Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 469/2023 de 16 de noviembre de 2023

Cuestión

Revisión de Oficio

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Hacienda y Relaciones con la Unión Europea del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Orden resolutoria del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho de la providencia de apremio PA20190166043 dictada por la Administradora de Recaudación de Santa Cruz de Tenerife el 14 de octubre de 2019, n.º de expediente 20190000826820, instado por (..), en nombre y representación de (.

Contestacion

Numero Expediente: 450/2023

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sra. Marrero Sánchez

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 6 9 / 2 0 2 3

(Sección 2.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 16 de noviembre de 2023.

Dictamen solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Hacienda y Relaciones con

la Unión Europea del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Orden

resolutoria del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno

derecho de la providencia de apremio PA20190166043 dictada por la

Administradora de Recaudación de Santa Cruz de Tenerife el 14 de octubre de

2019, n.º de expediente 20190000826820, instado por (...), en nombre y

representación de (...) (EXP. 450/2023 RO)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. El presente Dictamen tiene por objeto el análisis jurídico de la Propuesta

resolutoria de un procedimiento administrativo de declaración de nulidad de pleno

derecho ex art. 217 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -en

adelante, LGT-, promovido por (...), en nombre y representación de (...), y en cuya

virtud se insta la nulidad de la providencia de apremio n.º PA20190166043, de 14 de

octubre de 2019, dictada por la Administración de Recaudación de Santa Cruz de

Tenerife, perteneciente a la Agencia Tributara Canaria, así como « (...) la nulidad de

todo lo actuado con posterioridad (...) ».

2. La legitimación para solicitar el dictamen le corresponde a la Sra. Consejera

de Hacienda y Relaciones con la Unión Europea del Gobierno de Canarias; su carácter

preceptivo y la competencia del Consejo para emitirlo resultan de los arts. 11.1.D.b)

y 12.3 de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias -en

adelante, LCCC-, en relación el primer precepto con el art. 217.4, párrafo segundo

LGT, de acuerdo con lo que preceptúa la Disposición Adicional Primera, apartado 2,

letra a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

* Ponente: Sra. Marrero Sánchez.

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de las Administraciones Públicas -en adelante, LPACAP-, teniendo esta última

carácter supletorio.

Además, según el art. 217.4 LGT y en garantía de los principios de legalidad y

seguridad jurídica, se precisa que el dictamen de este Consejo sea favorable a la

declaración pretendida, esto es, no podrá efectuarse tal declaración de nulidad en el

caso de que el dictamen sea desfavorable a la misma. En efecto, la existencia de un

dictamen favorable a la declaración de nulidad de pleno derecho del Consejo

Consultivo de Canarias es presupuesto habilitante para poder anular el acto

administrativo firme por medio del expediente de revisión de oficio (art. 217.4,

párrafo segundo de la LGT y art. 6.2 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por

el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de

diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa -en

adelante, RGDLGT-).

3. El asunto objeto del presente procedimiento es de naturaleza tributaria,

siendo de aplicación, como se ha indicado, entre otras normas, lo dispuesto en la Ley

General Tributaria y en su normativa de desarrollo, constituida, en este caso, por el

Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento

General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y

de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los

tributos.

Al procedimiento de nulidad del art. 217 LGT le es aplicable en sus líneas

esenciales el régimen de la revisión de oficio de actos nulos de la Ley de

Procedimiento Administrativo Común, contenida en la LPACAP, por ser la norma

aplicable al tiempo de formular la solicitud; no obstante, será de preferente

aplicación la legislación específica en materia tributaria, por mandato expreso de la

Disposición Adicional Primera de la LPACAP.

Son asimismo aplicables, en cuanto al procedimiento de revisión, los arts. 4 a 6

del RGDLGT.

Esta revisión de oficio procede contra actos nulos que incurran en alguna de las

causas de nulidad del art. 217.1 LGT -de similar contenido al art. 47.1 LPACAP- y

que, además, sean firmes en vía administrativa; firmeza que se acredita en las

actuaciones obrantes en el expediente.

4. La competencia para resolver el presente procedimiento administrativo de

declaración de nulidad de pleno derecho ex art. 217 LGT le corresponde a la

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Consejera de Hacienda y Relaciones con la Unión Europea, al disponer el art. 7.2.a)

del Estatuto de la Agencia Tributaria Canaria, aprobado por Decreto 125/2014, de 18

de diciembre -en adelante, EATC-, que «la resolución de los procedimientos incoados

para la declaración de nulidad de pleno derecho regulada en el artículo 217 de la

Ley General Tributaria de los actos dictados en materia tributaria por los órganos de

la Agencia corresponde al titular de la Consejería competente en materia tributaria.

La tramitación del procedimiento corresponde a la Agencia».

Por su parte, la competencia para dictar la Propuesta de Resolución del

procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho le corresponde a

la Dirección de la Agencia Tributaria Canaria (art. 12 Ley 7/2014, de 30 de julio, de

la Agencia Tributaria Canaria, en relación con el art. 15 EATC y el art. 5.4 RGDLGT).

5. En cuanto al procedimiento de revisión, y como ya se ha indicado

anteriormente, resultan aplicables las previsiones contenidas en los arts. 4 a 6

RGDLGT.

A este respecto, se ha de advertir que el plazo máximo para notificar resolución

expresa es de un año desde que se presenta la solicitud por el interesado (art. 217.6

LGT). En este caso, al tratarse de un expediente de nulidad iniciado a solicitud de

persona interesada, el transcurso del plazo máximo para resolver determina su

desestimación presunta [art. 217.6, párrafo segundo, letra b) LGT]. Circunstancia

ésta que no exime a la Administración Tributaria de su obligación de resolver

expresamente ex art. 21 LPACAP.

6. Concurren los requisitos de legitimación activa y pasiva.

II

Los antecedentes que han dado origen a este procedimiento de revisión de oficio

son los siguientes:

1. Con fecha 29 de marzo de 2016 (expediente n.º 10-38/05553), la Subdirectora

de Promoción de la Economía Social, actuando por delegación del Director del

Servicio Canario de Empleo, dicta resolución por la que se declara el reintegro

parcial de la subvención concedida a (...), para el establecimiento como trabajadora

autónoma por cuenta propia, de conformidad con lo dispuesto en la Orden

TAS/1622/2007, de 5 de junio, por la que se regula la concesión de subvenciones al

programa de promoción del empleo autónomo (BOE, n.º 136, de 07/06/2007, con

corrección de errores en BOE, n.º 185, de 03/08/2007).

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El importe a reintegrar ascendía a 3.333,00 euros, de los cuales 2.638,89 euros

se correspondían con el principal y 694,11 euros con los intereses de demora,

devengados desde la fecha de pago de la subvención hasta la fecha de dicha

resolución, en los términos establecidos en el art. 38.2 Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones.

Intentada dos veces la notificación los días 21 y 22 de abril de 2016 en el

domicilio que figura en el expediente 10-38/05553 y que se sitúa en la (...), n.º 16,

piso 4.º izquierda, código postal 38530, término municipal de Candelaria y con

resultado «ausente reparto», según consta por el Agente de Correos, se dejó aviso en

el buzón para que acudiera a la Oficina de Correos correspondiente a recoger dicha

notificación, hecho que no se produjo.

2. Transcurrido el período voluntario de pago sin que la interesada hubiera

realizado el ingreso del importe liquidado, se inicia el período ejecutivo y se procede

a su recaudación por la vía de apremio, según lo dispuesto en los arts. 166 y

siguientes LGT.

En este sentido, el día 14 de octubre de 2019 la Administradora de Recaudación

de Santa Cruz de Tenerife de la Agencia Tributaria Canaria dicta providencia de

apremio PA20190166043 por importe de 3.666,30 euros, siendo el total reclamado la

suma del importe liquidado por el Servicio Canario de Empleo (3.333,00 euros) y el

recargo de apremio reducido del 10%, aplicado sobre dicho importe (333,30 euros).

La citada providencia se intenta notificar en la dirección calle (...), n.º 3, piso

4.º, puerta izquierda, código postal 38530, término municipal de Candelaria, los días

24 de octubre de 2019 y 8 de noviembre de 2019, haciéndose constar por el Agente

de Correos la circunstancia de «Dirección Incorrecta» en ambas.

Por ello, se procedió el 4 de diciembre de 2019 a publicar en el Boletín Oficial

del Estado y en la sede electrónica de la Agencia Tributaria Canaria, anuncio de

citación a (...) para su notificación por comparecencia de dicha providencia,

entendiéndose la misma producida a todos los efectos legales el 20 de diciembre de

2019, al no tener lugar la comparecencia.

3. Con fecha 1 de diciembre de 2020 la Administradora de Recaudación de Santa

Cruz de Tenerife emite diligencia de embargo de cuentas bancarias de la apremiada

con n.º DIL2020000710698, en tanto que había transcurrido el plazo fijado en el art.

62.5 LGT para el ingreso de la deuda y el recargo notificados con la providencia de

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apremio -esto es, el 5 de enero de 2020-, sin que se hubiera realizado el pago. El

importe embargado ascendió a 640,12 euros.

4. La interesada acude el 10 de diciembre de 2020 a las oficinas de la Agencia

Tributaria Canaria y se le notifica personalmente la diligencia de embargo.

Ese mismo día, (...), con número de registro de entrada 2191E-010.983/2020,

presenta solicitud de fraccionamiento en el plazo máximo posible de deudas

tributarias, haciendo constar como domicilio a efectos de notificaciones el sito en la

Calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal 38530, del término

municipal de Candelaria.

5. Con fecha 14 de diciembre de 2020 la Administradora de Recaudación de

Santa Cruz de Tenerife dicta orden de levantamiento del embargo practicado en

cuenta bancaria al que se ha hecho referencia anteriormente.

Este acto administrativo se intentó notificar en dos ocasiones, los días 22 y 28 de

diciembre de 2020, en la calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal

38530, término municipal de Candelaria, con resultado «ausente».

La notificación se volvió a intentar practicar el 14 y 15 de enero de 2021 en la

misma dirección, siendo el resultado «ausente» y «desconocido», respectivamente.

Por ello, el 27 de enero de 2021 se publicó en el Boletín Oficial del Estado y en la

sede electrónica de la Agencia Tributaria Canaria anuncio de citación para

notificación por comparecencia. Transcurrido el plazo previsto legalmente sin que la

comparecencia tuviese lugar, el acto se dio por notificado a todos los efectos legales.

6. Con fecha 16 de febrero de 2021 la Administradora de Recaudación de Santa

Cruz de Tenerife dicta acuerdo de concesión del fraccionamiento solicitado, si bien

limitado a 18 fracciones.

El acuerdo de fraccionamiento del pago de la deuda tributaria se intentó

notificar en dos ocasiones, el 3 y 19 de marzo de 2021, en la calle (...), n.º 3, piso

4.º, puerta izquierda, código postal 38530, término municipal de Candelaria, siendo

el resultado de «dirección incorrecta» en ambas ocasiones.

Ante la infructuosa notificación, el 31 de marzo de 2021 se publicó en el Boletín

Oficial del Estado y en la sede electrónica de la Agencia Tributaria Canaria anuncio

de citación para notificación por comparecencia. Transcurrido el plazo de quince días

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naturales sin haberse producido la misma, el acto se dio por notificado a todos los

efectos legales el 16 de abril de 2021.

7. Con fecha 7 de junio de 2021 la interesada interpone recurso de reposición

contra el acuerdo de fraccionamiento, solicitando que se dictara nueva resolución en

la que se le concediera fraccionamiento en 24 cuotas. En dicho recurso se hace

constar como domicilio a efectos de notificaciones el sito en la calle (...), n.º 3, piso

4.º izquierda, del municipio de Candelaria.

8. Con fecha 9 de junio de 2021 la Administradora de Recaudación de Santa Cruz

de Tenerife acuerda el archivo de la solicitud formulada por (...) al haberse

concedido el número máximo de plazos posible.

La resolución se intentó notificar en dos ocasiones, el 17 y 28 de junio de 2021,

en la calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal 38530, del término

municipal de Candelaria, siendo el resultado de «dirección incorrecta» en ambas

ocasiones.

En consecuencia, el 14 de julio de 2021 se publicó en el Boletín Oficial del

Estado y en la sede electrónica de la Agencia Tributaria Canaria anuncio de citación

para notificación por comparecencia. Transcurrido el plazo de quince días naturales

sin haberse producido la misma, el acto se dio por notificado a todos los efectos

legales el 30 de julio de 2021.

9. Con fecha 22 de noviembre de 2021 la Administradora de Recaudación de

Santa Cruz de Tenerife dicta resolución de «archivo por incumplimiento de pago» en

el que se declara archivado el acuerdo de fraccionamiento concedido a la interesada

por incumplimiento y se ordena seguir con el procedimiento de embargo.

10. Con fecha 30 de noviembre de 2021 la Administradora de Recaudación de

Santa Cruz de Tenerife dicta diligencia de embargo de cuentas bancarias n.º

DIL2021000481844 y por importe de 738,05 euros.

Intentada dos veces la notificación los días 10 y 14 de diciembre de 2021, en el

domicilio sito en calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal 38530, del

término municipal de Candelaria, y con resultado «ausente» en ambas, se publicó en

el Boletín Oficial del Estado y en la sede electrónica de la Agencia Tributaria Canaria

anuncio de citación para notificación por comparecencia el 2 de febrero de 2022.

Transcurrido el plazo previsto sin que la comparecencia tuviese lugar, el acto se dio

por notificado a todos los efectos legales el 19 de febrero de 2022.

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11. Con fecha 31 de marzo de 2022 la Administradora de Recaudación de Santa

Cruz de Tenerife dicta diligencia de embargo n.º DIL2022000120110, por el que se

traba embargo sobre el vehículo con , a nombre de (...).

Intentada la notificación dos veces, los días 7 y 21 de abril de 2022, en el

domicilio radicado en la calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal

38530, del término municipal de Candelaria, y con resultado «dirección incorrecta»

en ambas, se publicó en el Boletín Oficial del Estado y en la sede electrónica de la

Agencia Tributaria Canaria, anuncio de citación para notificación por comparecencia

el 4 de mayo de 2022. Transcurrido el plazo previsto sin que la comparecencia

tuviese lugar, el acto se dio por notificado a todos los efectos legales el 21 de mayo

de 2022.

12. Con fecha 6 de diciembre de 2022 la Administradora de Recaudación de

Santa Cruz de Tenerife dicta una nueva diligencia de embargo de cuentas bancarias

con n.º 2022000519149 por importe de 529,74 euros.

Intentada dos veces la notificación, los días 16 y 30 de diciembre de 2022, en el

domicilio sito en calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal 38530, del

término municipal de Candelaria, y con resultado «dirección incorrecta» en ambas,

se publicó en el Boletín Oficial del Estado y en la sede electrónica de la Agencia

Tributaria Canaria, anuncio de citación para notificación por comparecencia el 11 de

enero de 2023. Transcurrido el plazo previsto sin que la comparecencia tuviese lugar,

el acto se dio por notificado a todos los efectos legales el 28 de enero de 2023.

13. Con fecha 31 de enero de 2023 la Administradora de Recaudación de Santa

Cruz de Tenerife dicta nueva diligencia de embargo de cuentas bancarias con n.º

2023000053746, por importe de 32,51 euros.

Tras varios intentos de notificación -los días 8 y 23 de febrero de 2023- en el

domicilio sito en calle (...), n.º 3, piso 4.º, puerta izquierda, código postal 38530, del

término municipal de Candelaria, y con resultado «dirección incorrecta» en ambas,

se publicó en el Boletín Oficial del Estado y en la sede electrónica de la Agencia

Tributaria Canaria, anuncio de citación para notificación por comparecencia el 8 de

marzo de 2023. Transcurrido el plazo previsto sin que la comparecencia tuviese

lugar, el acto se dio por notificado a todos los efectos legales el 24 de marzo de

2023.

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III

En cuanto a la tramitación del expediente administrativo de revisión de oficio,

constan practicadas las siguientes actuaciones:

1. El presente procedimiento administrativo de revisión de oficio se inicia

mediante escrito de 15 de febrero de 2023, formulado por (...), en nombre y

representación de (...), en el que se indica lo siguiente:

« (...) al amparo de lo dispuesto en el art. 217 LGT, formulo solicitud de DECLARACIÓN

DE NULIDAD DE PLENO DERECHO de todo lo actuado a partir del dictado de la Providencia de

apremio núm. PA 20190166043, en relación de la deuda liquidada por el Servicio de apoyo a

la economía social (TFE), por importe principal de 3.333,00 ?. Se basa la presente solicitud

en los siguientes HECHOS

PRIMERO.- En fecha 14 de octubre de 2019, se dictó por esta administración Providencia

de apremio en reclamación de 3.666,30 ? frente a mi principal.

La deuda objeto de reclamación procede a la Subdirección de Promoción de la Economía

Social del Servicio Canario de Empleo, que con fecha 29 de marzo de 2016 dictó resolución

por la que resuelve la devolución parcial de la subvención recibida por parte de mi principal

en fecha 10 de septiembre de 2010, en el marco del programa de promoción del empleo

autónomo, ordenando el reintegro de la cantidad de 3.333,00 ?.

Según se desprende de la diligencia de apremio citada y de la copia del expediente

facilitado a esta parte, dicha notificación se dirige a C/(...), núm. 3, 4.º1 Izquierda en

Candelaria, en fecha 24 de octubre de 2019 y 8 de noviembre de 2019, resultando en ambos

casos infructuosa la notificación al resultar incorrecta la dirección a la que fue remitida la

notificación, según se desprende de los avisos de correos.

Haciendo caso omiso a dicha circunstancia ninguna diligencia de comprobación y ni

averiguación domiciliaria se lleva a cabo por la administración, ordenando sin más la

notificación a través del boletín oficial, lo que se lleva a efectos el 4 de diciembre de 2019,

ordenándose el embargo de cuentas bancarias con los recargos previstos en la norma (20 %) y

los intereses legales. (...) .

SEGUNDO.- (...) . La causa de nulidad radica en que lo largo del expediente, constándole

a la administración que todas y cada una de las notificaciones cursadas al domicilio sito C/

(...), núm. 3, 4.º Izquierda en Candelaria, vienen devueltas por domicilio incorrecto, ninguna

diligencia de averiguación del domicilio se lleva a cabo por la administración a fin de

asegurarse que la destinataria puede efectivamente recibir la notificación de forma

personal, sino sin más y por sistema se acude a la notificación edictal. Como consecuencia de

lo anterior, mi representada se ha gravemente perjudicada por cuanto, la deuda inicial se va

incrementado día con los intereses (sic).

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El perjuicio producido es tal, y resulta mayor el reproche por el anormal funcionamiento

de la administración, si cabe, si nos atenemos a que tampoco era tan difícil para la

administración advertir y evitar el error si se tiene en cuenta que conforme obra en el

documento núm. 2 de los aportados, según la resolución del SCE, la dirección de notificación

era (...), 16, 4.º Izquierda en Candelaria. La diferencia es sutil pero significativa y supone la

diferencia entre permanecer ajena al procedimiento o no.

A este respecto conviene indicar que (...), no ha tenido constancia del error advertido

hasta la obtención de la copia del expediente que ha sido facilitada en enero de 2023. Y que

la comparecencia personal efectuada para la solicitud de fraccionamiento interesado en

diciembre de 2020 o el recurso de reposición formulado el 7 de junio de 2021, cuestionan o

impiden la declaración de nulidad pretendida, por cuanto tanto la solicitud de

fraccionamiento como la formulación del recurso de reposición fueron cumplimentados por la

propia administración, limitándose mi representada a firmar dichos documentos,

considerando que la administración tenía correctamente registrado su domicilio de

notificaciones, por cuanto el mismo no ha cambiado.

TERCERO.- De haberse pues realizado la verificación y averiguación del domicilio

correcto, y haber podido conocer mi mandante la Diligencia de apremio citada, habría podido

formular desde 2019, la solicitud de un fraccionamiento para hacer frente a la deuda que no

se ha negado a atender, pero que dadas sus limitadas condiciones no resulta asumir en único

pago.

(...)

(...) la Administración podía haber desplegado una mínima labor de averiguación y

comprobación domiciliaria, contando con los medios y facilidades para ello, y que por tanto

no era realmente ignorado un lugar hábil en que practicar la notificación personal. (...) .

Por lo expuesto, Solicito (...) la DECLARACIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO (...)

tanto de la notificación de comunicación de apremio de fecha 14 de octubre de 2019 por (sic)

la notificación edictal practicada el 4 de diciembre de 2019, y consecuentemente la nulidad

de todo lo actuado con posterioridad, donde se ha seguido reiterando en la vulneración».

2. Consta en el expediente tramitado la emisión del informe a que se refiere el

art. 5.2 RGDLGT, elaborado por la Administración de Recaudación de Santa Cruz de

Tenerife con fecha 5 de junio de 2023.

3. Figura en las actuaciones la apertura del trámite de audiencia a la interesada

-con fecha 19 de junio de 2023- a fin de que ésta pudiera alegar lo que estimase

pertinente y aportar, en su caso, los documentos y justificantes que considerase

oportunos en defensa de sus derechos e intereses legítimos (art. 271.4 LGT en

relación con el art. 5.3 RGDLGT).

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4. Con fecha 25 de julio de 2023 la representante de la interesada formula

escrito de alegaciones, reiterando los argumentos y la pretensión inicial.

5. Con fecha 14 de septiembre de 2023 se emite Propuesta de Resolución de la

Directora de la Agencia Tributaria Canaria, por la que se resuelve « (...) que no

procede declarar la nulidad de pleno derecho de la providencia de apremio

20190166043 dictada por la Administradora de Recaudación de Santa Cruz de

Tenerife, dimanante del expediente 20190000826820, girada en relación con la

deuda liquidada por el Servicio de Apoyo a la Economía Social de Tenerife, siendo la

deudora (...) ».

6. Mediante oficio con registro de entrada en este Organismo consultivo el día 5

de octubre de 2023, se solicita la evacuación del dictamen preceptivo del Consejo

Consultivo de Canarias [arts. 11.1.D.b) y 12.3 LCCC en relación con el art. 217.4 LGT

y el art. 6 RGDLGT].

IV

1. Este Consejo Consultivo, siguiendo constante y abundante Jurisprudencia del

Tribunal Supremo, ha reiterado que la revisión de oficio supone el ejercicio de una

facultad exorbitante por parte de la Administración para expulsar del ordenamiento

jurídico actos firmes en vía administrativa que adolecen de vicios especialmente

graves, en cuya aplicación se ha de ser riguroso por implicar un conflicto entre dos

principios generales del derecho, a saber, el principio de legalidad y el principio de

seguridad jurídica. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la

revisión de oficio, sino que ella solo es posible cuando concurra de modo acreditado

e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos, cuyos

presupuestos no pueden entenderse de manera amplia, sino restrictiva (Dictámenes

de este Consejo 302/2018, de 29 de junio y 430/2017, de 14 de noviembre, que

reiteran varios pronunciamientos de este Organismo en el mismo sentido).

2. Tal como hemos señalado, al procedimiento de nulidad del art. 217 LGT le es

aplicable, en sus líneas esenciales, la doctrina de la revisión de oficio de actos nulos

de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, contenida en la LPACAP, no

obstante, ser de preferente aplicación la legislación específica en materia tributaria,

por mandato de la Disposición Adicional Primera LPACAP.

En virtud de los pronunciamientos efectuados por la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Tribunal Supremo en Sentencia 410/2008, de 13 de junio (Rec.

169/2006), confirmada por las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de enero de

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2012 (Rec. 4318/2008), y 396/2011, de 31 de mayo (Rec. 1906/2008), es de

aplicación la doctrina general sobre la revisión de oficio, aun cuando se trate de un

procedimiento regulado en el art. 217 LGT, porque los rasgos esenciales del

procedimiento de revisión de oficio son comunes a todos los procedimientos, siendo

de aplicación supletoria la LPACAP, respecto de los procedimientos especiales en

materia tributaria [Disposición Adicional Primera, apartado 2. a) LPACAP].

Además, en la Sentencia 628/2019 de 14 mayo de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 2.ª, de dicho Tribunal, se recuerda la doctrina

jurisprudencial relativa a la revisión de los actos tributarios firmes, señalando que:

«a) El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un

cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados en el

apartado 1 del artículo 217 LGT), expulsar del ordenamiento jurídico aquellas

decisiones que, no obstante su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del

ordenamiento jurídico (sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 2018 (RJ

2018, 486), dictada en el recurso de casación núm. 122/2016).

b) Tal procedimiento sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad

cuando ésta es vulnerada de manera radical, lo que obliga a analizar la concurrencia

de aquellos motivos tasados ?con talante restrictivo? (sentencia del Tribunal

Supremo de 13 de mayo de 2013 (RJ 2013, 4468), dictada en el recurso de casación

núm. 6165/2011).

c) La acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del

ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto tributario firme, sino solo

aquellas que constituyan un supuesto tasado de nulidad plena, previsto en el artículo

217 de la Ley General Tributaria, de manera que ?la revisión de oficio no es remedio

para pretender la invalidez de actos anulables, sino solo para revisar actos nulos de

pleno derecho? (sentencia de 14 de abril de, dictada en el recurso de casación núm.

3533/2007)».

3. En el presente caso se esgrime como causa de nulidad, por un lado, la prevista

en el art. 217.1.a) LGT, esto es «Que lesionen los derechos y libertades susceptibles

de amparo constitucional» [de idéntico contenido a la prevista en el art. 47.1.a)

LPACAP], y que se vincula con el derecho fundamental reconocido por el art. 24.1 de

la Constitución Española (CE). El mandato constitucional de no indefensión se dirige

específicamente hacia el ámbito jurisdiccional y, por analogía, se aplica también a la

Administración, aunque ya en estos casos en el ejercicio de las potestades

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sancionadoras, por lo que existe una identidad de razón en el régimen jurídico que

les es de aplicación, como tiene declarado de modo reiterado el Tribunal

Constitucional prácticamente desde sus primeras resoluciones.

Al referido ámbito es al que contrae, pues, su virtualidad propia el art. 24.1 CE.

Lo que no es el caso del supuesto que nos ocupa, en que la revisión de oficio se

plantea respecto de providencia de apremio. Y aunque se trata de un acto de

gravamen, carece dicho acto de naturaleza propiamente sancionadora.

Como afirmábamos en el DCC 450/2019, de 5 de diciembre, «ello no es, en modo

alguno, óbice para afirmar la necesaria observancia y el obligado respeto de los

derechos de defensa en todo procedimiento administrativo; incluso, cabe señalar,

más allá de las prescripciones legales aplicables en cada caso, en tanto que, como

principio general del Derecho, la proscripción de la indefensión es un mandato

general que vincula sin excepción a todos los Poderes Públicos.

Pero sí excluye su caracterización como derecho fundamental en sentido

estricto, cuando se propugna su aplicación fuera del campo del Derecho

administrativo sancionador; y, por tanto, no cabe invocar la causa de nulidad

legalmente prevista para los actos administrativos que se pretende en este caso para

acudir a la vía de la revisión de oficio, mediante el ejercicio de la acción de nulidad

igualmente contemplada por nuestro ordenamiento jurídico [art. 106.1.a) LPACAP]».

4. Por otro lado, se alega también como causa de nulidad que el acto haya sido

dictado «prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido para ello» (art. 217.1.e LGT). En relación con esta causa de nulidad,

desde el Dictamen 402/2013, de 15 de noviembre, venimos afirmando que la

apreciación de la citada causa de nulidad, conforme reiterada jurisprudencia,

implica que no basta con que se haya incurrido en la omisión de un trámite del

procedimiento, por esencial y trascendental que sea, sino que es absolutamente

necesario que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido para ello, de tal forma que se produce una clara, manifiesta

y ostensible omisión de dicho procedimiento, con ausencia de trámites sustanciales

(SSTS de 4 de enero de 1983, 21 de marzo de 1988, 12 de diciembre de 1989, 29 de

junio de 1990, 22 de marzo de 1994, 15 de octubre de 1998, 17 de marzo de 2000, 26

de marzo de 2001, entre otras).

Añadiendo que «para declarar la nulidad en la omisión del procedimiento

legalmente establecido han de concurrir los siguientes requisitos, como sostiene la

Sentencia de 15 de octubre de 1997, de esta Sala y jurisprudencia precedente (desde

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la Sentencia de 21 de marzo de 1988), que dicha infracción ha de ser clara,

manifiesta y ostensible, lo que supone que dentro del supuesto legal de nulidad se

comprendan los casos de ausencia total del trámite o de seguir un procedimiento

distinto (...) » (véase, por todas, la STS de 15 de marzo de 2005).

Por su parte, en nuestro Dictamen 274/2014, de 22 de julio, hemos manifestado

que « (...) los defectos formales necesarios para aplicar la nulidad ex art. 62.1.e) LRJAP-PAC

deben ser de tal magnitud que pueda entenderse que se ha prescindido total y

absolutamente del procedimiento, no bastando con la omisión de alguno de sus trámites y

resultando necesario ponderar en cada caso la esencialidad del trámite o trámites omitidos y

las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que

realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo

originario en caso de haberse observado el trámite omitido. De tal forma que la omisión de

requisitos formales, incluso del esencial representado por el trámite de audiencia, sólo

producirá el radical efecto de anular las actuaciones cuando haya ocasionado la efectiva

indefensión del interesado». Doctrina que sigue siendo aplicable con la vigencia de la

LPACAP.

5. Sentado lo anterior, una vez examinado el contenido del expediente remitido

a este Organismo consultivo y en atención a las consideraciones jurídicas que se

exponen en la Propuesta de Resolución, se considera que no procede declarar la

nulidad instada por la interesada, compartiendo este Organismo consultivo los

razonamientos expuestos en la propia Propuesta de Resolución.

A este respecto, resulta pertinente dar por reproducidos los argumentos jurídicos

esgrimidos por el órgano instructor en su Propuesta de Resolución:

«CUARTO.- Tal y como se deduce del escrito de interposición del recurso, y ratificado en

las alegaciones, la parte actora solicita la nulidad de pleno derecho de la providencia de

apremio identificada como PA20190166043 y actuaciones posteriores derivadas de la misma

por supuestas deficiencias en la notificación practicada y entender tales hechos incardinables

en los supuestos contenidos en el artículo 217.1. a) y e) de la LGT.

Como cuestión previa a la fundamentación jurídica relativa a la solicitud formulada,

debe ponerse de manifiesto que el supuesto domicilio incorrecto, situado en CALLE (...), 3 PI

4 PTA IZ, es precisamente el mismo que la interesada consignó en su solicitud de

fraccionamiento de deudas (antecedente de hecho tercero) y en el recurso de reposición

formulado contra el acuerdo de fraccionamiento (antecedente de hecho sexto). Se aduce en

la solicitud de nulidad pretendida que ? (...) fueron cumplimentados por la propia

administración, limitándose mi representada a firmar dichos documentos, considerando que

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la administración tenía correctamente registrado su domicilio de notificaciones, por cuanto

el mismo no ha cambiado?.

El artículo 105 de la LGT determina que en los procedimientos de aplicación de los

tributos quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo, por

lo que su argumentación en este sentido debe considerarse carente de fundamento, amén de

que el firmante del documento responde de la veracidad de su contenido, no pareciendo

razonable imputar una supuesta negligencia a persona o entidad distinta de aquélla que la

hubiese causado, en este caso, quien ha firmado el documento presentado.

Por tanto, si la propia interesada ha manifestado con sus actuaciones el

desconocimiento acerca de la correcta denominación de su domicilio, podría ser excesivo

demandar el celo exigido a un tercero distinto.

A este respecto, debe tenerse también en consideración que el propio Servicio de

Correos ha considerado en ocasiones como válida la dirección cuestionada, al ser el resultado

de sus intentos ?ausente?.

QUINTO.- En cualquier caso, la solicitud de revisión pretendida debe ser desestimada

por los siguientes motivos:

Los límites a la revisión de actos

Dice el artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas: ?Las facultades de revisión

establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones,

por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la

equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes?.

Tal y como consta en el expediente, la interesada conoce la existencia de la providencia

de apremio ahora discutida desde finales del año 2020, momento en el que compareció

personalmente y le fue notificado uno de los múltiples embargos que desde entonces se han

ido practicando por la falta de ingreso de la deuda.

Tal y como determina el artículo 170.3 de la LGT, es motivo de oposición contra la

diligencia de embargo, entre otros, la falta de notificación de la providencia de apremio. Por

ello, desde ese mismo momento pudo la interesada por medio de los recursos ordinarios

poner de manifiesto lo ahora planteado. Sin embargo, en lugar de ello, y convirtiéndose en

firmes y consentidos la sucesión de embargos practicados, ha planteado más de dos años

después una solicitud de revisión de oficio.

Dicha situación choca frontalmente contra la buena fe que se exige para la revisión de

los actos, máxime si a pesar de que el acto cuya nulidad se solicita es la propia providencia

de apremio, su falta de notificación es una situación que ya pudo hacer valer a través de los

recursos ordinarios contra los embargos practicados y conocidos, particularmente el

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notificado personalmente el 10 de diciembre de 2020. En este sentido, nuestro Alto Tribunal

dijo en sentencia de su Sala de lo Contencioso de 20 de julio de 2005 (Rec. 2151/2002):

? (...) la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del

artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el

ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya

caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el

momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley

de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de

revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no

resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras

circunstancias similares.

En consecuencia, no puede pretender ahora -aparte de cualquier otra consideración

legal- ejercitar tardíamente su pretensión (...) y el intentar hacerlo así contraviene sin duda

alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad

perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a

plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación, como se desprende

inequívocamente del artículo 106 de la misma Ley 30/92 (...) ?.

Por ello, no puede procederse a estimar la solicitud pretendida.

Los motivos esgrimidos no constituyen una causa de nulidad de pleno derecho

Con independencia de lo expuesto con anterioridad, que ya provocaría por sí mismo la

desestimación de la petición, ha de matizarse que los motivos esgrimidos no constituyen

causa de nulidad de pleno derecho contenida en los apartados a) y e) del artículo 217 de la

LGT.

Respecto de la lesión de derechos susceptibles de amparo constitucional (art. 217.1.a

LGT), la lesión del derecho a la defensa previsto en el artículo 24 de la Constitución Española

solo tiene lugar en el ámbito de procedimientos de carácter sancionador, y no en un

procedimiento tributario como el que trae causa.

El Tribunal Constitucional estima que el término indefensión no se identifica en el

ámbito de los procedimientos tributarios con la acepción constitucional del artículo 24 de la

Constitución, lo que refuerza la imposibilidad de declarar la nulidad. En este sentido, la

Sentencia 42/1989, de 16 de febrero, declara que ? (...) las garantías del artículo 24 de la

Constitución referidas a la tutela judicial efectiva no pueden trasladarse sin más a las

actuaciones administrativas, salvo que estas tengan una naturaleza sancionadora equivalente

materialmente a las actuaciones administrativas (...) ? añadiendo que ? (...) Aquí se está

ante un procedimiento administrativo tributario, no sancionador; por lo tanto las garantías

del artículo 24.2 de la Constitución no le son aplicables (...) ?.

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Igualmente, el Tribunal Supremo descarta la posibilidad de defender la aplicación del

artículo 24 de la Constitución en los procedimientos tributarios fuera del ámbito

sancionador. Así, la Sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de

16 de marzo de 2005 (Rec. 2796/2001), o de la Sección 3ª de dicha Sala de 11 de julio de

2003 (Rec. 7983/99), rechaza la aplicación del motivo de nulidad previsto en el art. 62.a) de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), que es el equivalente a los motivos de

nulidad previstos el artículo 217.1.a) de la LGT, al señalar en dicha sentencia que ?el

derecho a la defensa solo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional

?refiriéndose al recurso de amparo- en el marco de un procedimiento sancionador (...) fuera

de este ámbito sancionador, la falta de trámite de audiencia en el procedimiento

administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las

consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho

fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional?. En el mismo sentido

se pronuncia el Consejo Consultivo de Canarias en dictamen 450/2019, de 5 de diciembre de

2019, al señalar en el mismo que ? (...) sin que estemos ante un procedimiento de naturaleza

sancionadora, único en el ámbito administrativo en que se podría aplicar la vulneración de

las garantías previstas en el artículo 24.2 de la Constitución referidas a la tutela judicial

efectiva?, o más recientemente en su dictamen 311/2023, de 13 de julio de 2023, cuando

dice: ? (...) se coincide con la Propuesta de Resolución al considerar que en el presente caso

no concurre la causa contemplada en el art. 217.1.a) LGT, pues no nos encontramos ante

actos realizados en el marco de un procedimiento sancionador (...) ?.

Sobre el haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido (art. 217.1.e LGT), ha de recordarse que este supuesto de nulidad de pleno

derecho de actos dictados en materia tributaria se produce cuando:

- Se prescinde total y absolutamente del procedimiento.

- Se utiliza un procedimiento distinto del establecido en la Ley.

- Se prescinde de un trámite esencial.

La deficiente notificación de la providencia de apremio no constituye ninguno de los

supuestos reseñados, puesto que el procedimiento elegido es el procedente y se ha seguido

en todos sus aspectos sustantivos y tampoco puede considerarse que en el mismo se haya

producido la omisión de algún trámite esencial.

Tal y como ha manifestado el Consejo de Estado en diversos dictámenes, pudiéndose

citar a modo meramente enunciativo el identificado como 581/2015, de 10 de septiembre de

2015, se ha de ponderar en la operatividad de este vicio que se haya podido causar

indefensión al interesado, esto es, que la anomalía del procedimiento se caracterice por su

especial gravedad, para lo que habrán de tenerse en cuenta, entre otras circunstancias, las

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consecuencias producidas por tal conculcación a la parte interesada y lo que hubiera podido

variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido.

Incidiendo en lo anterior, son varias las sentencias que recogen el criterio contenido en

la Sentencia del Tribunal Supremo, de 19 de mayo de 2004, que resuelve el recurso de

casación 648/2002, que ratifica la fundamentación hecha en la Sentencia de la Audiencia

Nacional, con fecha 16 de noviembre de 2001, que posteriormente se eleva a este tribunal,

en lo referente a que ? (...) debe tenerse en cuenta que la Ley 30/1992 sanciona con la

nulidad de pleno derecho, por lo que ahora importa, los actos dictados prescindiendo del

procedimiento legalmente establecido. Ahora bien, para que el acto administrativo adolezca

de invalidez por esta causa, no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino

que es preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento

establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza que se equiparara su ausencia a la del

propio procedimiento. En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado

que cualquier vicio u omisión producido en el procedimiento administrativo no da lugar a una

nulidad absoluta o de pleno derecho?.

Dicho criterio se reitera en la Sentencia 5357/21 de 14 de diciembre de 2021 de la

Audiencia Nacional, según la cual, ?habiéndose alegado infracción de procedimiento en la

práctica de las notificaciones ? no se practicaron correctamente las providencias de apremio

y actos posteriores -, es preciso señalar que la jurisprudencia pone de manifiesto que, para

apreciar dicha causa de nulidad, no basta con la infracción de alguno de los trámites del

procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste o de alguno de los trámites

esenciales a fundamentales ?STS 19 de mayo de 2004-, esto es, no basta cualquier defecto

acaecido en el procedimiento, sino que es preciso que se hubieran prescindido total y

absolutamente del procedimiento establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza que se

equiparara su ausencia a la del propio procedimiento, de forma que cualquier vicio u omisión

producido en el procedimiento administrativo no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno

derecho pues ello no equivale a prescindir total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido?.

Por todo lo expuesto, se concluye que la providencia de apremio identificada como

PA20190166043 cuya declaración de nulidad pretende la recurrente, no incurre en las causas

de nulidad alegadas, tipificadas en el artículo 217.1 de la LGT (...) ».

6. En conclusión, no se objetiva la concurrencia de las causas de nulidad

esgrimidas por la interesada para fundamentar su pretensión revisora [art. 217.1,

letras a) y e) LGT], debiéndose informar favorablemente la Propuesta de Resolución

sometida al parecer jurídico de este Consejo Consultivo de Canarias.

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C O N C L U S I Ó N

La Propuesta de Resolución sometida a la consideración jurídica de este Consejo

Consultivo de Canarias, se considera que es conforme a Derecho por las razones

expuestas en el Fundamento IV del presente Dictamen.