Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0279/2024 de 04 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Pavimento agrietado.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.269

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 279/2024, de 4 de abril

Ponencia:Moreno Ruiz, María del Mar

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Málaga

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Pavimento agrietado.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Málaga a instancia de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 62.761,42

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Entrando en el examen de reclamación, procede señalar, en primer lugar, que se interpone

por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños como consecuencia

de una caída en la vía pública, por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a)

de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

En paralelo con lo anterior, cabe afirmar que concurre el requisito de imputabilidad

del daño a la Administración reclamada y la consiguiente legitimación pasiva del Ayuntamiento

consultante; requisito que debe ser entendido en el limitado sentido que al mismo

se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es, como simple constatación

de que los actos u omisiones a los que la parte reclamante atribuye el daño se enmarcan

en el funcionamiento del servicio público, sin que ello prejuzgue la existencia de

la relación causal, ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial.

A este respecto, basta con recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

"la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas", y la Ley 7/1985 configura

como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias

y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada

Ley]. Asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local

de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la "ordenación,

gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad

y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte

de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos

que se consideren necesarios".

En diferente plano, comoquiera que se alegan daños por un accidente ocurrido el 19

de febrero de 2021 y la reclamación se presentó el 13 de septiembre siguiente, podemos

afirmar, sin duda alguna, que el derecho a reclamar se ejerció dentro del plazo de

un año previsto en el articulo 67.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015; máxime si

se tiene en cuenta que el plazo de prescripción no comienza a computarse hasta la

estabilización de las secuelas. De hecho, la evolución de las lesiones llevó a la

parte reclamante a presentar nueva valoración económica del daño, acompañada de un

informe pericial.

Por otra parte, el expediente remitido a este Consejo Consultivo por el Ayuntamiento

de Málaga permite concluir que la tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial ha sido correcta. En este punto debemos destacar que se han desarrollado

los actos de instrucción precisos para el conocimiento de los hechos y en este sentido

consta que se inspeccionó la zona en la que se produjo el accidente, emitiéndose informe

del Servicio al que la reclamante atribuye las deficiencias causantes del accidente.

La compañía aseguradora del Ayuntamiento ha conocido la tramitación y emitió informe

médico pericial contradictorio de los daños reclamados. Asimismo, la reclamante tuvo

ocasión de examinar el expediente y formular alegaciones en el trámite de audiencia,

aunque no lo haya hecho. Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se

ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses

(art. 91.3 de la Ley 39/2015); demora que opera en contra de los principios de eficacia

y celeridad que informan la resolución de los procedimientos y del derecho de los

interesados a que las Administraciones Públicas resuelvan en plazo sus pretensiones.

Dicho lo anterior, recordamos que la Administración está obligada a resolver (art.

21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio, por ser en

este caso negativo [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, recordamos que la comunicación a la parte reclamante del plazo para

dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,

debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la

solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

Sentado lo anterior, hay que señalar que los daños objeto de reclamación (número de

días de perjuicio personal básico y moderado y secuelas relacionadas con artrosis

y limitación de la movilidad del hombro izquierdo) son efectivos, individualizados

y económicamente evaluables (art. 32.2 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de la discrepancia

que pueda existir en lo que respecta a su concreto alcance y cuantificación. De hecho,

la propuesta de resolución discrepa notablemente de la cuantificación final del daño

realizada por la parte reclamante, remitiéndose a la valoración realizada en el informe

médico emitido a instancia de la aseguradora del Ayuntamiento. Si llegara a considerarse

probada la tesis de la reclamante, que atribuye tales daños al defectuoso estado de

conservación de la vía pública por la que transitaba, sin ruptura del nexo causal

por la propia víctima o terceras personas, dichos daños serían indemnizables, al no

existir título jurídico que obligue a soportarlos (art. 32.1 de la Ley 40/2015).

La respuesta a la reclamante pasa por el análisis sobre la concurrencia o inexistencia

del nexo causal; extremo cuya prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 67.2

y 77.1 de la Ley 39/2015, en relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil, LEC), mientras que incumbe a la Administración la prueba de los hechos obstativos

a su existencia (art. 217.3 de la LEC), todo ello sin perjuicio de la modulación de

dichas reglas por los principios de facilidad y disponibilidad probatoria (art. 217.7

de la LEC).

En el supuesto examinado, la reclamante aduce que el 19 de febrero de 2021, sobre

las 9:50 horas "sufrió una caída en la zona de paso sita en la calle (...) de Málaga

como consecuencia del deficiente estado de conservación del pavimento". La reclamación

señala que fue asistida por personal sanitario que se desplazó al lugar en una ambulancia

del 061, para después trasladarla al Hospital Carlos Haya, en el que fue diagnosticada

de "traumatismo hombro/brazo superior izquierdo y supracilar izquierda". Asimismo,

en el escrito de reclamación se expone que la Policía Local que levantó el atestado

nº 2021-107 pudo comprobar la anomalía existente en la acera, procediendo a su señalización

y a elaborar un parte de "anomalía en vía pública" (número POL-775621). La parte reclamante,

que ha desaprovechado la oportunidad de formular alegaciones en el trámite de audiencia,

ha centrado su esfuerzo probatorio en demostrar la realidad de daño y del accidente

del que trae causa, pero parece dar por hecha la relación causal a partir de la constatación

de la deficiencia que presentaba el acerado.

En cambio, la propuesta de resolución dictaminada rechaza dicho planteamiento, acogiéndose

a la doctrina de este Consejo Consultivo y a los pronunciamientos judiciales sobre

la responsabilidad patrimonial por caídas en las vías públicas (a este respecto cita

diversas sentencias de Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y del Tribunal Superior

de Justicia de Andalucía (Sala de lo Contencioso-Administrativo en Málaga). En este

plano de análisis, el Consejo Consultivo viene subrayando que, aunque el acerado no

esté en perfecto estado, ello no determina per se la existencia de responsabilidad, pues lo relevante es que el funcionamiento del

servicio público aparezca como causa determinante del daño, valorando el conjunto

de circunstancias concurrentes que han podido contribuir al accidente. Precisamente

por ello, en nuestra doctrina, de la que se hace eco la propuesta de resolución, nos

venimos refiriendo a la diligencia mínima que han de observar los ciudadanos cuando

transitan por espacios públicos, acomodándola a las circunstancias del caso. En este

sentido, en nuestro dictamen 565/2023 señalamos que el objetivo de esa diligencia

es poder sortear los obstáculos y anomalías que puedan encontrarse en su deambulación,

recordando, asimismo, que la Administración Pública no puede actuar como aseguradora

universal de todos los riesgos "ratione loci" (o "ratione materiae"), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo. Se trata, en definitiva, de comprobar si el "funcionamiento

del servicio" es verdaderamente determinante del daño, sin ruptura del nexo causal

por el comportamiento de los propios reclamantes u otros factores (SSTS de 21 de marzo,

23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras). Se trata de una doctrina coincidente en gran

medida con la del Consejo de Estado y otros órganos consultivos. Así el dictamen del

Consejo de Estado 329/2021 alude a la situación de especial alerta y cuidado que deben

observar los viandantes, más allá de la natural obligación de soportar las consecuencias

de la propia deambulación, que comporta riesgos de caídas, y en este sentido cita

la sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 2005

y la de 2 de marzo de 2006, para recordar que «el comportamiento humano, en la generalidad

de los casos y necesariamente, "implica soportar los pequeños riesgos que una eventual

falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por los lugares de paso"».

Asimismo, del análisis de la jurisprudencia en la materia se desprende que no resulta

exigible, según la conciencia social, que el deber de mantenimiento de las vías públicas

en buenas condiciones llegue hasta el extremo de exigir que el pavimento carezca de

fisuras, desniveles u otros pequeños desperfectos.

En el caso examinado, consideramos, que la doctrina y la jurisprudencia a la que apela

la propuesta de resolución justifica la desestimación de la reclamación. En este sentido,

examinando las fotografías aportadas con la reclamación y considerando que el accidente

sucedió con luz del día y sin que se haya acreditado la existencia de obstáculos que

dificultaran la visibilidad, consideramos que el mismo pudo evitarse por la víctima.

La zona se hallaba pavimentada con losas hidráulicas blancas y rojas de 30 cm x 30

cm, y el desperfecto denunciado por la parte reclamante consiste en "un leve asentamiento

y resquebrajamiento de varias losas, visible a simple vista y asumible al tránsito

peatonal", según el informe del Área de Servicios Operativos.

Así pues, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Málaga a instancia

de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.