Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 104/2023 de 03 de mayo de 2023

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza, derivada de daños por caída en la vía pública por tropiezo en un

agujero existente en la rígola que separa el asfalto de la calzada y el bordillo de la acera.

Contestacion

Número Expediente: 68/2023

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 104 / 2023

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 3 de mayo de 2023, emitió

el siguiente Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por la

Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón sobre

reclamación en materia de responsabilidad patrimonial derivada de los daños ocasionados

por caída en la vía pública formulada por ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza, en la que

solicita una indemnización de 14.623,76 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- ?X?, bajo la representación y dirección letrada de ?, presentó en fecha

28/10/2019 una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida contra el Ayuntamiento

de Zaragoza por la caída que sufrió a las 14:15 horas del 21/03/2019 a la altura del número

275 de la Avenida de Madrid, al tropezar con un desperfecto existente en la zona que limita la

calzada con el bordillo de la acera, justo en el carril bus, que atribuye a un inadecuado

mantenimiento de la vía pública, y cuantifica sus lesiones en 14.623,76 euros.

Junto con su reclamación aporta, entre otros documentos, el que acredita la

representación letrada, informes médicos, informe de la policía local y fotografías del lugar del

siniestro.

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Segundo.- No consta que la reclamación de ?X? fuese admitida formalmente a trámite

por el Ayuntamiento de Zaragoza, aunque obra en el expediente una nota interna de la Unidad

de Responsabilidad Patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza, de 30/12/2019, solicitando

informe del servicio de conservación de infraestructuras, así como correos remitidos a la

correduría de seguros Aon Gil y Carvajal relativos al expediente nº 1.358.446/2019.

Tercero.- Por acuerdo del órgano instructor de 02/10/2020 concluye la fase de

instrucción con notificación a los interesados y práctica de trámite de audiencia por plazo de

quince días. La reclamante no formula alegaciones.

Cuarto.- El 28/02/2023, la instructora dicta propuesta de resolución desestimatoria de

la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ?X?.

Quinto.- La Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de

Aragón solicita dictamen preceptivo del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN, mediante escrito

de fecha 17/03/2023, adjuntando expediente administrativo con relación índice de los

documentos que lo conforman.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN. Régimen transitorio aplicable ante

el aumento del umbral del dictamen preceptivo a 50.000 euros

1 La disposición final tercera de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público de Aragón (LRJSPAr), que entró en vigor el 02/10/2021, modificó

el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón y

elevado el umbral a partir del cual es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo en los

procedimientos de «reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios»,

que pasa de 6.000 a 50.000 euros según la cuantía de la indemnización solicitada.

2 La legislación de procedimiento administrativo común (artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1

de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, LPAC)

dispone que «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a

50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica (...) será

preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de

la Comunidad Autónoma».

3 La entrada en vigor de la LRJSPAr plantea un problema de derecho transitorio, pues la

reforma no ha ido acompañada de alguna disposición transitoria que aclare la situación en la

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que quedan los expedientes de responsabilidad patrimonial que se hayan iniciado con

anterioridad al 02/10/2021, que es la fecha de entrada en vigor de la LRJSPAr. Sin embargo,

atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de responsabilidad (28/10/2019) y aunque

la cuantía reclamada aquí (14.623,76 euros) es inferior al nuevo umbral de 50.000 euros,

transitoriamente rige el umbral de 6.000 euros señalado en la normativa vigente antes de la

entrada en vigor de la LRJSPAr, de manera que nuestro dictamen puede considerarse

preceptivo.

4 Los artículos 19 y 20 de la Ley 1/2009 disponen que resulta competente la Comisión para la

emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales.

5 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de fecha

28/10/2019 y se regula por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen el marco normativo de la responsabilidad

patrimonial de la Administración. Según el artículo 81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo

del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de dos meses desde su solicitud por el órgano

competente.

6 Habiéndose acreditado que el accidente tuvo lugar el 21/03/2019, no ha prescrito la acción de

responsabilidad patrimonial con fundamento en el artículo 67.1 de la LPAC.

7 El artículo 67.2 de la LPAC dispone que la reclamación deberá «especificar las lesiones

producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio

público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el

momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas

alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de

prueba, concretando los medios de que pretenda valerse la reclamante». La reclamante

concreta el importe de la indemnización y la cuantifica en 14.623,76 euros según el informe

de valoración del daño corporal aportado:

«1. Lesiones temporales

3 días graves x 77,61?. 232, 83?

27 días moderados x 53,81?. 1.452,87?

89 días p. básico x 31,05? 2763,45?

2. Perjuicio patrimonial (lucro cesante)

30 días por tareas del hogar 1.139,18?»

8 Por lo que se refiere al plazo de resolución, han transcurrido cuatro años entre la fecha del

escrito de reclamación (28/10/2019) y la propuesta de resolución (28/02/2023), siendo de seis

meses el plazo máximo que la ley establece para ello, sin que hayan quedado acreditadas las

razones de tan excepcional retraso, parcialmente coincidentes con la suspensión de los

plazos administrativos acordada tras el estado de alarma del Covid, pero que no se explican

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por la complejidad del asunto ni por los trámites de la instrucción. Así que la interesada ha

podido entender desestimada su reclamación de responsabilidad patrimonial (art. 91.3 LPAC).

El transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento no puede servir de pretexto a

este CONSEJO CONSULTIVO para dejar de emitir su dictamen, pues, de acuerdo con el artículo

21 de la LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en

todos los procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel silencio (artículo

24.3.b) LPAC).

9 Aparte de una demora inaceptable del procedimiento, el Ayuntamiento de Zaragoza ha omitido

algunos actos de trámite previstos en el artículo 21.4 de la LPAC: la comunicación a la

reclamante de la iniciación del procedimiento y la designación del instructor, con expresión de

la fecha de registro de su solicitud, el plazo máximo establecido legalmente para su resolución

y notificación del acto que le ponga fin, su forma de cómputo, los efectos desestimatorios del

silencio administrativo y el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución

expresa, la denegación presunta de la solicitud. Tales incumplimientos, como indicamos en

otros dictámenes, constituyen irregularidades o vicios del procedimiento que podrían encajar

en alguna causa de invalidez procedimental. Y, en todo caso, dichas irregularidades son

incompatibles con los principios que deben orientar la actuación de la Administración al

servicio de los ciudadanos y, por ello, insta a evitarlas en el futuro.

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

10 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, el CONSEJO

CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por ? en nombre y representación de ?X? por los

eventuales daños sufridos al caerse en la Avenida Madrid de Zaragoza. El artículo 81.2 de la

LPAC determina el contenido del dictamen preceptivo del órgano consultivo, que «deberá

pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la

cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley».

11 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el artículo

106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados

de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal

de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento

jurídico (artículo 32 LRJSP). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad

patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y

jurisprudencial, pueden resumirse en los siguientes: a) una lesión o daño antijurídico que el

ciudadano no tenga el deber de soportar, lo que se traduce en la efectiva realización del daño

o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo

de personas; b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; c) una relación directa de causa a

efecto (relación de causalidad) entre el daño causado y la actuación administrativa, sin

intervención extraña que pueda influir en el nexo causal, excepto en los casos de fuerza

mayor, y d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la

manifestación de su efecto lesivo.

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12 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o

agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre la acreditación de las circunstancias del accidente

13 Para examinar si se ha producido un daño antijuirídico imputable al Ayuntamiento de Zaragoza

es preciso considerar las singulares circunstancias concurrentes según las declaraciones de

los interesados, las de los agentes de la autoridad, la visibilidad, la naturaleza de la vi?a o plaza

o cualesquiera otros elementos acreditados en el expediente, y comprobar si se han rebasado

los li?mites impuestos por los esta?ndares de seguridad exigibles (por todos, nuestros

Dictámenes nº 9/2018 y nº 93/2018).

14 La prueba de la relacio?n de causalidad corresponde a quien formula la reclamacio?n (véase la

STS 6258/2005, ECLI: ES:TS:2005:6258, FJ. 3, entre otras muchas). La reclamante aporta

una serie de informes médicos que acreditan que se ha producido un daño efectivo, evaluable

económicamente e individualizado, real, cierto y determinado y no basado en meras

especulaciones o expectativas (artículo 32.2 de la LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI:

ES:TS:2017:2406, FJ. 4).

15 El atestado de la policía local de Zaragoza fechado el 22/03/2019 y aportado por la

reclamante, acreditaría que Doña María Pilar Sánchez Acero manifestó haberse caído por una

deficiencia en las baldosas de la acera y que fue trasladada al hospital, con reportaje

fotográfico del que reproducimos la siguiente imagen:

16 El arti?culo 77.1 de la LPAC prescribe que para la valoracio?n de la prueba se deben aplicar los

criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), lo que

nos remite, en definitiva, a la valoracio?n conjunta conforme a las reglas de la sana cri?tica,

tomando en consideracio?n la disponibilidad y facilidad probatoria que asiste a los implicados

(arti?culo 217.7 de la LEC) a fin de no imponer esfuerzos desproporcionados que entran?en una

suerte de probatio diabolica o una barrera disuasoria para quien no dispone de una prueba

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directa y cierta. Del expediente se deduce que una patrulla de la policía local acudió al lugar

del siniestro, si bien los agentes no presenciaron la cai?da y tampoco se identifica a ningu?n

testigo. Aunque los datos del expediente ofrecen elementos objetivos contrastables con

facilidad, es preciso determinar la concurrencia de los demás conceptos indemnizatorios.

V

Sobre la eventual concurrencia del nexo causal

17 Analizada la vertiente fa?ctica de la caída, es preciso examinar si se dan las circunstancias que

permitan reconocer el derecho a ser indemnizada por concurrir los dema?s requisitos

legalmente exigidos de la responsabilidad patrimonial. En concreto, hemos de valorar si el

daño cuyo resarcimiento se pretende tiene su origen en el mal estado de conservacio?n de la

vi?a y si la responsabilidad resulta o no imputable al funcionamiento del servicio pu?blico

municipal. Para aclarar estos extremos debemos analizar los informes técnicos del

expediente.

18 El informe del servicio de conservación de infraestructuras del Ayuntamiento de

Zaragoza, de fecha 23/01/2020 indica lo siguiente:

«Girada visita de inspección a la Avenida de Madrid, a la altura del número 275, se localiza el lugar del

inicidente y se observa la existencia de un tramo de rigola partido a la altura del paso de peatones,

formándose un desnivel superior a 2 cm.

Se notifica dicha incidencia a la Sección de Obras de Conservación de este Servicio para que se proceda

a la reparación en cuanto las posibilidades de trabajo lo permitan».

19 Para examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y el daño imputable a la Administración, se deben considerar las singulares

circunstancias concurrentes y comprobar si se han rebasado los li?mites impuestos por los

esta?ndares de seguridad (por todos, nuestros Dictámenes nº 9/2018 y nº 93/2018). La

casui?stica jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy heterogénea,

pues no existe un patro?n definitorio de cara?cter general (por todas, STS 110/2008, ECLI:

ES:TS:2008:110 y STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190). Este Consejo Consultivo ha

acogido la doctrina jurisprudencial que concluye que la Administracio?n no tiene por que?

responder de todas las cai?das que se produzcan en las vi?as pu?blicas y que no es realista

pretender que éstas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservacio?n y

rasante, de modo que resulta tolerable la existencia de desniveles o desperfectos mínimos en

los elementos ubicados en las vi?as pu?blicas que sean visibles para un usuario que circule con

la diligencia exigible.

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20 En esta li?nea, no existe relacio?n de causalidad ido?nea cuando esas imperfecciones del

pavimento son sorteables con la mi?nima atencio?n que los peatones deben prestar cuando

deambulan por la vi?a pu?blica. En nuestro caso, la caída se produjo cuando la reclamante se

disponía a cruzar la calzada y el desperfecto era evidente con la mínima atención que se exige

a los peatones. Se trata de una zona muy amplia de la Avenida de Madrid y la rigola se

encuentra en un carril bus con señales muy visibles de advertencia pintadas en el asfalto, sin

perder de vista que existen elementos de juicio para fundar una distraccio?n o torpeza en tales

circunstancias. Por eso no se puede pretender trasladar a la sociedad cualquier manifestacio?n

dan?osa de accidentes que el peatón debe soportar como riesgos inherentes a la vida individual

y colectiva y ya hemos advertido (dictámenes nº 27/2017 y nº 16/2018) que los peatones

tienen un deber de diligencia cuando deambulan por las vías públicas, tan obvio que nunca

ha sido necesario reflejarlo en el ordenamiento juri?dico, aunque se podría deducir del artículo

1902 del Código Civil (SJCA 7070/2007, ECLI: ES:JCA:2007:7070, FJ. 3 y SJCA 6699/2007,

ECLI: ES:JCA:2007:6699, FJ. 4). En definitiva, a la vista de los datos del expediente, el daño

no se puede considerar antijurídico conforme a la definición del artículo 34 de la LRJSP.

En atención a lo expuesto, el CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN emite el siguiente

DICTAMEN:

Que, parcialmente disconformes con la fundamentación jurídica de la propuesta de

resolución, se informa en sentido favorable la desestimación de la reclamación de

responsabilidad patrimonial presentada por ?X?, por no concurrir daño antijurídico conforme a

la definición del artículo 34 de la LRJSP.

En Zaragoza, a tres de mayo de dos mil veintitrés.