacando que los informes médicos y los de

los servicios de emergencia no permiten establecer la relación de

causalidad entre el daño y el funcionamiento de los servicios públicos

como recuerdan las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid de 25 de abril de 2014 (recurso 62/2014) y 17 de noviembre de

2017 (recurso 756/2016) puesto que no fueron testigos de los hechos.

En cuanto a la prueba de testifical, se trata de una persona, sin

vínculo aparente con la reclamante, que presencio la caída y manifestó

que se produjo por resbalón causado por vísceras de pescado y por

estar el suelo mojado.

Así, ha de recordarse que la prueba testifical en el caso de caídas

en las instalaciones públicas es un medio probatorio esencial puesto

que es generalmente el único que permite, en su caso, establecer

claramente la mecánica y circunstancias de la caída. En este sentido

cabe citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5

de abril de 2018 (recurso 635/2017). Por tanto, cabe tener por

acreditada la relación de causalidad entre las lesiones y los restos de

pescado y agua existente en la zona de tránsito próxima a un local de

pescadería.

No obstante, es doctrina consolidada y sobradamente conocida que

la Administración no puede ser responsable de todo evento dañoso que

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se produzca en vías o instalaciones de titularidad pública aún cuando

lleve a cabo unas labores de mantenimiento y conservación adecuados.

Así, para que el daño sea antijurídico hay que acudir a a los

estándares de funcionamiento, tal y como los aplica esta Comisión

Jurídica Asesora, y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid de 8 de marzo de 2019 (recurso 747/2018):

?Efectivamente y de acuerdo con el informe de la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid, tiene que acreditarse que el

desperfecto sea de tal entidad que rebase los estándares de

seguridad exigibles. Es decir para que el daño resulte imputable a la

Administración competente, será necesario que ésta haya 'incurrido,

por acción u omisión, en una vulneración de los estándares de

seguridad generalmente aplicables, en función de las circunstancias

concurrentes y del sector de actividad, en el presente caso, el

derivado de la conservación de las vías públicas; sólo entonces

podrá considerarse que el daño es antijurídico y el particular no

tendría el deber de soportarlo, conforme establece el artículo 141.1

LRJ-PAC.?

En el presente supuesto, la Dirección General de Comercio,

responsable del Mercado, no ha llevado a cabo ninguna comprobación,

limitándose a dar traslado de un breve informe de la concesionaria que

afirma que no existe nexo de causalidad entre los daños reclamados y

una conducta negligente por parte del mismo pero sin que se aporte

ningún dato sobre la limpieza realizada ese día, el estado del local de

pescadería, existencia de cartel de advertencia de suelo deslizante, ni

ningún otro dato concreto que permita deducir que el servicio de

mantenimiento de las instalaciones ´públicas se realizó con los

estándares exigibles a fin de evitar riesgos de resbalones por las zonas

de tránsito. El único elemento de valoración que se aporta es la

afirmación de que durante todo el horario comercial hay un operario de

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limpieza, lo que ni siquiera consta en el contrato de limpieza que se

incorporó al expediente.

Así, teniendo por cierta la existencia de agua y restos de pescado

en la zona de tránsito de los usuarios del mercado, no cabe sino

atribuirlo, como hace el testigo, a un déficit del servicio de limpieza que

debe mantener el suelo en condiciones de seguridad, lo que difícilmente

puede cumplirse con un único operario en horario comercial para un

mercado que dispone de 128 locales, uno de ellos de 2.456 metros

cuadrados y 173 almacenes; siendo evidente que por las características

y actividad propia de los mercados es probable la caída de restos de

productos susceptibles de producir resbalones en los clientes y

trabajadores.

QUINTA. - Una vez determinada la relación de causalidad y el

carácter antijurídico de los daños, resta por analizar la valoración de

estos.

A este respecto, sin dejar de recordar que, según dispone el

artículo 34.2 LRJSP, el baremo fijado por accidentes de circulación

tiene un carácter meramente orientativo, del artículo 138 Ley 35/2015,

de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los

daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de

circulación, se extrae que el perjuicio temporal sufrido por la

reclamante no puede calificarse como grave en ningún periodo, en tanto

que no ha requerido de hospitalización ni le ha privado de la mayor

parte de sus actividades específicas, debiéndose calificarse a lo sumo

los primeros días como perjuicio moderado, que es el aquél en el que el

lesionado pierde temporalmente la posibilidad de llevar a cabo una

parte relevante de sus actividades específicas de desarrollo personal,

sufriendo el resto de días sin escayola un perjuicio de carácter básico.

Así, cabe acoger la valoración efectuada por la compañía aseguradora

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del Ayuntamiento que, con mayor rigor valora la pérdida temporal de

calidad de vida.

Respecto a las secuelas, la asignación de 17 puntos que se

pretende por la reclamante no se corresponde en absoluto con el

baremo de referencia. En efecto, del propio informe médico aportado

con la reclamación se desprende que la funcionalidad de la muñeca

lesionada está dentro de márgenes fisiológicos y, a falta de sesiones de

fisioterapia, presenta una ligera limitación de la flexión, que

previsiblemente mejorará con la rehabilitación pendiente o que pueda

prescribirse. Ello nos lleva a estimar correcta la asignación de tres

puntos que también hace la aseguradora.

Por último, las facturas presentadas por la reclamante no pueden

ser admitidas al no constar el nombre en ninguna de ellas, los trayectos

de los taxis, ni la prescripción de material de ortopedia no sufragada

por el sistema público.

En consecuencia, atendiendo a las cuantías actualizadas del

sistema de valoración de daños publicada por Resolución de 2 de

febrero de 2021, de la Dirección General de Seguros y Fondos de

Pensiones, la indemnización ascendería a la cantidad total de 8.835,55

euros, correspondiendo 2.181,09 euros a 69 días de perjuicio básico,

4.491,96 euros por perjuicio moderado durante 82 días y 2.169,52

correspondiente a tres puntos por secuelas.

En mérito a cuanto antecede la Comisión Jurídica Asesora formula

la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede estimar la presente reclamación de responsabilidad

patrimonial, indemnizando a la reclamante en la cantidad ya

13/13

actualizada de 8.835,55 euros; debiéndose repetir esa indemnización

contra la adjudicataria del servicio de gestión del Mercado de la Ventas.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 1 de junio de 2021

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 264/21

Excmo. Sr. Alcalde de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid