Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 197/2008 de 11 de noviembre de 2008

Cuestión

Revisión de oficio de la Resolución de la Dirección Provincial del Instituto Aragonés de Empleo de Zaragoza por la que se concedió una subvención para

la realización de estudios y campañas para la promoción local, contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local e impulso de los proyectos y empresas calificados como I + E.

Contestacion

Número Expediente: 179/2008

Administración Consultante: Comunidad

Autónoma

Materia: Revisión de oficio

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DICTAMEN nº 197 / 2008

Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de la Resolución de la Dirección

Provincial del Instituto Aragonés de Empleo de Zaragoza, de 30 de diciembre de 2004, por

la que se concedió una subvención para la realización de estudios y campañas para la

promoción local, contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local e impulso de los

proyectos y empresas calificados como I + E.

ANTECEDENTES

Primero.- Con escrito fechado el día 12 de septiembre de 2008, que tuvo entrada en

el Registro de la Comisión Jurídica el día 1 de octubre del mismo año, el Consejero de

Economía, Hacienda y Empleo ha remitido a la Comisión Jurídica Asesora la

documentación relacionada con las actuaciones habidas en el procedimiento de revisión de

oficio de la Resolución de 30 de diciembre de 2004, del Director Provincial en Zaragoza del

Instituto Aragonés de Empleo, por la que se concedió a C.B. una subvención de 15.866,73

?, otorgada en aplicación de la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de

Economía, Hacienda y Empleo, por la que se adaptaron las bases de concesión de

subvenciones por el Instituto Aragonés de Empleo para la realización de estudios y

campañas de promoción local, la contratación de Agentes de Empleo Local y el impulso de

los proyectos y empresas calificados como I + E.

El envío de la aludida documentación se ha efectuado, según se indica en el escrito

del citado Consejero, ?de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 56.1.e) del Texto Refundido

de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo

1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, y 55.a) del Texto Refundido de la Ley de la

Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo

2/2001, de 3 julio, del Gobierno de Aragón?, y en ella figura un informe de la Directora

Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo, fechado el día 19 de marzo de

2008 (erróneamente citada su fecha en el índice), cuya conclusión fue recomendar que ?se

tramite el procedimiento de revisión de oficio, de conformidad con lo establecido en los

artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, (....), para la declaración de nulidad del acto y su

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posterior impugnación Resolución concesoria (sic) y la reclamación de las cantidades

percibidas, o realicen las actuaciones que consideren oportunas?.

Este informe tuvo como antecedentes la solicitud de la beneficiaria de la subvención,

con entrada en el registro de la mencionada Dirección el día 6 de abril de 2004, instando la

concesión de una subvención por una contratación indefinida a tiempo completo, referida a

P.G., a partir del día 1 de abril de 2004, con transformación del contrato temporal (contrato

en prácticas, con duración prevista de seis meses, desde el día 1 de julio de 2003 hasta el

31 de diciembre del mismo año; la fecha de alta ?según el documento expedido por la

Tesorería Genera de la Seguridad Social que obra en el expediente- fue con efectos de 1

de julio de 2003, continuando en la fecha en que fue expedido ?31 de marzo de 2004-) en

indefinido, y la resolución de la Dirección Provincial del Instituto Aragonés de Empleo de 30

de diciembre de 2004, en la que se recoge el cumplimiento de los requisitos exigidos en el

artículo 22.d) de la Orden de 30 de septiembre de 2002, que la empresa solicitante de la

subvención era resultante de un proyecto calificado como I + E y que ha creado 3 puestos

de trabajo ?mediante la contratación por tiempo indefinido y a jornada completa de los

trabajadores P.G., C.G. y O.L., encontrándose en situación de desempleo al momento de la

solicitud, tal y como lo acredita la documentación aportada al expediente?, por lo que tiene

derecho a ?un incremento del 10 % de la cuantía de la subvención por estar incluida en una

actividad productiva de las relacionadas en el apartado f) del artículo 22 de la Orden de 30

de septiembre de 2002?. En consecuencia, tras reconocer que ?se cumplen los requisitos

contenidos en la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de Economía,

Hacienda y Empleo, en lo relativo a la contratación de los trabajadores P.G., C.G. y O.L.?, la

mencionada Dirección Provincial resolvió: ?1º) Subvencionar con cargo al Presupuesto del

INAEM, (....),a la empresa C.B. (....) con la cantidad de 15.866,73 Euros, en concepto de

subvención por contratación indefinida por tiempo indefinido (sic) y a tiempo completo de 3

trabajadores desempleados?.

En el citado informe de la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de

Empleo de fecha 19 de marzo de 2008 se hizo mención a la cantidad concedida como

subvención para contratación indefinida, resultante de la siguiente exposición: ?Las

empresas calificadas como I + E que realicen contrataciones indefinidas con trabajadores

desempleados, tendrán derecho a una subvención de 4.808,10 euros por cada contrato

indefinido que se celebre a jornada completa, o la parte proporcional que el corresponda,

cuando el mismo se realice a tiempo parcial. Adicionalmente podrán recibir un incremento

del 10 por ciento de la subvención si la actividad productiva principal, está inscrita dentro

del ámbito de alguna de las actividades relacionadas en el punto f) del artículo 22?.

A su vez, como antecedentes se citaron la solicitud de subvención, la fecha en que

fue registrada, la calificación del proyecto empresarial de biotecnología como I + E, con

fecha 3 de abril de 2003, su número de registro, el inicio de la actividad el día 21 del mismo

mes, y la resolución concediendo la subvención total de 15.866.73 ?, integrada por dos

sumandos: el correspondiente a la contratación indefinida de tres trabajadores (14.424,30

?) y el incremento del 10 % por la actividad (1.442,43 ?).

En el seguimiento efectuado conforme a lo establecido en el artículo 27 de las bases

aprobadas por la Orden tantas veces citada de 30 de septiembre de 2002, se pudo

comprobar, y así se hizo constar en el este informe, la falta de los contratos de trabajo

referentes a C.G. y O.L. y la situación de alta de éstos, socios de la mercantil beneficiaria

de la subvención según la escritura de constitución de la sociedad, en el régimen especial

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de trabajadores autónomos, así como la conversión del contrato de prácticas en contrato

indefinido, sin solución de continuidad, por lo que se refiere la relación laboral con la

empresa beneficiaria de P.G.

Finalmente, como fundamentos de derecho se citaron en el informe los artículos

22.d), 23.1 y 26.b) de la Orden de 30 de septiembre de 2002.

Segundo.- El Consejero de Economía, Hacienda y Empleo con fecha 5 de mayo de

2008 ordenó ?la iniciación del procedimiento administrativo de revisión de oficio de la

Resolución de 30 de diciembre de 2004 de la Dirección Provincial del Instituto Aragonés de

Empleo de Zaragoza en virtud de la cual se concedió a la empresa C.B. con NIF (....), la

cantidad de 15.866,73 euros en concepto de subvención por la contratación indefinida y a

tiempo completo de tres trabajadores desempleados, al amparo de la Orden de 30 de

septiembre de 2002 (.....)?,.por considerar que la mencionada Resolución podía ser

subsumible en la causa de nulidad señalada en el apartado 1.f) del artículo 62 de la Ley

30/1992, ?siendo aplicable por tanto la revisión de oficio del artículo 102.1 del mismo texto

legal?.

Pero, además, en la Orden de iniciación del procedimiento de revisión, tras

reproducir lo establecido en el artículo 22.d) de la Orden de 30 de septiembre de 2002, y de

mencionar lo indicado en el apartado f) del mismo artículo, se indicó la señalada falta de

constancia de dos contratos de trabajo y la conversión del contrato de trabajo de la tercera,

por lo que ?de acuerdo con estos datos, ninguna de las personas citadas cumplía el

requisito de encontrarse en situación de desempleo en el momento de ser contratadas, en

virtud de un contrato indefinido, por la empresa solicitante, establecido en el artículo 22.d)

de la Orden Reguladora.- No obstante todo lo anterior, al presentar la solicitud de

subvención ante la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo, por

error se emitió resolución aprobatoria de subvención sin haberse cumplido los requisitos

para ello, abonándose además en concepto de dicha subvención la cantidad de 15.866,73

euros?.

Tercero.- Concedida audiencia a la Sociedad beneficiaria de la subvención,

mediante escrito fechado el día 6 de mayo de 2008, ésta formuló alegaciones en escrito de

fecha 15 de mayo, referidas a que en el momento de la solicitud de la subvención los Sres.

G. y L. eran titulares del 50 % del capital social de la mercantil beneficiaria, pero el apartado

a) del artículo 22 de la Orden de 30 de septiembre de 2002 establece ?la aclaración de que

por puesto de trabajo susceptible de subvención se entiende el propio promotor de la

empresa?, destacando que en ningún caso se excluye del concepto de trabajador a

aquellos por cuenta propia o autónomos, y la Sra. G. pasó a ocupar un puesto de trabajo

indefinido de nueva creación, sin que existan al respeto limitaciones en la orden citada, por

lo que han de entenderse ?comprendidos como susceptibles de subvención los casos de

transformaciones en indefinidos de contratos temporales previamente suscritos con

trabajadores desempleados, de acuerdo con la formativa (sic) sobre fomento de empleo

indefinido de la DGA?.

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Cuarto.- Solicitado informe a la Dirección General de los Servicios Jurídicos, fue

emitido por uno de sus Letrados con fecha 26 de junio de 2008. El extenso y detallado

informe elaborado consta de ocho apartados, en el penúltimo de estos apartados el

informante indicó que ?en este caso concreto, y de los documentos obrantes en el

expediente, se observa que la empresa C.B. NO REÚNE LOS REQUISITOS

NECESARIOS PARA TENER DERECHO A LA SUBVENCIÓN SOLICITADA ya que, según

el art. 22.e) de la mencionada Orden, las cooperativas y sociedades laborales (sic)

calificadas como I + E tendrán derecho a una subvención de 4.808,10 ? por cada socio

trabajador que, como siendo desempleado, se integre en las mismas con carácter

indefinido y, sin embargo, en el caso que nos ocupa no se producía el hecho causante que

da derecho a la subvención, puesto que los trabajadores no cumplían dicha condición de

desempleados. A pesar de todo lo anterior, al presentar la solicitud de subvención ante la

Dirección General (sic) del INAEM en Zaragoza, se emitió resolución aprobatoria sin

haberse cumplido los requisitos para ello?.

Asimismo, respecto a las alegaciones, se indica en este informe que la primera de

ellas ?se construye sobre una premisa equivocada, como es la aplicación del apartado a)

del artículo 22 de la Orden de 30 de septiembre de 2002, que regula la subvención

financiera a empresas calificadas como I + E, (.error en la transcripción), cuando en el

supuesto que nos ocupa la subvención se concedió acogiéndose al apartado d) de este

mismo artículo que regula la subvención por contratación indefinida. Ambos apartados

establecen requisitos y responden a objetivos distintos: En el caso del apartado a) del

artículo 22 se regula la subvención para reducir los intereses de préstamos solicitados para

financiar inversiones destinadas a la creación y puesta en marcha de empresas calificadas

como I + E, y para determinar el límite a percibir en concepto de subvención se tienen en

cuenta los puestos de trabajo que se cubran mediante contrataciones indefinidas,

incluyendo en el concepto de puestos de trabajo creados, los de los promotores de la

empresa calificada como I + E.- En cambio, el apartado d) del artículo 22 regula una

subvención por contratación indefinida de trabajadores desempleados, que se concede a

aquellas empresas calificadas como I + E que realicen contrataciones indefinidas de

trabajadores desempleados?, requisito que no concurría en la Sra. G. y, además, la solicitud

de la subvención se hizo alegando lo establecido en el supuesto del apartado d) del artículo

22 de la Orden, existiendo, no obstante, otra línea de subvenciones para fomentar la

conversión o transformación en indefinidos de determinados contratos de duración

determinada, que en el año 2002 estaba regulada por el Decreto 5/2002, de 5 de febrero?.

También sustentó el Letrado informante que ?hay que convenir que dicha empresa

(la beneficiaria de la subvención) actuó a las claras, sin realizar conducta alguna tendente a

falsear este extremo (la falta de requisitos para poder ser beneficiaria) con la finalidad de, a

través de su propio conducta, poder beneficiarse de la subvención solicitada, siendo ello

bastante para estimar que a dicha empresa no le resulta aplicable el artículo 37 de la Ley

General de Subvenciones,? pero ?que ello sea así no supone, en modo alguno, que esta

empresa tuviese derecho a la subvención por ella instada, ya que la misma no reunía los

requisitos establecidos en el mencionado Decreto (sic), razón por la que en este supuesto

sí concurre la causa de nulidad de pleno derecho recogida en la letra f) del apartado 1 del

artículo 62 de la LRJ-PAC, entendida en este sentido y con el alcance previamente

anotados?.

Y es en el último apartado de este informe donde se vierte la siguiente conclusión:

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?En mérito de lo expuesto, nuestro informe concluye que procede revisar la

resolución de concesión de subvención por ser la misma nula de pleno derecho

conforme a lo señalado en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, ya que la empresa que solicitó la subvención

no reúne los requisitos para poder ser considerada beneficiaria de la misma,

siendo, en consecuencia, plenamente aplicable el procedimiento de revisión de

oficio al que se refiere el artículo 102 de la citada Ley 30/1992 en los términos

indicados en el artículo 36.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de

Subvenciones, sin que, por el contrario, resulte aplicable a este supuesto, por las

razones expuestas en el cuerpo del dictamen, el artículo 37 de la susodicha Ley

38/2003, ni, por ello, el procedimiento de reintegro contemplado en sus artículos 41

y siguientes, procedimiento éste para el que no sería necesaria la revisión de oficio

de la resolución por la que se otorgó la subvención?.

Quinto.- En la propuesta de Resolución aportada, fechada el día 21 de julio de 2008

y firmada por la Directora Gerente del Instituto Aragonés de Empleo, se ha considerado

procedente ?DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución de 30 de

diciembre de 2004, de la Dirección Provincial de Instituto Aragonés de Empleo en

Zaragoza, aprobatoria de subvención por la que se concede a C.B. la cantidad de

15.866,73 euros en concepto de subvención acogida a la Orden de 30 de septiembre de

2002, del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se adaptan las bases

de concesión de subvenciones por el Instituto Aragonés de Empleo para la realización de

estudios y campañas para la promoción local, la contratación de Agentes de Empleo y

Desarrollo Local y el impulso de los proyectos y empresa calificados como I + E?.

Los ?antecedentes? de la esta propuesta son coincidentes, en alto grado, con los

anteriormente recogidos en este Dictamen. Por lo que respecta a los fundamentos de

derecho se hace cita de los apartados a), d) y f) del artículo 22 de la Orden de 30 de

septiembre de 2002, relacionándolos con los antecedentes, así como de los artículos 62.1.f)

y 102.1 de la Ley 30/1992, para justificar la propuesta de declaración de nulidad de pleno

derecho del acto que se revisa ya que,?resulta indudable que las ayudas contempladas en

el artículo 22 apartado d) de la Orden de 30 de septiembre de 2002 se dirigen a

subvencionar la contratación indefinida de trabajadores desempleados por parte de la

empresas calificadas como I + E. De estas ayudas deben quedar excluidos los promotores

de la empresa calificada como I + E cuya actividad emprendedora es tenida en cuenta a la

hora de establecer la cuantía máxima de las subvenciones financieras previstas en el

apartado a) del artículo 22, así como la transformación o conversión en indefinidos de

contratos de duración determinada, que tienen su propia regulación en la que se establecen

los requisitos y la cuantía de la ayudas a para este tipo de actuaciones?.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

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I

El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, puesto

que, según los artículos 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio

(posteriormente aludida con las siglas LPGA), y 12.2 b) del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora (ROFCJA), aprobado por Decreto

132/1996, de 11 de junio, esta Comisión habrá de emitir Dictamen preceptivo en los

procedimientos que se instruyan sobre ?la revisión de oficio de los actos administrativos

nulos de pleno derecho y los recursos administrativos de revisión?, siendo la Comisión

Permanente el órgano competente por así estar dispuesto en los artículos 64 de la LPGA y

21 del ROFCJA.

II

En el procedimiento seguido, según se desprende del expediente enviado, con el

índice exigido en el artículo 11.3 del ROFCJA, formado por un conjunto de fotocopias

compulsadas, sin numeración de las hojas y con un ordenación de documentos que se

considera adecuada, ha existido una orden de iniciación del órgano competente ?el titular

del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo [art. 55.a) del Texto Refundido de la

Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto

Legislativo 2/2001, de 3 de julio ? en adelante TRLACA-] y una instrucción en la que se ha

dado audiencia a la sociedad beneficiaria de la subvención, si bien con anticipación

respecto al momento señalado en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (en lo sucesivo LPAC), deficiencia formal que no fue subsanada con un nuevo

trámite de audiencia posterior a la emisión del informe del Letrado de los Servicios

Jurídicos, última actuación en el procedimiento instruido, previa a la propuesta de

resolución. En efecto, el citado artículo 84 en su apartado 1 dispone que ?instruidos los

procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se

pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que

afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5?.

La audiencia al interesado, ha puesto de relieve el Tribunal Supremo en su Sentencia

de 27 de mayo de 2008 (f.d. tercero), es un trámite fundamental del procedimiento

administrativo que preceptivamente se produce al final de la fase instructora y antes de la

propuesta de resolución.- Este trámite de audiencia de los interesados que ha sido

calificado por nuestra jurisprudencia de sustancial, fundamental, especialísimo y hasta

sagrado, constituye un acto de instrucción esencial al procedimiento en cuanto

manifestación primordial del principio contradictorio y garantía efectiva del derecho de

defensa, recogido en el artículo 24 de la Constitución, cuya omisión, cuando provoca,

efectivamente, la indefensión del interesado acarrea la anulabilidad del acto impugnado,

con la consiguiente retroacción del procedimiento. Pues bien, al no haberse alterado los

hechos ni las motivaciones jurídicas contenidas en las actuaciones anteriores al informe del

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Letrado de los Servicios Jurídicos, no se estima que concurra una causa de indefensión

que dé lugar a la retroacción de actuaciones en el procedimiento, al discutirse una cuestión

jurídica plenamente conocida por la beneficiaria de la subvención: si por la Resolución de la

Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo de 30 de diciembre de

2004 se adquirieron derechos por la beneficiaria de la subvención, C.B. sin concurrir los

requisitos esenciales para ello, ya que de ser así se estaría ante un supuesto de nulidad de

pleno derecho incluido en el artículo 62, apartado 1.f) de la LPAC.

La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la

emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica que ha de ser favorable para la

declaración de nulidad del acto cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo 102. 2

de la LPAC y el artículo 55.a) del TRLACA.

III

Después de hacer referencia a las exigencias formales, la cuestión fundamental a

considerar radica en el examen de la correspondencia de los hechos que han dado lugar al

procedimiento seguido con los supuestos de nulidad de pleno derecho admitidos en el

artículo 62.1 de la LPAC y, más concretamente, con el de su apartado f), en el que se

fundamenta la solicitud de revisión, que sanciona como tales ?los actos expresos o

presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o

derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición?.

Como ha tenido ocasión de poner de relieve esta Comisión en anteriores Dictámenes

(por todos los Dictámenes 134 y 141/2008, de 17 de julio y 23 de septiembre,

respectivamente), ante el texto reproducido de la Ley, se considera de interés señalar, o

recordar, que en la aplicación del mismo no caben interpretaciones extensivas, sino todo lo

contrario, pues constituye una potestad administrativa excepcional, criterio que exige un

cuidado extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que hagan inaplicable la

norma como para evitar encuadrar de forma flexible o generalizada en este apartado 1.f)

del artículo 62 los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran

derechos. Para ello el texto legal da como referencia un concepto jurídico indeterminado: la

carencia de los ?requisitos esenciales? para adquisición del derecho de que se trate.

Al mismo tiempo, es criterio del Consejo Estado, expresado en las consideraciones

previas y generales de su Dictamen 3.432/2002, de 23 de enero de 2003, que:

La revisión de los actos administrativos favorables a los administrados directamente

por la Administración, sin recurrir a los Tribunales, es un acto de naturaleza excepcional

que, por incidir en derechos consolidados debe ser de interpretación, por lo menos,

rigurosa.

Este Alto Órgano Consultivo, en posterior Dictamen nº 528/2005, de 11 de mayo, puso

de relieve:

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La revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización

ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una

decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos

sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de

oficio, sino que ella es sólo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un

vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos.

El carácter extraordinario de la revisión también ha sido manifestado por la

jurisprudencia, sirvan de ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de noviembre

de 1992 (f.d. tercero) y 25 de enero de 2005 (f.d. quinto).

Suprimida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la revisión de oficio por la

Administración de los actos anulables, la prerrogativa que constituye la revisión ha quedado

limitada a los actos nulos de pleno derecho, reduciéndose así el ámbito de tan excepcional

posibilidad legal frente al principio de sujeción de la revisión de los actos administrativos por

los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (Vid. arts. 9 y 10.1 del la

Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). La jurisprudencia se ha mostrado

siempre estricta en la interpretación de los supuestos de nulidad, tanto durante la vigencia

de la LPA (art. 47) como de la LPAC (art. 62), ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal

Supremo de 24 de abril de 1993 al poner de relieve que la jurisprudencia de este Tribunal

ciertamente, como alega la Administración apelada, se pronuncia por una interpretación

restrictiva, tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47

de la LPA, como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma, cauce impugnatorio

para el que recomienda la máxima prudencia [SSTS -antigua Sala 3.ª- de 20-2-1984; -

antigua Sala 4.ª- de 12-3-1986 y de 22-10-1990 -actual Sala 3.ª, Sección 5.ª]-, dada la

necesidad, según se indica en las dos últimas, de «articular un procedimiento de

impugnación ordinario con la invocación de un precepto de aplicación extraordinaria o

excepcional, cual el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al

hacerlo de una cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a

plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema general de revisión,

entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica (f. d. quinto).

Pero esta preocupación por la seguridad jurídica, expresamente recogida en el

artículo 9.3 de la Constitución, y su relación con la prerrogativa de la revisión de oficio de

sus actos por la Administración también se encuentra en los Dictámenes del Consejo de

Estado y muestra de ello es el Dictamen 1.393/1998, de 9 de julio, al referirse a la

apreciación de un vicio de invalidez en un procedimiento revisor y advertir que ?por sí solo,

no legitima la puesta en acción de la potestad excepcional de revisión de un acto firme,

pues para declarar su nulidad de pleno derecho ?como en el caso se pretende- debe

concurrir de modo patente un vicio cualificado de los tipificados en el artículo 62 de la Ley

30/1992. Es claro que el carácter estricto con el que se han de interpretar tales vicios,

porque su concurrencia lleva aparejada la radical invalidación del acto, con su expulsión del

ámbito merecedor de cualquier cobertura o tutela jurídica. (...) En particular, procede

recordar el criterio riguroso que se viene aplicando para subsumir un caso en el supuesto

del artículo 62.1.f), por cuanto una mínima laxitud en cuya virtud se pudiera transitar desde

el vicio de legalidad a la apreciación, por su concurrencia, de la ausencia de un requisito

esencial (entendiendo por tal el legalmente exigido) arrasaría la distinción entre grados de

invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica, al permitir cuestionar ?en

cualquier momento?, no sólo los actos incursos en un vicio de singular relevancia para el

interés público concreto y para el genérico comprometido en la legalidad del actuar

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administrativo, sino todos los actos en los que una prescripción legal hubiera sido vulnerada

o un requisito legal se hubiera desconocido. Los efectos erosivos para el recordado

principio de seguridad jurídica (no cabe olvidar que se trata de actos firmes, consentidos, no

recurridos) vedan, en la doctrina del Consejo de Estado, el ejercicio de la potestad de

revisión en vía administrativa y en casos como el que es objeto del expediente (carencia del

nombrado de la titulación requerida en la convocatoria ?Ingeniero Técnico- pero sí de una

superior ?Ingeniero Superior-).

Por ello la Jurisprudencia ha recordado (Vid. S.T.S. de 27 marzo de 1985) cómo una

?vieja sentencia? de 26 de enero de 1936, señaló que en la esfera administrativa ha de ser

aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo

que la apreciación de los supuestos vicios de nulidad debe ponderarse la importancia que

revista, el derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación y posición de los

interesados en el expediente, y, en fin, cuantas circunstancias concurran, y la Sentencia de

5 de marzo de 1998 ha indicado: el que las declaraciones de nulidad deban administrarse

con moderación, no implica que no deban pronunciarse, cuando se da con claridad el

supuesto legal que las determina, cual ocurre en el presente caso, en el que la convocatoria

impugnada es contraria a un precepto legal inequívoco.

Como ha puesto de relieve el Consejo de Estado, y también la doctrina científica y,

por ahora, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, una interpretación

amplia de los ?requisitos esenciales? comportaría fácilmente una desnaturalización de las

causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo

automático la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de

simple anulabilidad, lo que representaría un grave peligro para la seguridad jurídica dada la

falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos, tanto a iniciativa de la propia

Administración como de los interesados, lo que haría quebrar uno de los principios básicos

del Derecho administrativo español que limita la nulidad de pleno derecho a las violaciones

más graves del ordenamiento jurídico.

La calificación de un requisito como esencial (causa de nulidad formulada con perfiles

poco claros, en palabras del Consejo de Estado al referirse al apartado 1.f) del art. 62 -

Dictamen 1.494/1997, 8 de mayo-) habrá de estar siempre estrechamente relacionada con

los hechos en los que se pretenda fundamentar la declaración de nulidad que han de

mostrar de forma notoria o manifiesta su carencia. A tal efecto se recuerda la importante

distinción entre ?requisitos necesarios? y ?requisitos esenciales?, que viene propugnando el

Consejo de Estado en sus Dictámenes a raíz de la inclusión del supuesto recogido en el

apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que, como es sabido, no aparecía en el artículo

47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que no todos los requisitos

exigidos, o necesarios, para adquirir derechos merecen la calificación de esenciales,

aunque todos los esenciales sean necesarios (Vid. Dictamen del Consejo de Estado

2.817/2000, de 11 de octubre, y los en él citados, así como el Dictamen 1.381/2001, de 12

de julio y los mencionados en el mismo).

A su vez, esta distinción, no siempre fácil ni susceptible de ser delimitada con

precisión, comienza a ser asumida de forma clara por la jurisprudencia de los Tribunales

Superiores de Justicia, de lo que es muestra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 31 de enero de 2003, que además advierte, en

línea con lo ya dicho y lo señalado por el Consejo de Estado en sus Dictámenes 2.897,

2.817 y 2.896/2000, de 4 de octubre el primero y 11 de octubre los dos restantes, que ?una

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interpretación de la expresión > que llevase a abarcar dentro de

ellos cualquiera condición que sea necesaria para la validez del acto declarativo de

derecho, llevaría inevitablemente a reconducir a la categoría de nulidad radical todo

supuesto de ilegalidad de un acto declarativo de derechos, en la medida que dicha

ilegalidad se funda siempre en la ausencia de una de las condiciones o requisitos

establecidos en el Ordenamiento Jurídico?, añadiendo a continuación en el mismo

fundamento de derecho (cuarto), reproduciendo lo dicho por el Consejo de Estado en los

Dictámenes mencionados en la citada Sentencia: Por ello, tal y como se ha apuntado por

dicho Órgano Consultivo, entre otros, en el Dictamen 575/1999, de 25 de marzo de 1999,

ha de reservarse la expresión utilizada en por el artículo 62.1.f) para aquellos vicios de

legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad

a derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración

propia.

La conveniencia de aportar la doctrina del Consejo de Estado responde, por una

parte, a la autoridad que, por su prestigio, tiene y le reconoce la doctrina científica más

acreditada, en la que tan frecuentes son sus citas al considerar los supuestos que pueden

dar lugar a la revisión de oficio, y, por otra, a su extensión cuantitativa y cualitativa frente al

todavía escaso tiempo transcurrido desde que los órganos consultivos autonómicos han

asumido, parcialmente, funciones que antes tenía el Consejo de Estado y que no cabe

ignorar, máxime por la razón anterior, y, finalmente, por la escasez de pronunciamientos

jurisprudenciales del orden contencioso-administrativo interpretando y aplicando el apartado

1.f) del artículo 62 de la LPAC

Y fue el Consejo de Estado, aunque así no se haya dicho, quien asumió la teoría de la

evidencia (Evidenztheorie) para dar respuesta a la especial gravedad de vicios que afecten

a los actos administrativos para los que no exista un expreso pronunciamiento del

legislador. Por eso, de forma reiterada puede leerse en sus Dictámenes, después de hacer

referencia al apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que a diferencia de la Ley 30/1992, la

Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no contemplaba esa causa de nulidad radical.

El origen de la introducción de esa causa de nulidad radical puede encontrarse en la

doctrina de este Consejo de Estado, que durante la vigencia de la Ley de 1958 entendió en

diversos expedientes que la ausencia de los presupuestos esenciales para adquirir un

derecho es un vicio que determina la nulidad de pleno derecho, es el caso del Dictamen

2.454/1994, de 9 de febrero de 1995, que, a su vez, reprodujo lo dicho en el Dictamen

1.979/1994, de 1 de diciembre, pero en otras ocasiones la apelación se ha hecho a la

legislación urbanística por la determinación que en ella existía, y existe, de la imposibilidad

de adquirir por silencio administrativo licencias en contra de esta legislación o del

planeamiento urbanístico, ejemplo de ello son los Dictámenes 115, de 31 de mayo, y 250 y

251 de 19 de abril de 2001.

Finalmente, en el Dictamen del mismo Alto Órgano Consultivo número 319/2002, de

23 de mayo, se hallan, recogiendo doctrina anterior, los siguientes e importantes criterios

para entender cuándo un supuesto es susceptible de ser encuadrado en la causa de

nulidad incluida en el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, al decir en la III de las

Consideraciones:

Cuando el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 tacha de nulo de pleno derecho el acto

que permite adquirir derechos careciendo de los requisitos esenciales para su

adquisición, no se refiere al acto contrario a Derecho; presupone que se trata de un

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acto contrario a Derecho, que sería, por tanto anulable, pero exige algo más. En dicho

precepto se requiere que esa contrariedad al Ordenamiento Jurídico se manifieste:

En primer lugar, en que el acto atribuye derechos, que se adquieren.

En segundo lugar, que faltan los requisitos esenciales para su adquisición.

Tales requisitos no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o

infracción de cualquiera de ellos depararía la anulabilidad pero no la nulidad. Han de

ser unos requisitos que la Ley llama ?esenciales?, y tales son los que definen la propia

estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cual es

la falta de capacidad del sujeto (en los casos en que no sea una Administración

Pública o en que el particular coadyuve al acto), la falta de objeto (distinta de la

imposibilidad o configuración como ilícito penal del mismo), de la causa o del fin del

acto administrativo.

Así pues, cualquier infracción de la Ley por faltar alguno de los supuestos que

aparecen como requisitos no significa que se esté en el supuesto de nulidad de pleno

derecho. Ello debe ponderarse junto a la circunstancia de que este motivo viene por la

Ley definido también como presupuesto para el ejercicio de una potestad

administrativa de revisión que es exorbitante, puesto que coloca a la Administración

Pública en situación de desigualdad respecto al particular. La interpretación, en

consecuencia, deberá atender, asimismo, a esta situación especial.

Finalmente, como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de

enero de 2006 (f.d. cuarto), la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos

exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar

actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de

garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no

pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es

satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra

que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. Añadiendo en el fundamento de

derecho sexto que el artículo 106 de la LPAC fija claramente límites, con la finalidad de dar

prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad, lo que ya venía recogiendo la

jurisprudencia anterior del mismo Tribunal, de la que se citan las sentencias de 11 de mayo

de 1981, 7 de junio de 1982 y 7 de mayo de 1992.

IV

Partiendo de que la sociedad beneficiaria de la subvención tenía la calificación de I

+ E, lo que le posibilitaba ser beneficiaria de las ayudas y subvenciones recogidas en la

Orden del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de 30 de septiembre de 2002

(en gran parte posteriormente derogada por la Orden del mismo Departamento de 14 de

marzo de 2007), en los términos establecidos en ella, por radicar y desarrollar su actividad

en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón (art. 1.1), la cuestión esencial está

referida a la determinación de la concurrencia de los requisitos esenciales para la

adquisición del derecho a la subvención concedida por la Resolución cuya revisión, de

oficio, pretende llevarse a cabo.

12

El motivo que fundamenta la propuesta de resolución del procedimiento que se

instruye y en el que se emite este dictamen es la falta del requisito exigido respecto a la

integración en la empresa como trabajadores con relación laboral indefinida a trabajadores

desempleados.

Pues bien, es criterio de esta Comisión Jurídica respecto al requisito exigido para

que sea estimada procedente la subvención concedida por la concurrencia de los

?requisitos esenciales? que ha de estarse a lo dispuesto en la norma reguladora, en

concreto en el artículo 22 de la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de

Economía, Hacienda y Empleo, que claramente diferencia para los proyectos empresariales

y empresas calificadas como I + E, entre las subvenciones financieras [apartado a)], las de

apoyo a la función gerencial [apartado b)], las de asistencia técnica para la contratación de

expertos técnicos de alta calificación [apartado c)], las subvenciones por contratación

indefinida [apartado d)], y las destinadas a cooperativas y sociedades laborales [apartado

e)], sin perjuicio del incremento del 10 por 100 de la cuantía de todas las subvenciones

reguladas en este artículo cuando la actividad productiva principal se inscriba dentro de los

ámbitos que se relacionan en el apartado f), y también son claros los límites para las

subvenciones financieras dentro de los cuales, como acertadamente se ha razonado en el

informe del Letrado de los Servicios Jurídicos y recogido en la propuesta de resolución, no

tiene cabida la subvención concedida por la resolución cuya revisión de oficio está siendo

objeto de consideración en este Dictamen ya que en modo alguno se ha alegado, y mucho

menos probado, el destino de la subvención solicitada para la reducción de intereses de

préstamos para inversiones destinadas a la creación y puesta en marcha de la empresa

beneficiaria, calificada como I + E, sin que los efectos de la existencia de puestos de trabajo

desempeñados por los promotores puedan ser distintos a los de determinar el límite a

percibir en concepto de subvención financiera.

En cuanto a la subvención concedida, en el caso que se considera está vinculada, y

así se solicitó, si bien con referencia a una trabajadora con una relación de trabajo carácter

temporal, a ?contrataciones indefinidas?, que necesariamente han de ser de trabajadores

desempleados, requisito esencial que no concurre en ninguno de los tres trabajadores

mencionados en la resolución sometida a revisión. Es cierto que se ha dado una

transformación contractual pero no se trata de la admitida a los efectos de obtener la

subvención por aplicación del apartado d) del artículo 22, pues responde a la

transformación de una contratación realizada a tiempo parcial a tiempo completo, y ha de

partirse de que en todo caso esta medida de fomento está dirigida a la incorporación a la

empresa de trabajadores desempleados, con una relación indefinida a jornada completa o a

tiempo parcial, y para estos últimos está previsto un incremento de la ayuda concedida

como consecuencia del aumento de la jornada. Al no estar con anterioridad inmediata en

situación de desempleo ninguno de los tres trabajadores incluidos en la resolución resulta

inexistente la concurrencia de este requisito, que se considera no sólo necesario sino

?esencial? a los efectos del apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC y, por tanto, la

resolución es susceptible de revisión conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la misma

Ley -lo que ha de ponerse en relación con el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones-, sin que constituya obstáculo la alegada situación de

desempleo de una trabajadora que se identifica, pues tal situación, como se ha indicado, ha

de ser inmediata y no remota.

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Por todo lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el

siguiente DICTAMEN:

?Que de conformidad con el contenido de la propuesta de resolución, procede

estimar la concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo

62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la Resolución de

30 de diciembre de 2004, de la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de

Empleo, por la que se otorgó a C.B. una subvención de 15.866,73 ? en aplicación de la

Orden de 30 de septiembre de 2003, del Departamento de Economía Hacienda y Empleo,

por la que se adaptaron las bases de concesión de subvenciones por el Instituto Aragonés

en de Empleo para la realización de estudios y campañas para la promoción local,

contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local y el impulso de los proyectos y

empresas calificados como I + E, atendiendo a lo señalado en la Consideración Jurídica IV?.

En Zaragoza, a once de noviembre de dos mil ocho.