Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0335/2024 de 18 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz)

Ponentes:

Martín Reyes, Diego

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.323

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 335/2024, de 18 de abril

Ponencia:Martín Reyes, Diego

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz) a instancia

de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 40.026,86

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

Entrando en el examen de la reclamación, ante todo debemos señalar que fue formulada

por persona interesada y activamente legitimada, al tratarse de quien sufrió el accidente

y diversos daños físicos, por los que solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de

la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

En paralelo con lo anterior, cabe afirmar que concurre también el requisito de imputabilidad

del daño a la Administración reclamada, el cual debe ser entendido en el limitado

sentido que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, esto es como simple

constatación de que los actos u omisiones supuestamente dañosos se enmarcan en el

funcionamiento del servicio público en cuestión, sin prejuzgar la relación causal

ni los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

A este respecto, conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?. A su vez, la Ley 7/1985

configura como competencia propia de los municipios la relativa a las infraestructuras

viarias [art. 25.2, párrafo d), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley].

Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece

como competencia propia de los municipios la de ordenación, gestión, disciplina y

promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas,

vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías,

para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?

(art. 9, apartado 10).

En distinto plano, procede señalar que la acción se ha ejercitado dentro del plazo

de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015. En efecto, basta con recordar

que el accidente ocurrió el 31 de julio de 2021 y la reclamación se presentó el 31

de julio de 2022, sin que se hubieran estabilizado las secuelas. Por ello, puede afirmarse

que la reclamación se presentó prematuramente. De hecho, en la reclamación no se precisa

la valoración del daño, y ello motivó un requerimiento del Ayuntamiento consultante

a la interesada para que concretara el daño, cosa que hizo, de manera provisional,

el 1 de septiembre de 2022.

En cuanto al procedimiento tramitado, a la luz del expediente remitido por el Ayuntamiento

de El Puerto de Santa María, podemos concluir que dicho procedimiento se ha desarrollado

en su integridad, incluyendo el informe del Servicio al que la interesada atribuye

el daño, la práctica de la prueba testifical que ella propuso, y el trámite de audiencia.

En este punto consta que tanto la aseguradora del Ayuntamiento, como la reclamante

han tenido la oportunidad de formular alegaciones y presentar documentos. Sin perjuicio

de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis meses establecido

para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). A este respecto,

subrayamos que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía

para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración,

incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración

de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con

el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado

y económicamente evaluable (art. 32.2 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de que pueda

existir discrepancia sobre su concreto alcance y cuantificación. Si se apreciara la

relación causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, sin

ruptura de la misma por parte de la víctima o de terceros, procedería reconocer la

indemnización correspondiente, al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Siendo así, el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento consultante

depende de la conclusión a la que se llegue sobre la alegada relación causal; extremo

cuya prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 67.2 y 77.1 de la Ley 39/2015,

en relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, LEC), mientras que

incumbe a la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art.

217.3 de la LEC), todo ello sin perjuicio de la modulación de dichas reglas por los

principios de facilidad y disponibilidad probatoria (art. 217.7 de la LEC).

En este caso, la reclamante alega que el 31 de julio de 2021, sobre las 21:00 horas,

sufrió un accidente en la (...), perteneciente al término municipal de El Puerto de

Santa María, debido al mal estado de la acera, que se hallaba desprovisto de cualquier

señalización o aviso. La interesada acompaña plano de ubicación para señalar el lugar

exacto del accidente, así como fotografías tomadas en aquel momento. El resultado

de la prueba testifical propuesta por la reclamante arroja algunas contradicciones

sobre el momento en el que ocurrió el accidente y la mayor o menor luz natural existente

cuando se produjo la caída de la interesada. Así, en el primer testimonio se indica

que el suceso tuvo lugar "a última hora de la tarde", aunque la testigo no recuerda

exactamente la hora, y añade que "no sabría decir si había luz, ya que estaba anocheciendo".

En cambio, el segundo testigo señala que no sabría decir si el accidente se produjo

a las cinco o a las siete, pero manifiesta con rotundidad que "era de día; eso seguro".

La propia interesada afirma que el accidente se produjo sobre las 21:00 horas, y,

en la fecha referida, la puesta de sol se produce en el Puerto de Santa María a las

21:32 horas.

Por lo que respecta a la entidad del desperfecto, la testigo que comparece en primer

lugar señala que "la señora debió tropezar, porque cuando se quedó tumbada, el pie

lo tenía como dentro de un socavoncito". En esa misma declaración vuelve a emplearse

el diminutivo al señalar que el accidente ocurrió en "la parte donde el suelo está

enlosado como con piedrecitas", precisando, asimismo, que "ese acerado es muy ancho

y no sabe exactamente en dónde ocurrió, pero sí que era en la parte de las piedrecitas".

La declarante reconoce que "no es que fuera un agujero profundo, pero le faltaban

las piedrecitas y hacía como un hueco, estaba cóncavo". El segundo testigo señala

que él iba acompañado por su mujer y la ahora reclamante iba caminando delante de

ellos, a unos 10 metros, acompañada de otra persona mayor. La accidentada pasaba en

esos momentos "por delante del quiosco, como a unos 40 o 50 metros antes de llegar

al 24 horas", en dirección a la playa. Sobre el estado del acerado en ese punto, indica

que "el asfaltado estaba deteriorado, y había como un hueco", sin dar más detalle

sobre el suceso. Simplemente indica que "la otra señora también era de edad avanzada,

quizá no tanto como ella, y cuando ella tropezó no pudo sujetarla (?)."

En este plano, resulta obligado recordar que el Consejo Consultivo viene señalando

en su doctrina que los ciudadanos han de observar una diligencia mínima cuando se

desplacen o desenvuelvan en espacios públicos, de modo que puedan sortear tanto los

obstáculos y anomalías que puedan encontrarse en su deambulación, ya que la Administración

Pública no puede actuar como aseguradora universal de todos los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo. Se trata, en definitiva, de comprobar si el ?funcionamiento

del servicio? es verdaderamente determinante del daño, sin ruptura del nexo causal

por el comportamiento de los propios reclamantes u otros factores (SSTS de 21 de marzo,

23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

La propuesta de resolución objeto de dictamen rechaza en este caso la existencia de

responsabilidad patrimonial, en coherencia con el planteamiento doctrinal antes indicado

y los pronunciamientos de diversos Tribunales Superiores de Justicia que en ella se

citan, considerando el estándar del servicio público, según la conciencia social.

En este sentido, en la misma dirección de las sentencias citadas en la propuesta de

resolución, podemos remitirnos a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Cataluña de 20 de noviembre de 2006, de la que se desprende que la responsabilidad

patrimonial sólo surge cuando la evitación del accidente por el damnificado no resulta

posible por superar el nivel de atención exigible en el deambular, al no resultar

exigible a la Administración la total uniformidad en la vía pública, «pues de otra

forma se estaría haciendo un llamamiento a la falta de responsabilidad individual

pese a constituir esa responsabilidad uno de los fundamentos de la vida social». Precisamente

por ello, la sentencia subraya la necesidad de entrar en el estudio de las concretas

circunstancias del caso para comprobar si el accidente fue efectivamente debido a

las circunstancias de la vía o, por el contrario, resulta imputable a una falta de

atención o cuidado exigible a la reclamante. En la misma línea, la sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Castilla y León de 23 de diciembre de 2005 llama la atención

sobre la necesidad de ponderar si una irregularidad de la vía pública es relevante

o irrelevante, señalando a tal efecto que en cada caso es necesario verificar si la

caída viene causada por un desperfecto grave, serio, peligroso, generador de un riesgo

que obligue a responder a la Administración encargada del mantenimiento de la vía

pública.

Al dar respuesta a la reclamante, la propuesta de resolución destaca que lo único

que se ha acreditado es la existencia de un desgaste en el pavimento del acerado,

pero sin que ese deterioro implique desniveles relevantes y peligrosos. En efecto,

dicha propuesta encuadra el suceso dentro de los riesgos ordinarios de la vida cotidiana

al que comúnmente están expuestos los peatones. A juicio del Consejo Consultivo, tal

parecer puede compartirse en el supuesto que nos ocupa, a la vista de las fotografías

y de las declaraciones testificales, así como del informe del Servicio de Infraestructura

y Urbanización del Ayuntamiento. El análisis de la entidad y visibilidad del desperfecto

y del resto de circunstancias concurrentes permite concluir que no es posible declarar

la responsabilidad patrimonial de la Administración, debiendo subrayarse, en este

sentido, que se trataba de un defecto visible, caminando con la atención debida; diligencia

que debió extremarse al caminar por la zona empedrada del acerado. Además, según el

segundo testigo, el accidente ocurrió existiendo aún luz natural, por lo que resulta

razonable y ajustada a Derecho la propuesta desestimatoria de la reclamación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de El Puerto de Santa

María (Cádiz) a instancia de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.