Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0232/2024 de 21 de marzo de 2024

Cuestión

Revisión de oficio de acuerdo de Comisión de Gobierno Municipal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal: II.222

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 232/2024, de 21 de marzo

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Revisión de oficio de acuerdo de Comisión de Gobierno Municipal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo relativo al procedimiento de revisión

de oficio incoado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) del Acuerdo de la Comisión

de Gobierno, de 19 de mayo de 2000, por la que se concede licencia de obras para la

construcción de vivienda unifamiliar en urbanización (...), parcela (?), y del Acuerdo

de la Comisión de Gobierno, de 18 de agosto de 2000, por el que se otorga licencia

de parcelación para segregar dicha parcela.

El dictamen solicitado tiene carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en

el artículo 17.11 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía,

y vinculante en los términos del artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; normativa

aplicable al procedimiento. El fondo del asunto debe examinarse a la luz de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común, y de la normativa sectorial vigente cuando

se concedieron las licencia objeto de revisión (en el año 2000).

II

En lo que respecta al órgano competente para acordar el inicio y resolver el procedimiento

de revisión de oficio, se ha de observar que dado que Marbella se acoge al régimen

jurídico de los municipios de gran población (título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril),

es a la Junta de Gobierno Local, que hace las veces de la Comisión de Gobierno autora

de los acuerdos de concesión de las licencias adoptadas en el año 2000, a quien corresponde

ejercer esta potestad.

En lo que atañe al procedimiento, cabe señalar que no ha caducado ya que fue iniciado

a instancia de parte interesada mediante sendos escritos de 9 de julio de 2019, reiterado

en otro de 9 de noviembre de 2022.

III

La propuesta de resolución sometida a dictamen postula la revisión de oficio de las

licencias de segregación de la finca (?) de la Urbanización (...) de Marbella, y la

de licencia de obra para edificación de vivienda unifamiliar aislada en esa misma

parcela, otorgadas respectivamente el 18 de agosto de 2000 y 19 de mayo de 2000. Pero

al mismo tiempo, propone aplicar los límites a la revisión de oficio previstos en

el artículo 106 de la aplicable Ley 30/1992. Ya este Órgano ha de anticipar que la

propuesta es conforme con nuestro parecer, como a continuación se razonará.

En efecto, y de manera breve, hemos de poner de manifiesto que según se establece

en los informes técnicos y jurídicos obrantes en el expediente, a la fecha de otorgarse

las licencias ni siquiera regía el PGOU de Marbella de 1986 (cuya normativa no fue

publicada hasta el 28 de noviembre de 2000, lo cual comportó su entrada en vigor y

consiguiente aplicación), sino el PGOU del año 1968; por tanto no era de aplicación

la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, sino la

Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio

disposiciones en materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana en Andalucía.

Al menos una parte de la parcela (?), cuya superficie primitiva de 785,50 m² mermó

después de la segregación efectuada en virtud de la licencia hasta 571 m², estaba

calificada como equipamiento comunitario "Centro Cultural".

Efectivamente, la eventual segregación de dicha parcela no constituye por sí misma

un acto nulo, pues nada impide a priori ese acto urbanístico sobre ella. Pero sí lo es la licencia para la construcción de

una vivienda unifamiliar aislada, en virtud de la causa de nulidad del artículo 62.1.f)

de la ley 30/1992.

Como se razona en la propuesta de resolución, si bien la parcela en cuestión fue desafectada

como bien de servicio público por el Ayuntamiento en su Pleno de fecha 4 de febrero

de 1997, esta desafección no conllevaba un cambio en la calificación de los terrenos

tal y como se alude por la mercantil (...) manteniéndose la calificación de la parcela

de referencia como equipamiento cultural a día de la fecha, con independencia de quien

sea el titular de los terrenos, Administración o un particular.

Ahora bien, ese razonamiento no obvia que debamos decir que el artículo 106 de la

Ley citada, si bien analizando el concreto caso en que se plantea, debe ser aplicado

en supuestos en los que el tiempo transcurrido sea tan dilatado que la seguridad jurídica

decaería ante la declaración de nulidad y las consecuencias parejas a la misma serían

más lesivas que la protección del supuesto interés que pretende satisfacerse con esa

declaración.

Por ello, es acertada la cita que hace en las alegaciones la parte perjudicada por

una eventual declaración de nulidad, cuando refiriéndose a nuestro dictamen 750/2017

transcribe que "(?). En definitiva, las dos licencias en cuestión son nulas de pleno

derecho, si bien el Ayuntamiento consultante plantea la aplicación de los límites

del artículo 106 de la Ley 30/1992, dado el tiempo transcurrido. Como ya concluyera

este Consejo Consultivo en supuestos similares a licencias otorgadas por el propio

Ayuntamiento de Alcaucín (ej. dictámenes 269/2014, 29/2017 y 424/2017), procede la

aplicación de los límites a la revisión de oficio. El artículo 106 del texto legal

antes citado, de forma genérica, habla del 'tiempo transcurrido' como una de las causas

a tener en cuenta, sin más especificación. Esto nos obliga a examinar caso por caso,

atendiendo a las circunstancias concurrentes.

En el expediente que ahora nos ocupa, han transcurrido desde que fueron concedidas

19 y 22 años para cada una de las licencias concedidas, lo cual parece dentro de la

racionalidad, un lapso de tiempo suficiente a tener en cuenta como límite a la revisión

de oficio. De no ser así, la seguridad jurídica quedaría mermada. A título de ejemplo,

como se decía en el dictamen 269/2014, podemos apuntar que el Código Penal establece

un plazo de prescripción en su artículo 131 de 20 años para delitos que tengan señalada

un pena que fuese de 15 o más años de prisión, de donde podemos racionalizar la improcedencia

de anular una licencia urbanística transcurridos más de 20 años desde su otorgamiento.

Ello, sin perjuicio de la regularización urbanística que, con arreglo a la normativa

vigente, pueda ser procedente para la vivienda a que nos estamos refiriendo (?)".

Trasladando ese razonamiento al supuesto examinado, ha de estimarse que el tiempo

transcurrido desde las licencias otorgadas hasta la primera petición de nulidad instada

en julio de 2019, que es de 19 años, unido al hecho de que a fecha actual están próximos

a cumplirse los 24 años desde entonces y a que el régimen urbanístico aplicable ha

cambiado de manera sustancial en este periodo de tiempo, nos abocan a aplicar el límite

a la revisión del artículo 106 y a declarar la improcedencia de la declaración de

nulidad, tal y como propone el Ayuntamiento consultante.

A mayor abundamiento de lo razonado hasta este momento, la generalidad que pudiera

reprocharse al término "por el tiempo transcurrido" utilizado por el legislador en

el artículo 106 de la Ley 30/1992 en cuanto a concepto jurídico indeterminado, podemos

precisarla teniendo en cuenta que, además, la declaración de nulidad de las licencias

objeto de revisión tendrían como finalidad el restablecimiento del orden jurídico

perturbado, lo cual aboca o bien a legalizarlas con arreglo al planeamiento por el

que se rijan (imposible en este caso, ya que hemos dicho que son nulas) o bien a reponer

a su estado primitivo la realidad física alterada, es decir, a su demolición.

Pero hemos de apostillar que el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aplicable

a las licencias en virtud de la Ley ya referida 1/1997, de 18 de junio, establece

en su artículo 254.1 que: «Las licencias u órdenes de ejecución cuyo contenido constituya

manifiestamente alguna de las infracciones urbanísticas graves definidas en esta Ley

deberán ser revisadas dentro de los cuatro años desde la fecha de su expedición por

la Corporación municipal que las otorgó a través de alguno de los procedimientos del

artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo» y que, como norma inspiradora

pero que no rige en sentido estricto para aquellas licencias, el artículo 153 de la

Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio en

Andalucía, hoy vigente, establece el plazo de prescripción para el restablecimiento

de la legalidad territorial y urbanística en 6 años, siendo imprescriptible cuando

afecta a zonas verdes y espacios libres pero no así a equipamientos, como en este

caso.

Lo anterior sustentaría la aplicación de los límites a la revisión de oficio, no sólo

por el tiempo transcurrido, sino también por la prescripción de la acción conforme

a la legislación vigente en el momento de los hechos.

Y, finalmente, se ha de llamar la atención sobre un hecho que, aunque de manera confusa,

se argumenta en el informe jurídico obrante en el expediente elaborado con ocasión

del inicio de la revisión de oficio fechado el 4 de enero de 2023. Se indica en el

mismo que «tal y como pone de manifiesto el informe emitido por el Servicio de Planeamiento

y Gestión de fecha 17 de diciembre de 2021, en los terrenos que nos ocupan se tramitó

un expediente de cesión -CS 1736/1984-, cuyo objeto fue la cesión de la parcela número

(?) con una superficie de 1.621 m2 que aparece en el Plan Parcial aprobado calificada

como Zona Cultural y Docente, con escritura de aceptación de la cesión a favor del

Ayuntamiento de fecha 11 de diciembre de 1984. Esta parcela (?) es la originaria del

Plan Parcial que tras la licencia de parcelación -Expte.: 139/00- resultaron las parcelas

(?) (?).

»A este respecto se ha de informar que una vez consultada la base de datos del Servicio

de Inventario, salvo error u omisión, la parcela cedida y aceptada por la Administración

fue desafectada en una superficie de 1.300 m2 como bien de servicio público por el

Ayuntamiento en su Pleno de fecha 4 de febrero de 1997, en su punto 7. Posteriormente

fue baja por permuta, formalizándose ésta en escritura pública N.º 1.222 de la Notaría

de D.ª (...) con fecha 8 de mayo de 1997, todo ello en virtud de un convenio de fecha

21 de abril de 1997 que fue aprobado por Comisión de Gobierno de fecha 5 de mayo de

1997 en su punto 17.1.

»De los 1.621 m2 cedidos y tras la desafectación de los 1.300 m2, restan 321 m2, los

cuales se encuentran actualmente en la ficha del Inventario Municipal N.º 1.273, estando

calificados como Demanial Servicio Público y es Dotacional Social -Ref. Catastral

3498112UF4339N0001AK-. No obstante en el catastro esta finca consta de una superficie

de 421 m2.»

También en el informe de 7 de junio de 2019 del Servicio de Disciplina Urbanística,

más explícitamente, se dice: "Por otro lado, según el informe de la Unidad de Inspección

de fecha 15 de noviembre de 2018, la delimitación de la parcela existente en la actualidad

no se corresponde con la contemplada en el proyecto con licencia, habiéndose incorporado

terrenos colindantes al noroeste. De la información que obra en esta Unidad Técnica,

dichos terrenos incorporados forman parte del patrimonio municipal (nº 1.273), por

lo que se deberá dar traslado al Servicio de Patrimonio y Bienes, a los efectos oportunos."

Podemos colegir de lo anterior, aunque sea ciertamente confuso delimitar la parte

exacta de la parcela sobre la que se otorgaron las licencias que pudiera verse afectadas,

que si en los terrenos de esta última se superpusieran los suelos correspondientes

a la finca del Inventario Municipal que ostenta naturaleza demanial, lo pertinente

sería que por parte del Ente Local se proceda a recuperar tales terrenos con arreglo

a la normativa de bienes de las entidades locales, dada la imprescritibilidad del

dominio público.

En todo caso, procede que por el Ayuntamiento de Marbella se tengan en cuenta estas

circunstancias para plasmarlas y dar solución a ello en el PGOU que actualmente está

en elaboración, adecuando la normativa urbanística a la realidad física preexistente.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución del procedimiento tramitado

por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) de revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión

de Gobierno, de 19 de mayo de 2020, por la que se concede licencia de obras para construcción

de vivienda unifamiliar en urbanización (...), parcela (?), y del Acuerdo de la Comisión

de Gobierno, de 18 de agosto de 2020, por el que se otorga licencia de parcelación

para segregar dicha parcela, conforme a lo dispuesto en el último fundamento jurídico

de este dictamen.

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.