Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 057/2000 de 12 de abril de 2000

Cuestión

Reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de retirada de vehículo por la grúa.

Ausencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla)

Ponentes:

Pérez Vera, Elisa. Presidenta

Cámara Villar, Gregorio

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.40

Contestacion

Número marginal: II.40

DICTAMEN Núm.: 57/2000, de 12 de abril

Ponencia:Pérez Vera, Elisa. Presidenta

Cámara Villar, Gregorio

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de retirada de vehículo por la grúa.

Ausencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El expediente de responsabilidad sometido a dictamen de este Consejo Consultivo tiene su origen en la reclamación presentada por don M.D.M. contra el Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla), basada en el hecho de que la retirada de su vehículo por la grúa municipal ocasionó a éste avería en el eje selector de la caja de cambios.

Puesto que la Administración frente a la que se reclama es un Ayuntamiento, la primera precisión que debe realizarse es la relativa al carácter preceptivo del dictamen de este Consejo Consultivo, en una interpretación sistemática de la normativa a que nos remite el artículo 16.9 de la Ley 8/1993, de 19 de octubre, del Consejo Consultivo de Andalucía.

Sobre esta cuestión debe señalarse que el régimen general en el que se consagra el carácter preceptivo de la intervención del órgano consultivo competente no resulta alterado, en este concreto aspecto, por el hecho de que la responsabilidad se reclame de un Ayuntamiento. En efecto, como tiene declarado reiteradamente este Consejo Consultivo (así, dictamen 135/1996 y, con especial detalle, Acuerdo interpretativo del artículo 16.9 de la Ley 8/1993, adoptado por la Comisión Permanente en la sesión del 9 de abril de 1997 y que figura en la Memoria Anual de este Consejo correspondiente al ejercicio de 1997), el tema ha de abordarse sin perder de vista lo dispuesto en el vigente artículo 54 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, a cuyo tenor, «las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa». Con él se produce una «asunción íntegra y sin fisuras del «régimen general» establecido a extramuros del propio ordenamiento local». En otras palabras, el legislador extendió al ámbito local el régimen sustantivo y procedimental de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. De todo lo cual se deduce que ni la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ni el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, han alterado la naturaleza preceptiva del dictamen de este Consejo Consultivo en los expedientes de responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones Locales andaluzas, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 16.9 de su Ley de creación.

Precisamente por ser competente el Consejo en virtud de ese precepto de su Ley de creación, en casos como éste en que la Administración Local es la actuante, no opera como límite la cuantía de la pretensión, que sí juega para los expedientes tramitados por la Administración Autonómica (art. 16.8.a) de la Ley del Consejo Consultivo). Es, pues, irrelevante a estos efectos, que la cuantía reclamada sólo alcance a 39.063 pesetas.

II

El principio de responsabilidad de la Administración ha adquirido rango constitucional al acogerse en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución de 1978, que, de un lado, se convierte en garante de ese principio y, de otro, enuncia en sus presupuestos básicos el derecho que del mismo deriva al establecer en el segundo de los preceptos citados que «los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

El más reciente desarrollo de las previsiones constitucionales se encuentra en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ?desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo?, en los que se vienen a plasmar los frutos de una extensa doctrina jurisprudencial, alumbrada a lo largo de varias décadas de aplicación de los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado referidos a la responsabilidad patrimonial del Estado. Y esa normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1.º)La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2.º)El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

3.º)La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del servicio o la actividad en cuyo ámbito se produce el daño.

4.º)La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata; condiciones que sólo pueden operar como punto de partida, pero no de manera obligada en todos los casos. Sin embargo, esta exclusividad del nexo causal ha sido matizada por la doctrina jurisprudencial más reciente, en la que, sin establecer reglas generales, se han tomado en consideración las circunstancias objetivas de cada caso, admitiendo la posibilidad de que la injerencia de un tercero o del propio lesionado no produzca una ruptura de la relación de causalidad, sino una concurrencia de causas que pudiera incluso dar lugar a la graduación del quantum indemnizatorio que, en su caso, deba abonar la Administración.

5.º)Ausencia de fuerza mayor.

6.º)Que la reclamación se efectúe en el plazo de un año ?plazo de prescripción?, lo cual, no obstante, no es propiamente un presupuesto de la responsabilidad administrativa sino del ejercicio de la acción para hacerla efectiva.

Por otra parte, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, ?aplicable a los procedimientos que se inicien, instruyan y resuelvan por todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial?, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del órgano consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, lo cual no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para el correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Antes de cualquier consideración, debe notarse que, teniendo en cuenta la fecha de inicio del expediente (5 de julio de 1999), es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que la modifica, la que debe aplicarse en el caso en cuestión.

Por otro lado, atendiendo a la fecha en que se afirma por el interesado que se produjo el daño (31 de marzo de 1999) y a la de presentación de la reclamación (6 de abril de 1999), no cabe duda de que ésta se formula antes de transcurrido el plazo de prescripción de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Por lo que se refiere a la legitimación, no se acredita que el vehículo dañado sea propiedad del reclamante, sino que justamente al contrario, quien aparece como propietaria en el permiso de circulación es una persona distinta, don M.D.C., que según consta en el expediente, es hijo del reclamante. En el escrito de reclamación se afirma que el vehículo (matrícula SE-XXXX-BS) es propiedad de don M.D.M., el reclamante, y que era conducido por su hijo, don M.D.C., cuando sucedieron los hechos, pero lo cierto es que el vehículo figura a nombre de este último, que no formula reclamación alguna, sin que el reclamante diga actuar en su nombre y representación, ni pueda hacerlo sin poder expresamente conferido al efecto.

Teniendo en cuenta que los daños por cuyo resarcimiento se reclama son exclusivamente patrimoniales, por lo que sólo quienes tengan derechos o intereses de tal naturaleza sobre el bien dañado pueden ostentar la condición de interesados en el procedimiento administrativo (según el art. 31 de la Ley 30/1992), no puede entenderse acreditada, en principio, la calidad de interesado del reclamante. Ciertamente, el que suscribe la reclamación podría actuar en representación del propietario del vehículo, dada la relación de parentesco existente entre ambos, pero sería necesario entonces que se acreditase dicha representación por cualquier medio válido en derecho. Y es que si bien para los actos y gestiones de mero trámite se presume la representación (inciso final del apartado 3 del art. 32 de la Ley 30/1992), para formular solicitudes se exige que la misma se acredite en la forma expuesta (inciso primero del citado apartado y artículo). Lo anterior significa que la Administración actuante debe conceder al suscribiente de la reclamación, de conformidad con el artículo 32.4 de la Ley 30/1992, plazo para la subsanación de la falta de acreditación de la representación que pueda ostentar.

Precisamente la posibilidad de subsanación referida y, por consiguiente, de que la Administración resuelva sobre el fondo, hace que tenga pleno sentido que este Consejo entre a examinar la concurrencia o no de responsabilidad patrimonial, en aras del principio de economía procesal.

En relación con el procedimiento cabe afirmar que éste se ha cumplimentado en todos sus trámites, si bien deben hacerse dos observaciones:

? La primera es que, de acuerdo con el artículo 42.4 párrafo segundo de la Ley 30/1992, la Administración debería haber indicado al reclamante, en comunicación dirigida al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, el plazo de que dispone para dictar y notificar la resolución, así como los efectos del silencio administrativo. Es cierto que el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial no establece explícitamente dicha obligación, pero también lo es que el artículo 42.4 se aplica a todos los procedimientos administrativos, sin excepción.

? La segunda, es que el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento referido) se ha superado. No obstante, debe decirse que la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992). Por otro lado, y a pesar de que por el transcurso del tiempo sin que se dicte y notifique la resolución del expediente, se entiende desestimada la reclamación (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de responsabilidad patrimonial), la Administración puede resolver sin que haya de entenderse vinculada por el referido sentido negativo del silencio (art. 43.4.b) de la Ley 30/1992).

IV

Sentado lo anterior, procede examinar el fondo del asunto verificando si el supuesto reúne los requisitos que pudieran fundamentar la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Para comenzar, no cabe duda que ha habido un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable, que el reclamante, prima facie, no tenía el deber jurídico de soportar, en la medida en que imputa al servicio de grúa municipal la producción del daño, con lo que se satisface además el requisito de la imputabilidad. En efecto, hay que recordar que los municipios tienen competencias en materia de «ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas», según establece el artículo 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y que es en ejercicio de estas competencias como la grúa municipal retira el vehículo dañado.

Por lo que se refiere a la determinación de la necesaria relación causal entre el funcionamiento del servicio y el daño causado, debe afirmarse, ante todo, que de acuerdo con el artículo 6 del Real Decreto 429/93 del Reglamento de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial y artículo 1214 del Código Civil corresponde al interesado la acreditación del nexo causal, es decir, la prueba de que el funcionamiento del servicio público de la grúa municipal fue la causa inmediata de aquél.

Del examen del expediente y de la actividad probatoria llevada a cabo por el reclamante se aprecia que la existencia de dicha relación no se acredita. No se trata de que el daño sea imputable al reclamante al estacionar el vehículo en lugar prohibido, pues, en primer lugar, no solicita el pago de la cantidad que hubo de abonar para retirar el vehículo, y, en segundo lugar, el incumplimiento de dicha prohibición no exime a la Administración de realizar el servicio sin ocasionar daños al vehículo. De lo que se trata, en efecto, es de que, en puridad, no se acredita el nexo causal, pues la única prueba que apunta en la dirección sostenida por el reclamante es la aseveración del propietario del taller de reparaciones, de que la avería «pudo ser producida por el apoyo de un gato, unas uñas, un borriquete o algo similar para su desplazamiento».

Sobre no ser esta aseveración en ningún modo concluyente, en cuanto está formulada de manera hipotética y sin referencia alguna al servicio de grúa municipal, la prueba testifical resulta, además, contundente frente a la pretensión del reclamante, al poner claramente de relieve que de ser imputable el daño a dicho servicio, el interesado no hubiera podido retirar el vehículo recogido por el Ayuntamiento.

En efecto. De la prueba testifical ha resultado probado, por un lado, que el vehículo en cuestión fue retirado de la vía pública mediante su colocación en los bulones de la grúa que, necesariamente, sólo se apoyan sobre las ruedas, sin necesidad de tocar ningún elemento de la mecánica del coche y sin que se produjera arrastre mediante enganche de otro mecanismo. Por otro lado, el vehículo fue retirado por el interesado del depósito municipal, funcionando éste, en ese preciso momento, con normalidad.

En consecuencia, la reclamación del interesado no puede prosperar, siendo conforme a Derecho la propuesta de resolución. Por lo demás, no habiéndose acreditado la existencia de relación de causalidad, resulta improcedente que este Consejo entre en la valoración y cuantificación del daño.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución del expediente tramitado por el Ayuntamiento de Coria del Río (Sevilla), de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial, incoado a instancia de don M.D.M.