Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0288/2024 de 04 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Valla.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Marchena (Sevilla)

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Número Marginal: II.278

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 288/2024, de 4 de abril

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Marchena (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Valla.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Marchena (Sevilla) a instancia de doña

(...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 71.562,16

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido

los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015

y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el

artículo 67.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015 pues con independencia de cuándo

se entienda producida la estabilización de las secuelas, el 5 de junio de 2021 tuvo

lugar la caída y el 23 de diciembre de 2021 se presentó la reclamación.

En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado el plazo para

resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015),

si bien la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015),

sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art.

24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar

la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,

tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes

a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la

Ley 39/2015, si bien tal irregularidad carece de efectos invalidantes (arts. 47.1

y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,

económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que

se reclama al atribuirse al deficiente estado del vallado municipal de un espacio

público.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los

hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo por deficiencias en el vallado público

existente en un espacio público, en concreto por la existencia de una valla "deteriorada",

"suelta", "defectuosa" y en "mal estado", de modo que al apoyarse en la misma se le

cayó encima.

De la información suministrada por el expediente puede darse por cierta la versión

de la reclamante (prueba testifical, actuaciones policiales). No obstante, como este

Consejo ha declarado de forma constante, no todo funcionamiento normal o anormal de

un "servicio público" genera responsabilidad patrimonial sino, como es lógico, tanto

uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento sea el determinante del daño.

Sólo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema de responsabilidad objetiva,

pues de otro modo el instituto de la responsabilidad patrimonial se convertiría en

una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo (entre otros, dictámenes

776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019, y entre los últimos,

319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista (STS de 5 de junio

de 1998, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de julio

de 2012, entre otras). Es imposible (dictámenes 298, 404 y 922/2022, y 225/2023) que

los espacios públicos no presenten ninguna irregularidad o deficiencia y no sólo por

razones económicas, sino simplemente porque es antológicamente imposible, ya que ello

implicaría la perfección, lo que como es sabido, no existe en el mundo humano. En

definitiva, sólo habrá responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante

del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23

de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

En el supuesto sometido a consulta ha de considerarse acreditado el mal estado de

al menos una de las vallas (como se deduce de las actuaciones de la Policía Local),

lo que podría llevar a sostener la existencia de responsabilidad patrimonial y, de

hecho, ese es el fundamento de la reclamación.

Sin embargo, debe notarse que la interesada transitaba por la calzada en vez de por

el acerado, cuando conforme a los artículos 49 del texto refundido de la Ley sobre

Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (aprobado por Real Decreto

Legislativo 6/2015, de 30 de octubre) y 121 del Reglamento General de Circulación

(aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre), "el peatón debe transitar

por la zona peatonal, salvo cuando ésta no exista o no sea practicable, en cuyo caso

podrá hacerlo por el arcén o, en su defecto, por la calzada, en los términos que reglamentariamente

se determine", y "los peatones están obligados a transitar por la zona peatonal, salvo

cuando ésta no exista o no sea practicable".

Ciertamente las fotografías aportadas permiten apreciar un acerado de escasas dimensiones

que no facilita el tránsito de personas de edad avanzada, como sostiene la reclamación,

por lo que podría considerarse justificado el tránsito de la interesada por la calzada.

Pero a pesar de ello, el quid de la cuestión radica en que la reclamante se apoyó en una valla cuando, como efectivamente

sostiene la propuesta de resolución, la función del vallado era "perimetrar y señalizar

un espacio potencialmente peligroso y no servir para el descanso, apoyo o sostenimiento

de los transeúntes, más aún cuando se sitúan éstas sobre la calzada".

Debe recordarse que, como este Consejo ha declarado reiteradamente, los ciudadanos

han de emplear una cierta diligencia cuando se desenvuelvan por espacios públicos

(por cualquier espacio en realidad) de modo que puedan sortear tanto las deficiencias

o irregularidades menores que puedan existir como la disposición propia de los elementos

públicos en la organización espacial que de ellos se haya realizado.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Marchena (Sevilla)

a instancia de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.