Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0337/2024 de 18 de abril de 2024

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga)

Ponentes:

Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.325

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 337/2024, de 18 de abril

Ponencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Caída peatonal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga) a instancia de la

representación de doña (...).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 33.064,80

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, "a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

El examen de la reclamación debe comenzar señalando que se formula por persona interesada

y activamente legitimada para solicitar la indemnización por daños que atribuye al

defectuoso funcionamiento de un servicio público, dado que alega lesiones y secuelas

como consecuencia del mal estado de la vía por la que transitaba [arts. 4.1.a) de

la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015]. La representación de la interesada queda

acreditada en el expediente, de conformidad con lo previsto en el artículo 5.4 de

la Ley 39/2015.

Del mismo modo, puede afirmarse que concurre también el requisito de imputabilidad

del daño a la Administración reclamada, envés del anteriormente analizado, el cual

debe ser entendido en el limitado sentido que se le atribuye en el anterior fundamento

jurídico, esto es como simple constatación de que los actos u omisiones supuestamente

dañosos se enmarcan en el funcionamiento del servicio público en cuestión, sin prejuzgar

la relación causal ni los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de

la Administración. En este sentido, la reclamación se dirige frente al Ayuntamiento

de Fuengirola, legitimado pasivamente, ya que la reclamante considera que el accidente

fue debido a la defectuosa conservación de la vía pública por la que transitaba. En

este punto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto

de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos

"la conservación de vías públicas urbanas y rurales" y "la ordenación de la movilidad

y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas". A su vez, la Ley 7/1985

configura como competencia propia de los municipios la relativa a las infraestructuras

viarias [art. 25.2, párrafo d), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley].

Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece

como competencia propia de los municipios la de ordenación, gestión, disciplina y

promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas,

vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías,

para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios"

(art. 9, apartado 10).

Por otra parte, hay que precisar que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro

del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015. Más exactamente,

cabe afirmar que la acción de reclamación se ejercitó prematuramente, dado que la

interesada la presentó el 22 de noviembre de 2022, cuando sólo habían transcurrido

cinco días desde que ocurrió el accidente, y ni siquiera estaba en condiciones de

valorar el daño objeto de reclamación, fijando la correspondiente indemnización. Siendo

precisos, podemos afirmar que la reclamación se presentó cuando aún no había comenzando

el cómputo del plazo de prescripción, ya que el último inciso del referido artículo

67.1 dispone que: "En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas,

el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de

las secuelas". La prematura presentación de la reclamación explica que la interesada

no pudiera concretar el importe de la indemnización solicitada hasta el trámite de

audiencia.

En lo que atañe a la tramitación seguida por el Ayuntamiento de Fuengirola, a la vista

de la documentación remitida a este Consejo Consultivo, podemos concluir que el procedimiento

de responsabilidad patrimonial se ha desarrollado en su integridad, incluyendo el

informe del Servicio al que la interesada atribuye el daño, la práctica de la prueba

testifical que ella propuso, y el trámite de audiencia. Sin perjuicio de lo anterior,

hay que hacer notar que se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver

y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). En este punto, no podemos

dejar de señalar que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto

de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena

administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. En

todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración

de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con

el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar

la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,

recordamos que tal comunicación debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles)

siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo,

de la Ley 39/2015.

IV

Siguiendo con el examen de los requisitos de la responsabilidad patrimonial, cabe

afirmar que el daño alegado resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable

(art. 32.2 de la Ley 40/2015), sin perjuicio de que pueda existir discrepancia sobre

su concreto alcance y cuantificación. Si se apreciara la relación causal entre el

funcionamiento del servicio público y el daño alegado, sin ruptura de la misma por

parte de la víctima o de terceros, procedería reconocer la indemnización correspondiente,

al no existir título jurídico que obligue a soportarlo.

Precisado lo anterior, procede abordar el problema del nexo causal entre el funcionamiento

del servicio público y los daños alegados; extremo cuya prueba corresponde a la parte

reclamante (arts. 67.2 y 77.1 de la Ley 39/2015, en relación con el art. 217.2 de

la Ley de Enjuiciamiento Civil, LEC), mientras que incumbe a la Administración la

prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la LEC), todo ello

sin perjuicio de la modulación de dichas reglas por los principios de facilidad y

disponibilidad probatoria (art. 217.7 de la LEC).

En el supuesto examinado, la reclamante señala que el 17 de noviembre de 2022, cuando

caminaba por la (...), en el término municipal de Fuengirola, a la altura del número

(?) (acera del quiosco), sufrió una caída como consecuencia del mal estado del pavimento

(desnivel de baldosa), remitiéndose a las fotografías adjuntas a la reclamación. La

declaración de los testigos propuestos por la interesada corrobora que el accidente

ocurrió en la fecha y hora que se indica. Ambos testigos afirman que vieron a la interesada

tropezar con una baldosa y caerse. El primero indica que en el mismo lugar han caído

otros viandantes, pero ese dato no se ha confirmado en el expediente. De hecho, el

técnico del Departamento de Infraestructuras informa que no tenían conocimiento de

la existencia del desperfecto. En la primera declaración, el testigo señala que la

accidentada pasa habitualmente por ese lugar y cree que vive cerca, en la zona llamada

"(...)". Los dos testigos describen el acerado en el lugar del accidente como amplio

y responden a las preguntas de la instructora señalando que el accidente ocurrió con

buen tiempo. Según el primer testigo, la caída se produjo sobre las 19 o 19:30 horas,

con luz del atardecer, que permitía ver "perfectamente".

Antes de detenernos en el informe del Departamento de Infraestructuras, conviene traer

a colación la doctrina de este Consejo Consultivo en relación con las reclamaciones

de responsabilidad patrimonial por accidentes en los espacios públicos. A este respecto,

venimos destacando que los ciudadanos han de observar una diligencia mínima cuando

se desplacen o desenvuelvan en espacios públicos, de modo que puedan sortear tanto

los obstáculos y anomalías que puedan encontrarse en su deambulación. En este sentido,

insistimos en nuestros dictámenes en que la Administración Pública no puede actuar

como aseguradora universal de todos los riesgos "ratione loci" (o "ratione materiae"), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume nuestra doctrina al advertir, de acuerdo con la jurisprudencia en

la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista, la responsabilidad objetiva

de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado

en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando en lo anterior,

en nuestro dictamen 747/2020 destacamos la importancia de examinar el nexo causal

alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias concurrentes en

la producción del suceso lesivo. Se trata, en definitiva, de comprobar si el "funcionamiento

del servicio" es verdaderamente determinante del daño, sin ruptura del nexo causal

por el comportamiento de los propios reclamantes u otros factores (SSTS de 21 de marzo,

23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre

de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999

y 19 de junio de 2007, entre otras).

En este caso, el informe del Departamento de Infraestructuras, emitido tras la inspección

de la zona, afirma que en el lugar indicado por la reclamante se observa "una leve

deficiencia (?) consistente en un pequeño resalte de un centímetro que se manifiesta

en la esquina de una baldosa que se sobresale en uno de sus lados, presentando una

pequeña 'ceja' o saliente, en su encuentro con la solería especial tipo abotonada

y coloreada en rojo con distinto color, cuya finalidad es advertir y señalizar la

proximidad de un paso de peatones". En opinión del técnico informante, "el desperfecto

del pavimento es ínfimo y no puede considerarse que el desnivel sea relevante o que

las baldosas pudieran haber producido oscilaciones que comportaran un riesgo oculto

para los peatones ni que, por tanto, pudiera ser considerado como objetivamente peligroso".

Aunque la reclamante alega que el cambio de tipo y color de superficie, destacado

en dicho informe, no justifica el desperfecto, "puesto que la accidentada cayó en

un lateral y antes del paso de peatones", y el Ayuntamiento debió "asegurar las baldosas

levantadas para la tranquilidad y seguridad del viandante".

A nuestro juicio resulta razonable la tesis defendida por el Ayuntamiento de Fuengirola,

con cita de la doctrina de este Consejo Consultivo y de diversas sentencias en la

misma dirección. De todas ellas destaca la necesidad de analizar en cada caso las

circunstancias que rodean el accidente y las posibilidades de evitarlo caminando con

la atención mínima exigible a los peatones, considerando los estándares de seguridad

socialmente aceptables en la prestación del servicio. De hecho, la propuesta de resolución

cita algunas sentencias en las que se abordan supuestos similares, destacando la visibilidad

del desperfecto y su escasa entidad, así como la posibilidad de evitar el siniestro,

"prestando una mínima atención". Quizá hubiera sido diferente la conclusión en caso

de insuficiente iluminación, climatología adversa, obstáculos visuales, u otras circunstancias

que impidieran la visibilidad del saliente que presentaba la balsosa en una de sus

esquinas, pero tales circunstancias no concurren, y las fotografías avalan la respuesta

que se postula en la propuesta de resolución.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el "funcionamiento del servicio" y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Fuengirola (Málaga)

a instancia de la representación de doña (...).

De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser

remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma

de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución

del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto

273/2005, de 13 de diciembre.