Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0267/2024 de 21 de marzo de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Ponentes:

Dorado Picón, Antonio

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Número Marginal: II.257

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 267/2024, de 21 de marzo

Ponencia:Dorado Picón, Antonio

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga) a instancia de doña

(...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 19.849,16

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone en nombre y representación de persona legitimada, al tratarse

de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a)

de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de cuándo se haya producido

la estabilización de las secuelas, la caída se produjo el 31 de julio de 2021 y el

24 de septiembre de 2021 se presentó la reclamación.

En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado el plazo para

resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015),

si bien la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015),

sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art.

24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, la Administración ha intentado evacuar la testifical sin éxito y aunque

ciertamente pudiera pensarse en que debería haber realizado un esfuerzo más intenso

para llevarla a cabo, lo cierto es que no consta que la parte reclamante haya realizado

actuación alguna al efecto (se limitó a proponerla) y tampoco ha realizado alegación

alguna al respecto. Por lo demás, dado que el hecho de la caída no se pone en tela

de juicio, tal prueba es estrictamente innecesaria.

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

"la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas", y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía

Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la "ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios".

Por último, en cuanto al nexo causal entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo al tropezar con "una baldosa de la acera

que se encontraba levantada sobre el firme aproximadamente unos 4 centímetros". A

la luz de la información suministrada por el expediente no parece razonable dudar

de la veracidad de la versión de la reclamante (ha propuesto prueba testifical, aunque

no se ha llegado a practicar la misma).

Ahora bien, que los hechos sucedieran como narra la reclamación no determina per se la existencia de responsabilidad, pues como este Consejo ha declarado de forma constante,

no todo funcionamiento normal o anormal de un "servicio público" genera responsabilidad

patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento

sea el determinante del daño. Sólo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema

de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad

patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo

(entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019,

y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista

(STS de 5 de junio de 1998, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía

de 30 de julio de 2012, entre otras); que la Administración pueda responder en caso

de funcionamiento normal o anormal es una cosa y otra significativamente distinta

que deba responder siempre con independencia de cuales sean las circunstancias que

configuran el supuesto de hecho y que permitan otorgar virtualidad o no a cada uno

de los elementos que conforman la responsabilidad patrimonial. En lo que aquí interesa

destacar lo expuesto significa que sólo hay responsabilidad si tal funcionamiento

ha sido el determinante del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores

(SSTS de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre

y 2 de diciembre de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29

de marzo de 1999 y 19 de junio de 2007, entre otras).

Las fotografías aportadas por la interesada muestran un acerado en mal estado con

algunas losas algo levantadas, lo que parece tener su explicación en las raíces de

un árbol cercano, pero lo cierto es que las fotografías aportadas (y las incorporadas

con los informes técnicos emitidos) no permiten apreciar que estemos ante una irregularidad

relevante para conferir virtualidad al instituto de la responsabilidad patrimonial.

Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictamen 39/2008 y por citar alguno

de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso "caída en vía pública",

deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes

de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia

de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales

serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber

de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos

otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados

servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según

la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna

ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible

e in asumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible,

siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento

implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.

Por otro lado, como este Consejo ha declarado reiteradamente, los ciudadanos han de

emplear una cierta diligencia cuando se desenvuelvan por espacios públicos (por cualquier

espacio en realidad) de modo que puedan sortear tanto las deficiencias o irregularidades

menores que puedan existir como la disposición propia de los elementos públicos en

la organización espacial que de ellos se haya realizado. En el presente caso los hechos

tuvieron lugar a las 20:40 de un 31 de julio, esto es, cuando la iluminación era suficiente

para apreciar el estado del acerado adoptando así las precauciones necesarias.

Las consideraciones expuestas no han sido refutadas por la parte reclamante que en

el trámite de audiencia se ha limitado a valorar el daño y solicitar que se "acuerde

la reclamación".

Por tanto, no existen suficientes elementos en el expediente para considerar acreditada

la relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño por el

que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Marbella (Málaga)

a instancia de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.