Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0390/2022 de 25 de mayo de 2022

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Alfacar (Granada)

Ponentes:

Escuredo Rodríguez, Rafael

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.374

Contestacion

Número marginal: II.374

DICTAMEN Núm.: 390/2022, de 25 de mayo

Ponencia: Escuredo Rodríguez, Rafael

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Alfacar (Granada)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo relativo al procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Alfacar (Granada), a instancia de la reclamante.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 71.682,72 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

Por otro lado, el procedimiento se rige por la Ley 39/2015, citada, al haberse iniciado por solicitud presentada el 4 de abril de 2019.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c) de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues, con independencia de la fecha de estabilización de las secuelas, la caída tuvo lugar el 26 de febrero 2019 y la reclamación se interpuso el 4 de abril de ese mismo año.

En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado ampliamente el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, si bien se comunicó a la parte interesada el plazo para resolver y los efectos del silencio, tal comunicación no se realizó dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, sino más de dos meses después; irregularidad que no tiene efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama al atribuirse al mal estado de una vía pública.

Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante alega que la caída se produjo debido a la existencia de una barra móvil que abre y cierra el acceso a la citada calle, que estaba en ese momento bajada y desplegada en el suelo. El relato de la reclamante es ratificado por varios testigos.

Sin embargo, como este Consejo ha declarado reiteradamente, eso no supone sin más la existencia de responsabilidad patrimonial, pues no todo funcionamiento anormal (como no todo funcionamiento normal) confiere virtualidad automática al instituto de la responsabilidad patrimonial, sino que es necesario que ese funcionamiento haya sido el determinante del daño. Como se dijera, entre otros, en los dictámenes 627/2015 y 669/2016, la responsabilidad objetiva de la Administración significa que ésta puede responder tanto en caso de funcionamiento anormal como en el supuesto de funcionamiento normal de los servicios públicos, no que deba responder automáticamente en tales casos.

Precisamente por tal razón este Consejo ha advertido (valga por todos el dictamen 810/2013) que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos, comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado. En efecto, no basta con probar que un accidente se ha producido en una vía pública para que surja el derecho a la indemnización. Si así fuera, las Administraciones Públicas se convertirían en aseguradoras universales de todos los riesgos ratione loci (o ratione materiae), incluso cuando el suceso dañoso pudiera haberse evitado por el damnificado obrando con la debida diligencia.

Y es que si se aceptara un planteamiento maximalista como el que se acaba de indicar, la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998), de modo que solo atendiendo a la rica casuística que presentan los expedientes de responsabilidad patrimonial por caídas en una vía pública puede llegarse a apreciar la existencia de responsabilidad o a descartar su existencia, considerando que aquélla presupone un nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, que queda roto si el evento dañoso se debe a la conducta de la propia víctima.

Pues bien, los informes y las fotografías incorporadas al expediente ponen de relieve que se trata de unos ?pivotes? que cumplen la función de no permitir el acceso a vehículos no autorizados por la citada vía. Esos pivotes son abatibles, para permitir el acceso de vehículos, cuando así se considera oportuno. Pero es que además, esos pivotes no se encuentran en la acera, sino en la calzada, como pone de manifiesto el informe de la Policía Local: ?(?) los elementos a los que hace referencia son unas pilonas abatibles que se encuentran en la calzada, no en la acera peatonal (?). Como se puede ver en las fotografías, la zona en la que se encuentran las pilonas es la calzada, no la zona de tránsito de peatones, y es un elemento fijo conocido por los viandantes, que se encuentra instalado hace cinco años, visible desde ambos lados de la acera por los peatones que pretendan atravesar la calle?.

De esta forma, la caída tuvo lugar en la calzada, lugar no destinado al tránsito peatonal. Pero aún así, debe destacarse que se trata de un elemento de uso habitual para regular el acceso de vehículos que llevaba instalado en la zona desde hacía cinco años. En este caso, pues, la diligencia que todo viandante ha de observar, antes referida, debería haber permitido a la interesada eludir el pivote denunciado, máxime cuando se trata de un espacio amplio que permitía el paso y, lo más importante que dispone de aceras a ambos lados de la calle.

En resumen, por las razones que se acaban de exponer, conforme a la doctrina indicada y teniendo en cuenta los elementos de juicio que arroja el expediente, no puede tenerse por acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Alfacar (Granada), a instancia de la reclamante.