Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 140/2022 de de de

Cuestión

106/2022

Contestacion

Fecha de aprobación: 20220614

Administración Consultante: Entes locales

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 140 / 2022

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 14 de junio de 2022 emitió

el siguiente Dictamen:

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Zaragoza, a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración derivada de los daños ocasionados por caída en la vía

pública, formulada por ..., en representación de ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza, en

la que solicita una indemnización de 9.915,44 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- ..., en representación de ?X?, presentó el 22 de diciembre de 2020 un

escrito dirigido al Ayuntamiento de Zaragoza, informando acerca del siniestro sufrido el día

24 de agosto de 2020 , por su representada, a la salida del establecimiento carnicería

Martínez, sito en avenida Juan Carlos I número 35 como consecuencia del tropiezo con una

baldosa levantada de la acera, ocasionándole policontusiones, herida en pómulo derecho y

esguince de ligamentos del carpo, así como rotura de gafas graduadas.

A dicho escrito le acompaña: copia del DNI de la reclamante; documento de

representación; fotografías de la acera con medida del desnivel consistente en 2 cm, y tras

su reparación; diversa documentación médica; factura de gafas graduadas y muñequera y

diversos tickets de taxi.

Solicita una indemnización de 9.915,44 ?.

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Segundo.- No consta que la reclamación fuese admitida formalmente a trámite,

aunque obra en el expediente una diligencia de la Unidad de Responsabilidad Patrimonial

del Ayuntamiento de Zaragoza, de 5 de febrero de 2021, dando traslado a la correduría de

seguros y comunicando que se ha solicitado informe a la Unidad de conservación de

infraestructuras sobre el estado y amplitud de la acera y entidad de la deficiencia, y si existe

desnivel, así como a la policía local para determinar si hubo intervención policial en los

hechos denunciados.

Tercero.- Obra en el expediente el informe de la Unidad de Inspección del Servicio

de Conservación e Infraestructuras del Ayuntamiento de Zaragoza, emitido el 12 de febrero

de 2021, en el que se indica que « girada visita de inspección a la avenida Juan Carlos I, 35

, se localiza el lugar del incidente, y se observa que el deterioro ha sido reparado, por lo

que se desconoce la entidad de la deficiencia causante. La anchura de la acera en ese

punto es de 5,85 ms».

Cuarto.- Con fecha 11 de marzo de 2021, la policía local informa que consultadas

las bases de datos de todas las unidades posibles en relación al tema planteado, no consta

ninguna intervención de la policía local relativa a su petición.

Quinto.- El 11 de junio de 2021, termina la instrucción del expediente, dando

traslado al abogado de la interesada y concediéndole trámite de audiencia por plazo de 15

días. El abogado presenta alegaciones con fecha 28 de junio de 2021, reiterándose en el

escrito inicial e insistiendo en su interés en aportar la grabación del video donde consta la

caída objeto de la reclamación, que ya manifestó en el escrito inicial y posteriormente, y que

siguen sin aclararle el medio por el que deben aportarlo.

Sexto.- El 18 de abril de 2022, se dicta propuesta de resolución proponiéndose la

desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta, por no haber

quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y

la lesión producida.

Septimo.- Por escrito de 5 de mayo de 2022, registrado con fecha 10 de mayo de

2022, la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales (artículo 136.2 de la Ley

7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y artículo 13.2 de la Ley 1/2009,

de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, LCCA), solicita al Consejo Consultivo

de Aragón la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo copia del expediente y propuesta

de resolución.

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CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN. Régimen transitorio aplicable ante

el aumento del umbral del dictamen preceptivo a 50.000 euros

1 La disposición final tercera de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público de Aragón (LRJSPAr), que entró en vigor el 02/10/2021, ha

modificado el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de

Aragón y elevado el umbral a partir del cual es preceptivo el dictamen del Consejo

Consultivo en los procedimientos de ?reclamaciones administrativas de indemnización de

daños y perjuicios", que pasa de 6.000 a 50.000 euros según la cuantía de la indemnización

solicitada.

2 La legislación de procedimiento administrativo común (artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1

de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,

LPAC) dispone que "cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o

superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación

autonómica (...) será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del

órgano consultivo de la Comunidad Autónoma".

3 La entrada en vigor de la LRJSPAr plantea un problema de derecho transitorio, pues la

reforma no ha ido acompañada de alguna disposición transitoria que aclare la situación en

la que quedan los expedientes de responsabilidad patrimonial que se hayan iniciado con

anterioridad al 02/10/2021, que es la fecha de entrada en vigor de la LRJSPAr. Es evidente

que si atendemos a la cuantía de la indemnización solicitada aquí (9.915,44 euros), el

dictamen no tendría carácter preceptivo según la redacción vigente del artículo 15.10 de la

Ley 1/2009.

4 Sin embargo, creemos que transitoriamente es aplicable el umbral anterior de 6.000 euros,

atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de responsabilidad (08/02/2021). En

efecto, la disposición transitoria tercera de la LPAC establece el siguiente régimen

transitorio para los procedimientos administrativos:

«a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les

será de aplicación la misma rigiéndose por la normativa anterior (...)

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones

legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en

materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios

establecidos en los apartados anteriores.»

5 Como la disposición transitoria tercera de la LPAC tiene carácter básico y estamos ante un

trámite del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, se aplica la letra e)

que deberá resolverse de acuerdo con la letra a) de la misma disposición, es decir: el

nuevo umbral de 50.000 euros no resultará aplicable a los procedimientos de

responsabilidad patrimonial iniciados antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr, que

se produjo el 02/10/2021. Eso significa que los procedimientos ya iniciados antes del

02/10/2021, como es el caso, deberán solicitar preceptivamente dictamen del Consejo

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Consultivo de Aragón cuando la indemnización solicitada supere los 6.000 euros, que es el

umbral que regía antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr.

6 En definitiva, aunque la cuantía reclamada aquí (9.915,44 euros) es inferior al nuevo umbral

de 50.000 euros, transitoriamente rige el umbral de 6.000 euros señalado en la normativa

vigente antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr, de manera que nuestro dictamen puede

considerarse preceptivo.

7 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, resulta competente

la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

8 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de registro

de entrada 22 de diciembre de 2020 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen

el marco normativo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo

81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de

dos meses desde su solicitud por el órgano competente.

9 El escrito de reclamación se ha presentado en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone

que «el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse el hecho o el acto que motive la

indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En el caso de daños de carácter físico o

psíquico a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la

determinación de las secuelas». La reclamación se presentó el 22 de diciembre de 2020 y

los hechos tuvieron lugar el 24 de agosto de 2020, así que es evidente que no ha prescrito

el derecho a reclamar del interesado.

10 Por lo que se refiere al plazo de resolución, ha transcurrido casi un año y medio, desde que

se inició este procedimiento de responsabilidad patrimonial, siendo de seis meses el plazo

máximo que la ley establece para resolver y notificar, sin que hayan quedado acreditadas

las razones de dicho retraso, que no pueden explicarse, a nuestro entender, por la

complejidad del asunto ni por los trámites de la instrucción. No obstante, el transcurso del

plazo máximo no puede servir de pretexto a este Consejo Consultivo para dejar de emitir su

dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la LPAC, la Administración está obligada a

dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, sin vinculación alguna

al sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b) LPAC).

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

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11 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, el Consejo

Consultivo ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada. El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido

del dictamen preceptivo del órgano consultivo, que «deberá pronunciarse sobre la existencia

o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión

producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la

indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley».

12 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el

artículo 106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser

indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (artículo 32 LRJSP).

13 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse en los

siguientes:

a) una lesión o daño antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar, lo

que se traduce en la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable

económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas;

b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos;

c) una relación directa de causa a efecto (relación de causalidad) entre el daño

causado y la actuación administrativa, sin intervención extraña que pueda influir en el

nexo causal, excepto en los casos de fuerza mayor, y

d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde

la manifestación de su efecto lesivo.

14 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios

o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre el requisito del nexo causal y la carga de la prueba que corresponde a la

reclamante

15 En su escrito de reclamación, ?X?, alega daños por la caída que sufrió y estos podrían

calificarse de efectivos, evaluables económicamente e individualizados, reales, ciertos y

determinados y no basados en meras especulaciones o expectativas (artículo 32.2 de la

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LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI: ES:TS:2017:2406, FJ. 4). Pero la mera existencia

de daños no implica automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya que es preciso

examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público

y la lesión producida, y además que pueda imputarse a la Administración.

16 Ya hemos advertido en numerosas ocasiones (por todos, Dictámenes nº 9/2018 y 93/2018)

que para establecer el nexo causal entre el daño producido y el estado de la vía pública es

preciso considerar las concretas circunstancias del siniestro y comprobar si se han rebasado

los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles. La casuística

jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy amplia y no existe un

patrón definitorio de carácter general (por todas, STS 110/2008, ECLI: ES:TS:2008:110 y

STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190).

17 Lo cierto es que todo ciudadano tiene la posibilidad de sufrir una caída cuando camina por

las vías públicas: es un riesgo asumido desde el momento en que utiliza la infraestructura

municipal (aceras, calzadas, plazas, parques públicos). La Administración no tiene por qué?

responder de todas las caídas que se produzcan en las vías públicas, ya que no es realista

pretender que todas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservación

y rasante.

18 El Tribunal Supremo ha afirmado en reiteradísimas ocasiones (por todas, STS 273/2013, de

29 de enero, ECLI:ES:2013:273, FJ.3 y STS 289/2016, de 5 de febrero,

ECLI:ES:TS:2016:289, FJ. 7) que el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones públicas no convierte a éstas en aseguradoras universales de todos los

riesgos ni previene cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados

porque, de lo contrario, se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en

nuestro ordenamiento jurídico. Resulta imprescindible tener en cuenta las singulares

circunstancias concurrentes, según las declaraciones de los interesados, las de los agentes

de la autoridad, en su caso, de los testigos, la visibilidad, la naturaleza de la vía o plaza y

cualesquiera otros elementos acreditados en el expediente.

19 Al admitirse la posibilidad de caerse cualquier persona cuando se camina por vías públicas,

se está ante un riesgo propio de la vida, máxime dada la situación de las calzadas y aceras

en nuestras ciudades, por lo que solo cabe exigencia de responsabilidad cuando la

deficiencia sea de tal gravedad y relevancia que pueda demostrarse la existencia de nexo

causal respecto de la caída que sufre el peatón.

20 En definitiva, como dice la STS de 17 de diciembre de 2007 (Rec. 609 de 2001) y la STS

701/2015 de 22 de diciembre, «no puede apreciarse responsabilidad en los casos en los

cuales la caída se debe a la distracción del perjudicado o se explica en el marco de los

riesgos generales de la vida, por tratarse de un obstáculo que se encuentra dentro de la

normalidad, o tiene carácter previsible para las víctimas».

21 En el mismo sentido, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de

Zaragoza, de fecha 2 de septiembre de 2009 consideró lo siguiente:

«La existencia de un evidente deber de diligencia de todo peatón cuando circula por la calle; y en lo que

se relaciona con la necesidad de valorar lo que debe considerarse como un estándar de los servicios

públicos, de los que no puede exigirse una suerte de perfección.

El deber de diligencia es tan obvio que nunca ha sido necesario explicitar/o en el ordenamiento jurídico.

No hay ninguna norma en estos momentos que introduzca un deber general de prudencia respecto a uno

mismo. No obstante, la cláusula general de diligencia se podría extraer del mismo planteamiento del

Código civil, porque si el artículo 1902 imputa a quien causa un daño por negligencia el un jurídico de

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soportar sus consecuencias, este se debería pedir con tanta o más razón cuando es el mismo peatón

perjudicado quien causa el daño. Del artículo 1902 se puede desprender un deber general de diligencia

que se debe proyectar tanto en la relación con terceros como en la relación con uno mismo».

22 El deber de diligencia de los peatones viene reconocido en, entre otras, las Sentencias de

fechas 2 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2014 de los Juzgados de lo Contencioso

Administrativo n° 5 y n° 3 de Zaragoza respectivamente y por la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón de fecha 20 de febrero de 2008.

23 Por otra parte, debe recordarse, que tal y como establece la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Aragón, de 25 de mayo de 2009: «Por lo que se refiere a las reglas de la

carga de la prueba, quien acciona o reclama debe acreditar la concurrencia de la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños». Es decir, es preciso demostrar

que efectivamente la calle se encontraba en mal estado para deambular por ella y también

que la caída se produjo precisamente, por esta circunstancia y no por otra causa, y en este

caso concreto, la Policía Local no fue testigo ocular, por lo que no puede informar sobre la

mecánica de la caída.

24 Y el informe del Servicio de Conservación de Infraestructuras identifica una anchura de

acera de 5,85 ms, y habida cuenta que la caída se produjo a plena luz del día, dado el

horario comercial del establecimiento del cual salía la reclamante, cabría entender que no

queda suficientemente justificada la existencia de relación de causalidad entre los daños y

el funcionamiento normal o anormal del servicio público, puesto que no parece que nos

hallemos ante un obstáculo que requiera maniobras arriesgadas o penosas para superarlo,

sino más bien ante un defecto perfectamente visible y evitable. Se trataría de un defecto

mínimo, dentro de los límites de la razonabilidad, que debe calificarse como riesgo admitido

como propios de la vida en común, dada la imposibilidad de extender la cobertura del

servicio público viario hasta garantizar la inexistencia en las aceras de alguna baldosa en

mal estado de escasa entidad, siendo tales deficiencias insuficientes para considerar la

existencia de una irregularidad insalvable.

25 Ahora bien, en este caso, la reclamante ha insistido en aportar al expediente un video de la

cámara de seguridad del establecimiento de dónde salía cuando se produjo la caída, sin

que en la propuesta de resolución se haya justificado su no admisión como prueba.

26 Es cierto que, el instructor de un procedimiento administrativo no está vinculado en todo

caso a la solicitud de prueba del reclamante, es decir, no necesariamente ha de llevar a

cabo todas y cada una de las pruebas que se propongan en el curso del procedimiento,

pero tampoco cabe pasar por alto lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 77 LPAC,

conforme al cual «el instructor del procedimiento solo podrá rechazar las pruebas

propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o

innecesarias, mediante resolución motivada».

27 La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras en la Sentencia 30/1986, de 20 de

febrero, establece «que el artículo 24.2 de la Constitución ha convertido en un derecho

fundamental el de ?utilizar los medios de prueba pertinentes? en cualquier tipo de proceso en

que el ciudadano se vea involucrado. Este derecho fundamental, inseparable del derecho

mismo a la defensa, consiste en que las pruebas pertinentes propuestas sean admitidas y

practicadas por el Juez o Tribunal y, al haber sido constitucionalizado, impone una nueva

perspectiva y una sensibilidad mayor en relación con las normas procesales atinentes a ello,

de suerte que, deben los Tribunales de Justicia proveer a la satisfacción de tal derecho, sin

desconocerlo ni obstaculizarlo, siendo preferible en tal materia incurrir en un posible exceso

en la admisión de pruebas que en su denegación».

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28 Este Consejo desea destacar la necesidad de pronunciarse sobre la prueba propuesta, y

especialmente cuando no hay otras pruebas que permitan resolver el fondo del asunto, pues

en estos supuestos se produce una evidente situación de indefensión que conlleva la

obligación de retroacción del procedimiento.

29 Solo cuando en el expediente obran datos suficientes no existe tal situación, por lo que no

es preciso retrotraer. Pero cuando el instructor no se pronuncia sobre pruebas pertinentes,

se causa indefensión. Y en ese caso el instructor no motiva porque no resulta pertinente la

aportación de un video de la cámara de seguridad del establecimiento de dónde salía

cuando se produjo la caída.

30 De acuerdo con lo estipulado en el artículo 77 LPAC en el procedimiento administrativo

podrán acreditarse los hechos por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, entre

los que se encuentra la prueba de reproducción de imágenes y sonidos, prevista en nuestro

ordenamiento jurídico en los artículos 382 a 384 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y cuya

práctica no puede rechazarse de plano.

31 El Consejo Consultivo de Aragón considera que ha podido incurrirse en un defecto de forma

que puede dar lugar a la anulabilidad del procedimiento de conformidad con el artículo 48.2

de la LPAC, por haber causado indefensión a la reclamante.

32 En definitiva, consideramos que, para poder emitir un pronunciamiento razonado sobre las

cuestiones de fondo, es necesario que por el instructor del procedimiento se proceda a

practicar la prueba testifical, en los términos indicados en los parágrafos anteriores, y, en

caso de que no existan tales testigos, se deje constancia de dicha circunstancia, teniendo

entonces la certeza de que no existen elementos distintos de los obrantes en el expediente

que permitan alcanzar una decisión diferente sobre el fondo del asunto.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón resuelve declarar que

carece de los elementos necesarios para emitir su dictamen, y procede a la devolución del

expediente, al considerar necesaria la práctica de la prueba propuesta y que posteriormente

se remita de nuevo el expediente para alcanzar un pronunciamiento correctamente

fundamentado.

Zaragoza, a catorce de junio de dos mil veintidós.