Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0444/2021 de 01 de junio de 2021

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en fiestas populares.

Devolución.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Ponentes:

Gallardo Castillo, María Jesús. Presidenta

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

II.424

Contestacion

Número marginal: II.424

DICTAMEN Núm.: 444/2021, de 1 de junio

Ponencia: Gallardo Castillo, María Jesús. Presidenta

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Guillena (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente en fiestas populares.

Devolución.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de Guillena (Sevilla) en respuesta a la reclamación interpuesta por don M.A.P.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 56.925,97 euros el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El procedimiento, iniciado en virtud de reclamación interpuesta el 25 de agosto de 2020, está regido por la citada Ley 39/2015.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [art. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero, de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación constituye una carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Sentando lo anterior, comenzamos el examen de la reclamación señalando que ha sido interpuesta por persona interesada y activamente legitimada para ejercitar la pretensión indemnizatoria [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015], pues alega daños físicos como consecuencia de un accidente en un espectáculo pirotécnico con el que culminaban las fiestas patronales de Guillena.

En paralelo con lo anterior, cabe afirmar que la reclamación se dirige correctamente frente al referido Ayuntamiento, legitimado pasivamente como organizador de la actividad pirotécnica denominada ?Toro de Fuego?. De este modo, debe entenderse acreditado el requisito de imputabilidad del daño, entendido en el limitado sentido que se atribuye al mismo en el anterior fundamento jurídico, es decir, como simple constatación de que los actos u omisiones a los que el reclamante atribuye el daño se enmarcan en el funcionamiento de un servicio público prestado por la Administración reclamada, sin que ello prejuzgue la relación causal, ni la de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

En distinto plano, resulta evidente que la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, ya que el accidente tuvo lugar el 16 de septiembre de 2019 y la reclamación se presentó el 25 de agosto de 2020, fecha en la que aduce que no se habían estabilizado las secuelas. Precisamente por ello, el interesado tuvo que completar su solicitud, presentando informe pericial, con fecha 11 de septiembre de 2020, en el que cuantifica los daños sufridos.

En lo concerniente al procedimiento, en principio, la documentación examinada permite afirmar que ha sido tramitado en su integridad, incluyendo la emisión de los informes preceptivos y la concesión del trámite de audiencia al reclamante y a la compañía aseguradora del Ayuntamiento. No obstante lo anterior, en el siguiente fundamento jurídico nos referiremos a la insuficiencia de la actividad de instrucción para conocer las circunstancias que rodearon el accidente, con la precisión exigible en este género de reclamaciones.

Junto a lo anterior, hacemos notar que se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015), aunque no hablamos de un retraso excesivo. El significado de dicho plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En cualquier caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

IV

En lo que respecta a los daños alegados (perjuicios por pérdida de calidad de vida, intervención quirúrgica y secuelas), puede afirmarse que reúnen las notas características exigidas por el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, al tratarse de daños efectivos, evaluables económicamente e individualizados. Si resultase probado que dichos daños se produjeron por el deficiente funcionamiento del servicio público, sin ruptura del nexo causal, como sostiene el actor (alegando que el festejo se organizó y se desarrolló defectuosamente, sin la información, señalización, vigilancia y medidas de seguridad correspondientes a una actividad peligrosa), procedería la declaración de responsabilidad y el reconocimiento de la correspondiente indemnización, al no existir título jurídico que obligue a soportar los daños en tales casos.

Siendo así, la suerte de la reclamación depende de la conclusión a la que se llegue sobre la relación causal, en la que deberá valorarse la intervención de la víctima y las medidas de seguridad supuestamente omitidas durante la celebración del ?Toro de Fuego?. En este punto, dando por reproducida la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la carga de la prueba, hay que señalar que no existe controversia sobre la fecha y hora del suceso dañoso, ni sobre el mecanismo productor del daño por ?estallido ocular? de material pirotécnico procedente del ?Toro de Fuego?. A este respecto, basta con remitirnos a lo declarado por los agentes de la Policía Local que trasladaron al interesado hasta el Centro de Salud, los cuales prestaban servicio en el recinto ferial de Guillena con motivo de las fiestas patronales de la localidad. En efecto, aunque no fueron testigos directos del accidente, dichos agentes se encontraban en el lugar en el momento programado de la tradicional quema de fuegos artificiales, seguida de una traca pirotécnica y de la quema de tres toros de fuego (sobre la una de la madrugada del día 16 de septiembre de 2019). Los agentes señalan que cuando se encontraba en su última fase la quema de los toros de fuego, fueron alertados por un grupo de personas sobre un accidente, producido por material pirotécnico proveniente del toro de fuego, que impactó sobre el ojo de una persona identificada posteriormente como don M.A.P. Según declaran, el herido se aproximó hacia el lugar que ocupaba la Policía Local sosteniendo un apósito de papel sobre su ojo izquierdo, que estaba sangrando, según pudieron apreciar.

El interesado aduce que en el momento en que el material pirotécnico impactó contra su ojo izquierdo se encontraba en la vía pública, sin que existiese señalización o medidas de seguridad adecuadas para impedir el fatal accidente. En este sentido, señala que el Ayuntamiento no tomó las debidas medidas de seguridad, al objeto de impedir que el material pirotécnico de ese "Toro de fuego" impactase sobre su ojo, de manera que permitió el desarrollo de una actividad peligrosa en la vía pública sin haber adoptado previamente dichas medidas.

En el escrito de alegaciones posterior al trámite de audiencia, el reclamante se opone a las consideraciones que se efectúan en el informe emitido por el Área de Cultura, Festejos y Fiestas Populares, en el que se indica que el ?Toro de Fuego? desprende pequeños cohetes, ?por lo que, en la revista de feria que el Área reparte, siempre se advierte del peligro de la actividad y de que la participación en la misma es responsabilidad del propio participante?. Dicho informe precisa también que el Ayuntamiento tiene contratado un servicio médico en la realización del evento y añade que ?las medidas de seguridad relativas al espectáculo se incluyen en el contrato que se realiza a la empresa pirotécnica?. Sobre este particular, el reclamante subraya que ignora el contenido de la ?Revista de Feria?, la cual no cumple las funciones de un diario oficial, y cuyo supuesto contenido no exonera a la Administración de cumplir con los deberes de cuidado que se deben adoptar para evitar lesiones a los ciudadanos durante la celebración de espectáculos públicos. Asimismo, afirma que ignora el contenido del contrato suscrito entre el Excmo. Ayuntamiento y la empresa de pirotecnia, el cual le resulta inoponible. Por todo ello, aprecia un claro nexo causal entre la actividad del Ayuntamiento, que fue la Administración promotora, financiadora y organizadora de los fuegos artificiales, y el accidente que le causó los daños cuya indemnización solicita.

Expuesto lo anterior, hay que señalar que el Consejo Consultivo no puede pronunciarse definitivamente sobre la reclamación por considerar insuficiente la actividad de instrucción para la determinación de los hechos y la cuantificación de la indemnización que, en su caso, deba abonarse al reclamante.

Como hemos visto, el informe del Servicio presuntamente responsable del daño se remite a las medidas de seguridad del espectáculo que figurarían en el contrato que se realiza a la empresa pirotécnica, que no figura en el expediente (tampoco el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, ni el de Prescripciones Técnicas). Tampoco se ha solicitado informe de dicha empresa sobre las concretas medidas de seguridad que fueron adoptadas ni sobre su posible incumplimiento.

Ciertamente, ninguna duda cabe sobre el desarrollo de la actividad del ?Toro de Fuego? en el recinto ferial, que por definición supone la utilización de material pirotécnico. En la solicitud de informe al Servicio presuntamente responsable del daño se pedía que se concretaran las medidas de seguridad adoptadas durante el espectáculo y ?cualquier otra circunstancia (?), en orden a determinar el derecho del solicitante a ser indemnizado por las lesiones sufridas?. Sin embargo, dicho informe, preceptivo y crucial en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, no da respuesta a lo solicitado.

Tampoco se ha solicitado informe complementario a la Policía Local ni parece justificado que no se haya practicado prueba testifical, ni se haya interrogado al propio reclamante sobre lo sucedido.

A partir de lo anterior, y considerando especialmente el contenido de dicho informe, podría apreciarse un salto lógico entre el resultado de la fase de instrucción y la propuesta de resolución, que en contra de lo que podría deducirse de aquél estima la reclamación por considerar que ?no se ha acreditado que por parte del Ayuntamiento se hubieran adoptado medidas de seguridad o prevención para evitar los posibles riesgos, más allá de haberlo advertido en la revista de la feria?. La instructora parece disponer de datos que no constan formalmente en el expediente, pues indica que ?el Ayuntamiento no adoptó ninguna medida como pantallas de seguridad o cualquier otra medida que pudiera resultar efectiva a fin de que el recorrido por el que discurre el toro de fuego, fuera seguro.?

Es posible que la conclusión a la que llega la propuesta de resolución sea certera, pero para que este Consejo Consultivo pueda pronunciarse sobre el asunto es necesario que se complete la instrucción, con el fin de precisar cómo sucedió el accidente y la posible responsabilidad de la empresa contratista. Tampoco es baladí conocer si la víctima participaba o no en el espectáculo, aunque del escrito de reclamación parece deducirse que el reclamante transitaba por el lugar cuando se vio sorprendido por el impacto de material pirotécnico procedente del ?Toro de Fuego?. Si el interesado estaba en el lugar donde se corría el toro de fuego como participante se relativizaría la importancia del medio de aviso al público de la peligrosidad del espectáculo y del riesgo que se corre (Revista de Feria, en este caso), ya que se trata de una persona mayor de edad, domiciliado en Gillena y presumible conocedor de la peligrosidad de los espectáculos pirotécnicos y de cómo se desarrolla en concreto el ?Toro de Fuego?. La valoración es distinta de la que puede hacerse en el supuesto de una víctima sorprendida por el ?Toro de Fuego? (en este caso parece que no existía vallado perimetral ni acotación del recorrido, pues la propuesta de resolución se refiere genéricamente a la falta de medidas de seguridad).

Las consideraciones precedentes deben servir para orientar la actividad de instrucción, completando el expediente en el sentido indicado. Una vez finalizada la instrucción debe concederse trámite de audiencia a todos los interesados, incluyendo a la aseguradora municipal y a la contratista.

Por último, hay que destacar que la propuesta de resolución, en caso de estimarse la reclamación, debe contener una valoración fundada sobre la cuantía y modo de la indemnización. A este respecto, solo consta la valoración de la parte reclamante, acompañada de un informe pericial, sobre la que no se pronuncia el Ayuntamiento consultante. La instructora señala en este punto que carece de conocimientos técnicos para pronunciarse sobre este aspecto de la reclamación, pero cuando se propone una indemnización por daños de la naturaleza indicada existen medios de asesoramiento, a lo que se suma lo que, en su caso, se prevea en la póliza contratada por el Ayuntamiento.

CONCLUSIÓN

Se acuerda la devolución del expediente para que se complete la instrucción y se solicite nuevo dictamen en relación con la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Guillena (Sevilla), a instancia de don M.A.P.