Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 569/2006 de 29 de noviembre de 2006

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, aprobados por Decreto 281/2003, de 7 de octubre.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

López y López, Ángel M.

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Número Marginal:

I.60

Contestacion

Número marginal: I.60

DICTAMEN Núm.: 569/2006, de 29 de noviembre

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

López y López, Ángel M.

Martín Moreno, José Luis. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Proyecto de Decreto por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, aprobados por Decreto 281/2003, de 7 de octubre.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

La Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa solicita la emisión del preceptivo dictamen de este Consejo Consultivo en relación con el ?Proyecto de Decreto por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de Cádiz, aprobados por Decreto 281/2003, de 7 de octubre?.

El carácter preceptivo de la consulta no ofrece ninguna duda toda vez que el artículo 17.7 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, dispone que éste será consultado preceptivamente respecto de los Proyectos de Estatutos de la Universidades Públicas de Andalucía y sus reformas.

La competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia universitaria ha sido analizada por este Consejo en reiteradas ocasiones, al hilo de la creación a las Universidades Andaluzas y al recurrirse por inconstitucionalidad diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. También ha sido dictaminado por este Órgano el anteproyecto de la citada Ley Andaluza de Universidades (dictamen 271/2003). Ello releva de efectuar mayores consideraciones al respecto, y justifica así una genérica remisión a los dictámenes correspondientes, y, particularmente, al referido dictamen 271/2003 y la jurisprudencia constitucional que en él se cita sobre el reparto competencial en la materia allí analizada.

No obstante, resumiendo lo expuesto en dichos dictámenes, procede realizar algunas consideraciones principales sobre el radio de acción de la competencia de la Comunidad Autónoma en la materia, para después establecer algunas precisiones adicionales en relación con el alcance de la autonomía universitaria cuando se trata de la aprobación o reforma de los estatutos.

1.- Ante todo es preciso reparar en que se trata de una materia que expressis verbis no aparece configurada como tal ni en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía. La Constitución solamente se refiere expresamente a las Universidades en su artículo 27.10 y lo hace para salvaguardar su autonomía; concepto que, tal y como ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, resulta decisivo para el establecimiento de los límites de la normativa estatal y autonómica, ?porque en materia universitaria el

reparto competencial (...) presenta una estructura peculiar respecto de otros sectores consistente en que

a las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas hay que añadir las derivadas de la autonomía de las Universidades que limitan necesariamente aquéllas? (SSTC 26/1987, FJ 11, y 146/1989, de 21 de septiembre, FJ 1).

La ausencia de una referencia específica a la materia de universidades obliga, en consecuencia, a reconducir el análisis de los títulos competenciales a las previsiones constitucionales y estatutarias sobre la enseñanza en general, en la que se incluye y enmarca el nivel universitario. El Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma, en su artículo 19.1, la competencia para la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades en el ámbito de sus competencias -incluyendo, por tanto, las enseñanzas universitarias-, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y en las Leyes Orgánicas que lo desarrollen de acuerdo con el artículo 81.1 de la misma, de las facultades que le atribuye al Estado el artículo 149.1.30.ª del texto constitucional y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

Sobre la base de estos preceptos del bloque de constitucionalidad, el Consejo Consultivo viene señalando (entre otros, dictámenes 43 y 109/1996, 69/1997, 30/1999, 66/2002 y 78/2003) la amplitud del título competencial que ostenta la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza, tan sólo limitado de forma directa por los títulos que quedan reservados al Estado para regular, entre otros aspectos, los derechos fundamentales a la educación y a la libertad de enseñanza y el de autonomía de las Universidades, cuyo desarrollo le compete efectuar a través de Ley Orgánica. Tal límite no puede ser entendido, sin embargo, como un impedimento absoluto para que la Comunidad Autónoma pueda desplegar su actividad normativa en todo aquello que, en desarrollo del artículo 27, haya sido objeto de regulación al amparo del artículo 81.1 de la Constitución. Baste por ahora recordar a estos efectos, una vez más y sin perjuicio de que más adelante abundemos en este aspecto, que como ha reconocido el Tribunal Constitucional, únicamente las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica que encierren normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución marcan el límite infranqueable para las disposiciones autonómicas (STC 137/1986, de 6 de noviembre; FJ 3).

2.- No obstante, como antes se indicaba, es preciso tener en cuenta la presencia de otros títulos competenciales que entran en juego al regular las Universidades. Así, por un lado, la conjunción del indicado título competencial con el previsto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, permite al Estado el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Universidades Públicas, que en su consideración de Administraciones Públicas han de seguir el procedimiento administrativo común establecido al amparo de este título competencial. De este modo, este Consejo ha precisado en numerosas ocasiones que las Universidades Públicas, sin perjuicio de la autonomía que les reconoce el artículo 27.10 de la Constitución, en tanto que Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a las Administraciones Públicas territoriales, están sujetas a las bases del régimen jurídico y al procedimiento administrativo común (dictámenes 62/1996, 135/1997, 103/1998 y 54 y 160/2000, entre otros).

Finalmente, el artículo 149.1.1.ª atribuye al Estado la competencia para la ?regulación de las condiciones

básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el

cumplimiento de los deberes constitucionales?. En relación con este título, el Consejo Consultivo ha venido precisando que la inicial interpretación del Tribunal Constitucional sobre la incidencia del artículo 149.1.1.ª de la Constitución sobre las competencias autonómicas sobre la enseñanza le llevó a afirmar que: ?En

materia de derechos fundamentales la Constitución no se ha limitado a reservar su desarrollo normativo

a leyes orgánicas, sino que ha dispuesto además que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 138 CE), y para asegurar que así sea, ha reservado como competencia exclusiva del Estado «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» (art. 149.1.1.ª CE), así como, más en concreto y en relación con el artículo 27 de la Constitución, la regulación de las materias a que se refiere el artículo 149.1.30.ª de nuestra norma suprema. Ello significa que los citados preceptos de la Constitución (artículos 139, 149.1.1.ª y 149.1.30.ª CE) excluyen que sobre las materias en ellos definidas puedan legislar los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas? (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 22).

Ahora bien, como ha subrayado este Consejo Consultivo en sus dictámenes 41 y 66/2002, y 78/2003, el propio Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 149.1.1.ª de la Constitución que ?condiciones básicas? no es sinónimo de ?legislación básica?, ?bases? o ?normas básicas?, ya que lo que el precepto atribuye al Estado es el establecimiento de las condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad, lo cual no supone una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate. En consecuencia, las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, pueden aprobar normas atinentes al régimen jurídico del derecho afectado. Por otra parte, las condiciones básicas no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos (art. 53.1 CE).

Desde un punto de vista material, por tanto, la competencia estatal ?ex? artículo 149.1.1.ª de la Constitución no opera como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional. Antes al contrario, dicho título se proyecta sobre los derechos constitucionales en sentido estricto, así como sobre los deberes básicos, y sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. El artículo 149.1.1.ª de la Constitución no debe ser entendido, en definitiva, como una prohibición de divergencia autonómica, ni tampoco como un título residual. Las condiciones básicas que garanticen la igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y completo de los derechos y deberes constitucionales afectados (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7).

En efecto, profundizando en esta cuestión, el Tribunal Constitucional afirma en la última sentencia citada que: ?Una comprensión sistemática del entero orden competencial lleva a concluir, de acuerdo con

nuestra jurisprudencia, que las «condiciones básicas» hacen referencia al contenido primario (STC

154/1988, de 21 de julio) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...). En todo caso, las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta. Como hemos insistido, si por «condiciones básicas» hubiera de entenderse cualquier condición «material», obligado sería concluir que esa interpretación tan amplia habría de conducir a un solapamiento con otras competencias estatales explicitadas en el artículo 149.1 CE o, lo que es peor, a una invasión de las competencias autonómicas?.

3.- En otro orden de consideraciones, se dan por reproducidas aquí las consideraciones realizadas de este Consejo Consultivo que lleva a afirmar (dictamen 41/2002) que ni la competencia estatal en relación con las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, ni la exigencia de que dicho desarrollo sea efectuado a través de Ley Orgánica cuando afecte a derechos fundamentales (art. 81.1 de la Constitución) representan un impedimento absoluto para que la Comunidad Autónoma pueda desplegar su propia capacidad normativa. En este mismo sentido se pronuncian los dictámenes 43 y 109/1996, 69 y 101/1997, 30/1999, 1 y 66/2002 y 78/2003 de este Consejo Consultivo. Así lo reconoce inequívocamente el Tribunal Constitucional -siguiendo lo que expuso en su sentencia 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21-, a cuya sentencia nos remitimos, destacando que ?para alcanzar el deslinde competencial es necesaria una

indagación material, que permita identificar cuáles, de entre las disposiciones contenidas en la Ley

Orgánica, encierran «normas básicas para el desarrollo del artículo 27», porque sólo son ellas, respecto de estas Comunidades, las que marcan el límite infranqueable para las disposiciones autonómicas?.

4.- Al realizar el análisis de la competencia autonómica en materia de Universidades no es posible desconocer que existe otra esfera de autonomía, si bien de otra índole, que ha de ser respetada tanto por el legislador estatal como por el autonómico, cual es la propia de las Universidades, razón por la que procede efectuar finalmente algunas consideraciones sobre la autonomía universitaria como reserva de competencia y límite, en este caso, de la regulación autonómica en la materia; consideraciones que permitirán comprender cuáles son las coordenadas que han de guiar en todo caso el control de legalidad que se ejerce por la vía de la aprobación de los Estatutos de las Universidades y sus modificaciones, así como la labor que corresponde efectuar a este Consejo Consultivo, al que legalmente se le atribuye la calificación de supremo órgano de asesoramiento de las Universidades Públicas Andaluzas (art. 1 de su Ley de creación y art. 1 de su Reglamento Orgánico).

El artículo 27.10 de la Constitución ?reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la

ley establezca?

. Al encarar el problema de la naturaleza y alcance de la autonomía universitaria, es preciso traer a colación la sentencia del Tribunal Constitucional 26/1987, de 27 de febrero, que opta por su consideración como verdadero derecho fundamental, cuyo desarrollo habrá de efectuarse a través de Ley orgánica (art. 81.1). Dicha calificación como derecho fundamental lleva consigo la obligación del legislador, ya sea estatal o autonómico, de respetar su contenido esencial (art. 53.1 de la Constitución), así como la posibilidad de que las Universidades puedan reaccionar frente a las vulneraciones del mismo (a través del órgano que ostente su representación) en los términos previstos en el artículo 53.2 de la Constitución. Asimismo, la ubicación de la norma que consagra la autonomía de las Universidades en la Sección 1ª del Capítulo 2º del Título I, su eventual reforma habría de seguir la vía del denominado procedimiento superrígido del artículo 168.

La sentencia 26/1987, de 27 de febrero, terciaba así en la polémica sobre el significado del artículo 27.10 de la Constitución, que un sector doctrinal había valorado no como un derecho, sino como garantía institucional; términos que para la jurisprudencia constitucional no resultan incompatibles, sino complementarios. Para el Tribunal, la valoración de los términos utilizados en la redacción del precepto, ubicado como se ha dicho en la Sección 1.ª del Capítulo Segundo del Título I, y de los antecedentes constituyentes del debate parlamentario, así como de su fundamento, lleva a esa conceptuación. Hemos de señalar, no obstante, la existencia de votos particulares que discreparon de la posición mayoritaria expresada en la sentencia 26/1987, por considerar que la autonomía universitaria consagra una garantía institucional, así como la opinión de un sector de la doctrina científica que afirma que tal distinción es inexistente si se parte de la consideración de los derechos fundamentales como valores objetivos del ordenamiento.

En relación con esta problemática, cabe señalar que la doctrina científica ha advertido que la diversificación de la tutela constitucional en ?garantía institucional? y ?derecho fundamental? supera el terreno dogmático, conceptual, o puramente clasificatorio, alcanzando su entendimiento indudables consecuencias prácticas. En efecto, de la primera hay que predicar su necesario sometimiento a la reserva de ley y al respeto del contenido esencial, mientras que del segundo hay que afirmar la cualificación de la reserva de ley, puesto que en sus dimensiones esenciales ha de ser ley orgánica, y la posibilidad de su accionabilidad en recurso de amparo. Con independencia de la bondad de las categorías, declaradas complementarias por el Tribunal Constitucional, los mencionados efectos prácticos resultan llanamente de los artículos 53 y 81.1 CE.

Con todo, el punto de partida de este Órgano ha de ser la conceptuación de la autonomía universitaria como derecho fundamental, cubierto por la reserva de Ley orgánica, separable, aunque complementaria, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional citada, por tanto, de los aspectos que la rebasan y simplemente constituyen garantía institucional, tal y como este concepto ha venido siendo entendido, con la fundamental consecuencia que ello comporta en relación con los instrumentos normativos de desarrollo y protección que en cada caso pueden entrar en juego.

La indisponibilidad del legislador sobre el contenido esencial(que es la principal manifestación material de las garantías, sean derechos fundamentales o garantías institucionales, o ambas cosas, como es la doctrina constitucional en este caso) de la autonomía de las Universidades da lugar a que en este ámbito debamos apreciar, en consecuencia y como más arriba se ha indicado, una triple dimensión competencial, pues junto a las competencias estatales y autonómicas en materia de enseñanzas universitarias se dan cita las potestades normativas y ejecutivas inherentes a la autonomía universitaria, que en su consideración genuina expresa la capacidad de autorregulación y autoorganización; es decir, un reparto competencial complejo y singularizado porque la autonomía de las Universidades constituye en sí misma una reserva competencial que necesariamente ha de ser salvaguardada (así se desprende de las SSTC 26/1987, FJ 11, y 146/1989, de 21 de septiembre, FJ 1 y 235/1991, FJ 2).

En este sentido, y con respeto del marco legal en el que operan, los Estatutos de cada Universidad son la expresión de la autonomía universitaria, que hacen realidad la potestad autonormativa y autoorganizativa. Por ello, el Tribunal Constitucional reconoce que las Universidades poseen en principio plena capacidad de decisión en aquellos aspectos que no son objeto de regulación específica en la ley (STC 55/1989, FJ 2), lo que lleva a calificar a los Estatutos de las Universidades como reglamentos autónomos, pues ?... se mueven

en un ámbito de autonomía en que el contenido de la ley no sirve sino como parámetro controlador o

límite de la legalidad del texto. Y, en consecuencia, sólo puede tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal? (STC 55/1989, FJ 4, cuya doctrina se acoge también en las SSTC 130/1991, FJ 5 y 75/1997, FJ 3).

Ahora bien, la autonomía de las Universidades tiene un significado y un fundamento concreto, que le aleja de la autonomía política. Básicamente, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, se trata del respeto de la libertad académica, es decir, de la protección de la libertad de enseñanza, estudio e investigación frente a injerencias externas. Así se reflejó en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria y se refleja hoy en la Ley Orgánica de Universidades, de cuyo artículo 2, apartados 3 y 4, se desprende que la autonomía de las Universidades se fundamenta en el principio de libertad académica, manifestado en las libertades de cátedra, de investigación y de estudio, siendo dicha autonomía la que ?exige y hace posible que docentes,

investigadores y estudiantes cumplan con sus respectivas responsabilidades, en orden a la satisfacción

de las necesidades educativas, científicas y profesionales de la sociedad, así como que las Universidades rindan cuentas del uso de sus medios y recursos a la sociedad? (apdo. 4).

En este terreno no cabe olvidar como elemento definidor la dimensión histórica de dicha autonomía, lo que supone que no responde a un concepto inmutable que impida introducir en ella los cambios socialmente demandados, pues como se deduce de la jurisprudencia constitucional, lo que se asegura no es el contenido concreto o un ámbito competencial fijado de una vez por todas. Se trata de salvaguardar la garantía del núcleo básico de la autonomía universitaria, es decir, su configuración ?en términos

recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la consciencia social en cada tiempo y lugar?

(STC 26/1987, FJ 4). Como se ve la apelación a la imagen histórica de la figura es criterio del propio Tribunal. Ello es perfectamente congruente por la propia naturaleza de la interpretación de la Constitución. En efecto, la doctrina viene afirmando que la suma abstracción de las normas constitucionales, que al ?reconocer? una institución no establecen directamente su contenido, obliga a descartar planteamientos apriorísticos y a conceder especial importancia al dato histórico. Sólo así se puede identificar la particular finalidad de la norma, desde el ángulo jurídico-político, y los órdenes que debe desenvolver su eficacia.

Ahora bien, los especialistas en la materia ponen de relieve que lo único que se puede hacer en el expresado sentido es indicar la metodología para individualizar aquellos órdenes de eficacia, lo que siempre será un mecanismo de determinación indirecta de los mismos. Lo único que se puede hacer es señalar los caminos o vías por los que en cada caso de ?reconocimiento? constitucional se alcance dicha delimitación (no hay forma de fijar el qué de la garantía institucional, sino a través de cómo). En este sentido se señala que esa fijación puede efectuarse recurriendo al ?rostro histórico?, según la expresión ampliamente utilizada en la doctrina alemana, no considerado como algo inmutable, sino como el núcleo básico que ha pervivido a lo largo de los tiempos, en función de la relación material de fuerzas en la sociedad, siempre que resulte compatible con la formulación que se aprecie en la Constitución. Una consecuencia de este método es el posible recurso a los conceptos de la legislación ordinaria, no como canon normativo, ya que ello supondría una inversión inaceptable de los criterios de la interpretación (puesto que se debe interpretar la legislación ordinaria de acuerdo con la Constitución y no al revés), sino en la medida que dicha legislación puede ser uno de los elementos para discernir la imagen recognoscible de una institución o un derecho fundamental, en nuestro caso la Universidad, y el derecho a la autonomía universitaria.

En esta dirección, debe tenerse en cuenta el examen de la concreta conformación de dicha autonomía plasmada en su día en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria (art. 3) y la actual configuración ínsita en la Ley Orgánica de Universidades (art. 2.2), que expresan la delimitación del derecho fundamental previsto en el artículo 27.10 de la Constitución, y lo hacen a través de un conjunto de facultades entre las que destacan las de autorregulación y autoorganización académica, aprobación de sus propios presupuestos y administración de sus bienes, establecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo y selección, formación y promoción de su propio personal. Este parámetro de constitucionalidad sólo se justifica porque parte de la consideración del ?rostro histórico? de la autonomía universitaria, lo que se evidencia cuando, a la vista de las potestades legalmente enumeradas, afirma el Tribunal Constitucional que, ?en términos generales, coinciden con las habitualmente asignadas a la autonomía universitaria? (STC 26/1987, FJ 4).

Sentado lo anterior deben destacarse, abundando en la conceptualización de la autonomía universitaria, algunos otros aspectos de especial interés.

En primer lugar, que tal clase de autonomía no constituye un fin en sí misma, sino un instrumento de garantía de la libertad de ciencia, cuyo sujeto activo es la institución en su conjunto y no cada uno de los sujetos que la integran. Justamente ahí, radica su razón de ser como expresa el Tribunal Constitucional al señalar: ?Hay,

pues, un «contenido esencial» de la autonomía universitaria que está formado por todos los elementos

necesarios para el aseguramiento de la libertad académica? (STC 26/1987, FJ 4).

En segundo lugar, que la consideración de dicha autonomía como derecho fundamental, ?no excluye las

limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales (como es el de igualdad de acceso al

estudio, a la docencia y a la investigación) o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras; ni tampoco las limitaciones propias del servicio público que desempeña? (...) El

derecho fundamental no afecta al poder normativo en mayor medida que el respeto a su contenido

esencial que impone el art. 53.1 de la Constitución, perfectamente compatible con el servicio público que desempeña? (STC 26/1987, FJ 4).

En tercer lugar, que como advertía la Exposición de Motivos de la derogada Ley Orgánica de Reforma Universitaria, su contenido está vertebrado ?por la idea de que la Universidad no es patrimonio de los

actuales miembros de la comunidad universitaria, sino que constituye un auténtico servicio público

referido a los intereses generales de toda la comunidad nacional y de sus respectivas Comunidades Autónomas?.

De todo ello el Tribunal Constitucional ha deducido importantes consecuencias en orden a las potestades del legislador estatal y autonómico y de la propia Universidad, de las que interesa especialmente dar cuenta en este fundamento jurídico. En efecto, la sentencia 106/1990, de 6 junio (FJ 7) reitera que corresponde al legislador precisar y desarrollar esa autonomía, siempre reconociendo a las Universidades las facultades precisas para asegurar la libertad académica, sin que la misma incluya el derecho de las Universidades a contar con unos u otros concretos centros, ?imposibilitando o condicionando así las decisiones que al

Estado o a las Comunidades Autónomas corresponde adoptar en orden a la determinación y

organización del sistema universitario en su conjunto y en cada caso singularizado, pues dicha autonomía se proyecta internamente, y ello aun con ciertos límites, en la autoorganización de los medios de que dispongan las Universidades para cumplir y desarrollar las funciones que, al servicio de la sociedad, les han sido asignadas o, dicho en otros términos, la autonomía de las Universidades no atribuye a éstas una especie de «patrimonio intelectual», resultante del número de centros, profesores y alumnos que, en un momento determinado, puedan formar parte de las mismas, ya que su autonomía no está más que al servicio de la libertad académica en el ejercicio de la docencia e investigación, que necesariamente tiene que desarrollarse en el marco de las efectivas disponibilidades personales y materiales con que pueda contar cada Universidad, marco éste que, en última instancia, viene determinado por las pertinentes decisiones que, en ejercicio de las competencias en materia de enseñanza universitaria, corresponde adoptar al Estado o, en su caso, a las Comunidades Autónomas?.

Asimismo, dicha sentencia afirma que: ?La competencia de las Universidades para elaborar sus propios

Estatutos y demás normas de funcionamiento interno es, sin duda, una garantía de la autonomía

universitaria, y así lo establece y proclama el art. 3.1 y 2, a) de la LRU, pero ello no supone, en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito de funcionamiento interno que le es propio hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía al Estado y a las Comunidades Autónomas para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera que estimen más adecuada a la buena gestión del servicio público de la enseñanza superior, siempre que con tal ejercicio no se impida a las Universidades su potestad de autonormación interna de dichas estructuras, en cuya previa existencia encuentran su posibilidad de ejercicio y a la cual, por consiguiente, viene éste condicionado? (FJ 12). A esta misma sentencia se remite el Tribunal Constitucional en su sentencia 132/1990, de 17 julio.

En el presente caso, hay que recordar que la Ley 29/1979, de 30 de octubre, creó la Universidad Pública de Cádiz, como una Entidad de Derecho Público dotada de personalidad jurídica y patrimonio público. Además, hay que tener en cuenta los artículos 6.1 y 2 de la Ley Orgánica 6/2001.

En concreto, los citados preceptos de la Ley Orgánica referida disponen lo siguiente: ?Las Universidades

se regirán por la presente Ley y por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas, en

el ejercicio de sus respectivas competencias?. El apartado 2, del mismo precepto legal establece que ?Las

Universidades Públicas se regirán, además, por la Ley de su creación y por sus Estatutos, que serán

elaborados por aquéllas y, previo su control de legalidad, aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (?)?.

En desarrollo de estas previsiones los Estatutos de la Universidad de Cádiz fueron aprobados por Decreto 281/2003, de 7 de octubre. Posteriormente, mediante el Decreto 2/2005, de 11 de enero, éstos fueron modificados para ser adaptados a las exigencias de la Ley 15/2003, de 22 de diciembre, Andaluza de Universidades.

El artículo 235.2 de dichos Estatutos al regular el procedimiento para su reforma prevé que ?el texto

aprobado (por el correspondiente Claustro universitario), junto con un texto que refunda los Estatutos

vigentes con las modificaciones introducidas será remitido a la Comunidad Autónoma de Andalucía para su aprobación definitiva?.

De todo lo expuesto se deduce que la Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta las competencias precisas para aprobar la disposición proyectada, cuyo rango es el legalmente previsto, considerando que corresponde al Consejo de Gobierno aprobarla, conforme a lo previsto en el artículo 6.1 de la Ley Orgánica y Universidades, con los que concuerda, como no podía ser menos, el artículo 235.2 de los Estatutos de la Universidad de Cádiz.

II

En cuanto atañe a la tramitación seguida por la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa para la elaboración de esta disposición de carácter general, éste Consejo Consultivo ha reiterado en numerosas ocasiones la procedencia de aplicar las prescripciones contenidas en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, normativa vigente en el momento de la tramitación, a falta de una disposición propia de la Comunidad Autónoma que regulara con plenitud el procedimiento aplicable para la elaboración de sus propias disposiciones de carácter general, todo ello sin perjuicio del desarrollo de trámites específicamente establecidos por la normativa autonómica.

En efecto, hasta hace apenas unos días la Comunidad Autónoma de Andalucía no ha contado con una normativa propia que regule de forma general el procedimiento de elaboración de las disposiciones autonómicas, pese a que la competencia prevista en el artículo 13.4 del Estatuto de Autonomía le facultaban para establecerla. Tal procedimiento ha sido previsto en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía (publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 7 de noviembre), aunque no es aplicable a la Disposición examinada dado que su tramitación se inició antes de la entrada en vigor de la Ley 6/2006.

Sentado lo anterior, y teniendo en cuenta lo dispuesto en la normativa aplicable, el Consejo Consultivo considera que el expediente examinado permite afirmar que, en general, el procedimiento se ha ajustado en su tramitación a los requisitos exigibles, sin perjuicio de las observaciones que más adelante se efectuarán.

Así, consta acuerdo de inicio del procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto adoptado por el Director General de Universidades, con el visto bueno de la Viceconsejería de Innovación, Ciencia y Empresa, en los términos previstos en el artículo 24.1.a) de la citada Ley 50/1997, que se acompaña de la correspondiente memoria justificativa de la necesidad y oportunidad de esta norma, exigida por la Ley 50/1997, así como memoria funcional y económica, según establece la Ley 8/1996, de 26 de diciembre, y el Decreto 22/1985, de 5 de febrero (en ese momento no había entrado en vigor el Decreto 162/2006, de 12 de septiembre, por el que se regula la memoria económica y el informe en las actuaciones con incidencia económico-financiera). En dicho documento consta que con la norma proyectada no se ocasiona ningún incremento de gasto ni disminución de los ingresos del presupuesto de la Comunidad Autónoma Andaluza.

La Dirección General proponente ha elaborado, asimismo, el informe sobre evaluación de impacto de género previsto en el Decreto 93/2004, de 9 de marzo, así como el de evaluación del enfoque de los derechos de la infancia exigido por el Decreto 103/2005, de 19 de abril.

Han emitido informe sobre el Proyecto de Decreto la Secretaría General Técnica de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, (27 y 28 de septiembre de 2006); el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, de acuerdo con lo que establece el artículo 78.2 de su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por el Decreto 450/2000, de 26 de diciembre (9 de octubre de 2006); la Dirección General de Administración Electrónica y Calidad de los Servicios, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.c) del Decreto 260/1988, de 2 de agosto (18 de octubre de 2006); el Instituto Andaluz de la Mujer (22 de septiembre de 2005), en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 93/2004, por el que se regula el informe de evaluación de impacto de género.

Las observaciones formuladas, al igual que las consignadas en los informes referidos, han sido valoradas por la Dirección General de Universidades, quedando constancia de las que han sido aceptadas y las que han sido rechazadas; tarea que debe ser valorada positivamente porque dota de verdadero sentido al indicado trámite.

Finalmente, el Proyecto de Decreto ha sido examinado por la Comisión General de Viceconsejeros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 6/1983, en relación con el artículo 1 del Decreto 155/1988, de 19 de abril, acordando solicitar el preceptivo dictamen de este Órgano Consultivo.

Sin perjuicio de lo expuesto, este Consejo Consultivo tiene que hacer notar que la singularidad de la modificación estatutaria, objeto de la regulación, la función que cumple el Consejo de Gobierno y el hecho de que la competencia estatutaria corresponda a la Universidad puede justificar una regulación ad hoc del procedimiento de elaboración del correspondiente Proyecto de Decreto, sino también una especial exigencia en cuanto a la documentación que debe ser remitida a este Consejo. En efecto, como ya se anticipó, el dictamen resulta preceptivo no en virtud del artículo 17.3 de la Ley del Consejo Consultivo (Proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones), sino del apartado 7 del mismo artículo, que establece la consulta preceptiva respecto de los Proyectos de Estatutos de la Universidades Públicas de Andalucía y sus reformas.

Desde esta perspectiva, la labor de este Consejo Consultivo no se ciñe a dictaminar la tramitación desarrollada por la Consejería competente en materia de Universidades, sino que exige analizar la que con anterioridad se ha llevado a cabo en la propia Universidad proponente. En este sentido, sin perjuicio de lo ya dicho con relación al control de legalidad que compete a la Comunidad Autónoma cuando de la aprobación o modificación de Estatutos de Universidades se trata, hay que señalar que el primer documento que figura en el expediente es la certificación del acuerdo adoptado por el Claustro de la Universidad de Cádiz aprobando la propuesta de modificación estatutaria, desconociéndose los estudios, informes, y otros trámites relacionados con el procedimiento antes de la remisión del citado acuerdo a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa. Lo anterior se hace constar para que en posteriores consultas, y desde la óptica que corresponde a la función consultiva encomendada a este Órgano, pueda ser examinada toda la documentación del expediente, comprendiendo las dos fases mentadas.

III

En cuanto a la cuestión de fondo, debe recordarse cuanto se ha expuesto en el primer fundamento jurídico de este dictamen sobre la autonomía universitaria y la naturaleza de los Estatutos de las Universidades, como manifestación genuina de dicha autonomía (SSTC 55/1989, FJ 4, 130/1991, FJ 5, y 75/1997, FJ 3) que está en la semántica misma de dicho concepto; naturaleza que ha llevado a precisar que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, al aprobarlos (como también sucede, obviamente, con respecto a sus modificaciones), ejerce un control de legalidad (SSTS de 28 de octubre de 1994, 15 de diciembre de 1999, y 19 de julio de 2006, entre otras),destacando que dicho control no puede ser confundido con un control de oportunidad (STS de 11 de junio de 1997), ni siquiera de carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la norma estatutaria (STC 55/1989, FJ 4).

Precisado lo anterior, también hay que señalar que el cometido de este Consejo Consultivo en estas consultas no ha de ser la verificación de que el Proyecto de Decreto respeta la autonomía universitaria y se ajusta a los límites expresados del control de legalidad correspondiente a la Comunidad Autónoma. El objeto central del dictamen es, hay que repetirlo, la propuesta de modificación estatutaria. Siendo así, la función consultiva está dirigida a velar por la observancia de la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía y el resto del ordenamiento jurídico, a los que no se puede sustraer la autonomía de las Universidades.

Se trata, pues, de la típica función de este Consejo Consultivo, la que realiza en los restantes supuestos (excepto cuando expresamente le sea autorizado entrar en cuestiones de oportunidad), con la única particularidad de que los parámetros a observar exigen prestar especial atención al contenido y concreto alcance de la autonomía universitaria.

Expuesto lo anterior, el Consejo Consultivo considera que la propuesta de modificación estatutaria examinada, tal y como ha sido plasmada en el Proyecto de Decreto de referencia, se ajusta al ordenamiento jurídico, sin que el Consejo Consultivo deba formular ninguna objeción de fondo.

En este sentido, hay que considerar que la propuesta de modificación examinada viene a solventar la problemática apuntada en el expediente, creada por la falta de quórum en las respectivas Juntas Electorales a raíz de la incompatibilidad de la condición de miembro de la Junta Electoral con la de candidato a las elecciones en las que ésta ha de actuar.

En efecto, la imposición del deber de abstención ?en el resto de ese mismo procedimiento electoral? y las previsiones de sustitución de la persona afectada vienen a salvaguardar la garantía de transparencia y objetividad, al servicio de la cual se encuentra la Administración Electoral, como es visible en una de las normas de cabecera de nuestro Ordenamiento Jurídico Constitucional, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

Por otro lado, sí debe de significarse la posible influencia que, en su caso, pudiera tener sobre la regulación examinada, si llegara a ser aprobado, el Proyecto de Ley Orgánica que en estos momentos se tramita en las Cortes Generales para la modificación de la Ley Orgánica de Universidades, cuyo artículo 13 establece que los Estatutos establecerán las normas electorales aplicables, las cuales deberán permitir en los órganos colegiados la presencia equilibrada entre mujeres y hombres.

CONCLUSIONES

I.- La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencia para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a este Consejo Consultivo (FJ I).

II.- El procedimiento de elaboración de la norma se ha ajustado a Derecho, sin perjuicio de lo expuesto en relación con la documentación que debe remitirse a este Consejo Consultivo (FJ II).

III.- El articulado del Proyecto de Decreto se considera ajustado al ordenamiento jurídico.