Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 519/2023 de 19 de diciembre de 2023

Cuestión

Indemnización por Daños

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Movilidad del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Orden resolutoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la reclamación de indemnización formulada por (..), actuando en nombre y representación de (..), (..) y (..), por daños ocasionados como consecuencia de las obras de conservación ejecutadas por cuenta de la Administración en una vía de su titularidad.

Contestacion

Numero Expediente: 481/2023

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sr. Fajardo Spínola

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 1 9 / 2 0 2 3

(Sección 1.ª)

San Cristóbal de La Laguna, a 19 de diciembre de 2023.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas, Vivienda y

Movilidad del Gobierno de Canarias en relación con la Propuesta de Orden

resolutoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por la

reclamación de indemnización formulada por (...), actuando en nombre y

representación de (...), (...) y (...), por daños ocasionados como consecuencia de

las obras de conservación ejecutadas por cuenta de la Administración en una vía

de su titularidad (EXP. 481/2023 ID)*.

F U N D A M E N T O S

I

1. Mediante Oficio de 12 de octubre de 2023 (con registro de entrada en este

Organismo el 16 de octubre de 2023), se solicita dictamen de este Consejo Consultivo

al objeto de examinar la adecuación jurídica de la Propuesta de Orden resolutoria

(PO) formulada por el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Movilidad del

Gobierno de Canarias, tras la presentación de una reclamación de indemnización por

daños que se alegan causados por el funcionamiento del servicio público de

infraestructura viaria.

2. La cuantía reclamada conjuntamente asciende a 6.457,53 euros, lo que

determinaría la preceptividad de la solicitud de dictamen, según lo dispuesto en el

art. 11.1.D.e) de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias

(LCCC), habiendo sido remitida por el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y

Movilidad del Gobierno de Canarias (art. 12.3 LCCC).

3. En el análisis a efectuar de la Propuesta de Resolución formulada, resultan de

aplicación, entre otras normas, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP); la Ley 40/2015, de

* Ponente: Sr. Fajardo Spínola.

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1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP); la Ley Reguladora de

las Bases de Régimen local, así como la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas Canarias.

4. En lo que se refiere a la legitimación activa y pasiva, se ha de tener en cuenta

lo siguiente:

4.1. En el presente expediente se cumple el requisito del interés legítimo y, por

ende, del derecho a reclamar de los interesados, al haber sufrido en su esfera

personal el daño por los que reclaman, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 32.1

LRJSP. Por lo tanto, tienen legitimación activa para presentar la reclamación e

iniciar este procedimiento en virtud de lo dispuesto en el art. 4.1.a) LPACAP.

4.2. Se cumple, por otra parte, la legitimación pasiva de la Consejería

competente en materia de Obras Públicas del Gobierno de Canarias, titular de la

prestación del servicio público a cuyo funcionamiento se vincula el daño.

En este caso, si bien inicialmente hubo dudas acerca de si la legitimación pasiva

podía corresponderle al Cabildo Insular de Gran Canaria, al que inicialmente

reclamaron los interesados, siendo inadmitida la correspondiente reclamación a

través de Decreto incluido en el presente expediente, finalmente, la Consejería de

Obras Públicas, Vivienda y Movilidad del Gobierno de Canarias asumió que le

correspondía dicha legitimación pasiva, manifestando al respecto en la PO lo

siguiente:

«En el acta de 4 de agosto de 2021 de reconocimiento de las obras, firmada por el

Director General de Infraestructura Viaria del Gobierno de Canarias y el Consejero de

Gobierno de Obras Públicas del Cabildo de Gran Canaria, se dice que aunque el Cabildo

asume las tareas de conservación y mantenimiento subsiste ?la responsabilidad del Gobierno

de Canarias respecto de los daños que se pudieran ocasionar a los particulares con motivo de

las obras que se sigan desarrollando en la vía objeto de la presente acta o contiguas?

(apartado segundo) y que se entrega ?a falta de la terminación de determinadas unidades de

obra. Todo esto no libera de la responsabilidad del Gobierno de Canarias con respecto a los

daños que se pudieran ocasionar a los particulares con motivo de las obras que sigan

desarrollándose en el tronco objeto de la presente acta o contiguas al mismo? (apartado

cuarto).

En estas circunstancias de continuidad de las obras, no contempla exoneración de esta

Administración de la responsabilidad que pudiera derivar por razón de las mismas y

declaración de inadmisión de la reclamación por falta de legitimación pasiva dictada por

Decreto 2023/643, de 23 de julio, del Consejero de Gobierno de Obras Públicas,

Infraestructuras, Transporte y Movilidad del Cabildo de Gran Canaria, se ha de continuar la

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tramitación y resolver, ya que aunque el accidente se produce en un punto en que se ha

dejado atrás la zona aún en obras (como puede observarse en el video aportado por los

interesados), las reclamantes pretenden que la tierra o gravilla procede de aquella».

4.3. En el presente supuesto se encontraría, asimismo, legitimada pasivamente

la entidad (...) UTE encargada de la realización de las obras de pavimentación y

asfaltado que se ejecutaron en la zona afectada, en su calidad de adjudicataria del

contrato relacionado con el servicio que podría ser determinante del daño que se

reclama, y a cuya defectuosa prestación del servicio imputan los reclamantes los

daños soportados.

Así pues, seguimos la doctrina del Consejo Consultivo de Canarias, que podemos

observar por ejemplo en nuestro Dictamen 362/2020, de 1 de octubre, e indicamos

nuevamente que tanto la legislación vigente en materia de contratación pública,

como las pretéritas regulaciones relativas a la responsabilidad por daños causados en

ejecución de un contrato administrativo, imponen al contratista la obligación de

indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia

de la ejecución del contrato, salvo cuando tales daños hayan sido ocasionados como

consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración.

Por tanto, el procedimiento para las reclamaciones por daños a terceros

causados por contratistas de la Administración es el regulado en la LPACAP cuando el

perjudicado reclama a ésta el resarcimiento; y en ellos están legitimadas

pasivamente las empresas contratistas, puesto que ostentan la cualidad de

interesadas según el citado art. 4.1, letra b) LPACAP, como ocurre en este caso,

habiéndose personado en el mismo la empresa contratista, la cual formuló

alegaciones, como ya se verá.

5. El procedimiento se inició dentro del plazo de un año desde la producción del

daño, tal y como exige el art. 67.1 LPACAP, pues la reclamación se presentó el 5 de

abril 2023.

El hecho lesivo generó a los interesados daños personales que, dado su periodo

de sanación, no hay duda alguna acerca de que la reclamación se presentó dentro de

plazo; pero inicialmente se dudó respecto de los daños materiales generados el 3 de

abril de 2022, día del accidente. No obstante, consta que se presentó una primera

reclamación ante el Cabildo Insular de Gran Canaria por estos hechos (el 28 de

septiembre de 2022), como ya se dijo, por lo que tal circunstancia permite

considerar que se ha cumplido el requisito de no extemporaneidad.

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En relación con ello, en la Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y

Movilidad del Gobierno de Canarias de admisión a trámite del presente

procedimiento, Orden 133/2023, de 8 de mayo, se señaló sobre esta cuestión que

«Aunque el accidente tuvo lugar el 3 de abril de 2022 y la reclamación de responsabilidad

patrimonial fue presentada a esta Consejería el 5 de abril de 2023, no cabe declarar

prescrito el derecho a reclamar por los daños materiales ya que previamente se había

presentado reclamación ante el Cabildo de Gran Canaria el 28 de septiembre de 2022, lo que

no obstante deberá confirmar dicha Administración insular, dado que no consta su resolución

declarando falta de legitimación pasiva».

6. El Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Movilidad del Gobierno de Canarias

ostenta la competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad

patrimonial en el ámbito funcional de su departamento, previa propuesta de

resolución de la Secretaria General Técnica, en virtud de lo establecido en los arts.

6.10 y 20.8 del Reglamento Orgánico de la Consejería de Obras Públicas y

Transportes, aprobado por Decreto 63/2020, de 2 de julio, en relación con lo

dispuesto en el artículo 4 del Decreto 41/2023, de 14 de julio, por el que se

determinan las competencias de la Presidencia y Vicepresidencia, así como el

número, denominación, competencias y orden de precedencias de las Consejerías; y

la disposición transitoria única del Decreto 123/2023, de 17 de julio, por el que se

determina la estructura orgánica y las sedes de las Consejerías del Gobierno de

Canarias.

7. Además, el daño es efectivo, evaluable económicamente e individualizado, de

acuerdo con lo prescrito en el art. 32.2 LRJSP.

8. En el presente supuesto se ha superado el plazo de seis meses que, para su

resolución, establece el art. 91.3 LPACAP. Sin embargo, la demora producida no

impide la resolución del procedimiento, pesando sobre la Administración la

obligación de resolver expresamente, a tenor de lo establecido en los arts. 21.1 y

24.3.b) LPACAP.

II

1. En lo que se refiere a los antecedentes de hecho, de la documentación

obrante en el expediente, especialmente del escrito de reclamación de los

interesados, se deduce que fueron los siguientes:

Que el día 3 de abril de 2022, sobre las 11:45 horas, M.G.B. circulaba con el

vehículo , propiedad de (...) por la vía de incorporación a la GC-3, situada dentro del

término municipal de Arucas, en una zona curva, cuando perdió el control del mismo

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a causa de la existencia en la calzada de gran cantidad de gravilla proveniente de las

obras que se estaban ejecutando en la zona, colisionando finalmente, lo que causó

daños al vehículo y lesiones a la conductora.

2. Los interesados reclaman una indemnización total de 6457,53 euros, cantidad

que comprende los siguientes conceptos indemnizatorios, tal y como se expone en la

PO, coincidiendo con la información que obra sobre ello en el escrito de reclamación:

«? 1.577,09 ? en concepto de gastos médicos soportados por (?).

? 2.919,80 ? en concepto de lesiones sufridas por (...).

? 1.477,67 ? en concepto de daños en el vehículo de (...).

? 482,97 ? en concepto de daños en la luna del vehículo, soportado por (?)».

III

1. En lo que se refiere a la tramitación del procedimiento se inició éste con el

escrito de reclamación, que se presentó el día 5 de abril de 2023.

El día 27 de abril de 2023 el representante de los interesados aportó la

reclamación previamente formulada al Cabildo Insular de Gran Canaria, junto con

más documentación, incluyendo un video de la zona que se adjunta al expediente

remitido a este Consejo Consultivo.

Asimismo, también consta el Decreto 2023/643, de 23 de julio del Consejero de

Obras Públicas, Transporte y Movilidad del Cabildo Insular de Gran Canaria por el que

se inadmitió la referida reclamación formulada por los interesados ante dicha

Corporación Insular.

2. A través de la Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Movilidad del

Gobierno de Canarias núm. 133/2023, de 8 de mayo, se admitió a trámite la

reclamación efectuada.

3. El presente procedimiento cuenta con el preceptivo informe del Servicio

emitido el día 10 de julio de 2023 y el informe de la empresa que ejecutaba las

obras, emitido el día 25 de mayo de 2023.

4. No se acordó la apertura del periodo probatorio, pues no se solicitó la práctica

de prueba alguna y se le otorgó el trámite de vista y audiencia a los diferentes

interesados, incluyendo no sólo a la empresa contratista de las mencionadas obras,

que formuló alegaciones, al igual que lo hizo el representante de los interesados,

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sino también al Cabildo Insular, que presentó alegaciones señalando la competencia

del Gobierno de Canarias respecto a la conservación y mantenimiento del tramo en el

que se produjo el siniestro, por continuar en obras encargadas por el mismo,

aportando la documentación que figuraba en dicha Administración entre las que

figuraba el Decreto de inadmisión de la reclamación formulada ante el ya referido

anteriormente.

5. El día 6 de septiembre de 2023 se emitió una primera Propuesta de

Resolución, acompañada del borrador de la resolución definitiva y del informe de la

Viceconsejería de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias.

Finalmente, el día 12 de octubre de 2022 se emitió el Proyecto de Orden

resolutoria objeto del presente Dictamen, una vez vencido el plazo resolutorio.

IV

1. El Proyecto de Orden resolutoria desestima la reclamación formulada por los

interesados, puesto que el órgano instructor considera que no se ha demostrado la

existencia de relación de causalidad entre la actuación administrativa y los daños

reclamados.

En el Proyecto de Orden resolutoria se alega sobre ello lo siguiente:

«En el supuesto que nos ocupa, no se acredita que la tierra o gravilla proceda de la

obra. Tampoco se sabe cuánto tiempo llevaba ese material esparcido o derramado sobre el

asfalto, no puede exigirse a los servicios de conservación y mantenimiento que conozcan y

atiendan cualquier incidencia de modo inmediato, no es posible ni por tanto razonable,

cuando no se produce en la zona que aún estaba en obras. No se acredita un déficit en el

servicio público de conservación y mantenimiento de la carretera.

Las fotografías aportadas muestran las obras, no el lugar del accidente, el cual se

produce en una curva a la derecha situada en la incorporación a la GC-3, cuando ya había

quedado atrás la zona de obras, como puede apreciarse en el video aportado.

Los hechos se producen a la luz del día y con buena visibilidad, según informe de la

Guardia Civil, en un tramo en que la velocidad no debe superar 40 km/h. Los agentes de la

Guardia Civil no presencian el accidente, llegan 20 minutos después de producirse, por lo que

no pudieron conocer la velocidad a la que circulaba la motocicleta y así lo hacen constar en

el apartado ?presuntas infrac. velocidad?, al decir: ?Se desconoce?.

La presencia de materiales como gravilla o tierra sueltos, obligaba a moderar la

velocidad por debajo incluso de la limitación a 40 km/h, conforme a los preceptos del

Reglamento General de Circulación anteriormente transcritos.

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El día del accidente era un domingo (11:45 horas de la mañana), no había actividad en la

obra, lo que hace pensar que la gravilla o tierra pudiera proceder de un derrame desde un

vehículo de un tercero ajeno a la obra, a su paso por aquella curva.

Y es que si ese material procedía de la obra, cómo es que nada sucedió, o al menos no

hay noticia al respecto, a los numerosos vehículos que previamente habrían tenido que pasar

por esa curva desde la finalización de la actividad en la última jornada laboral anterior. Si

circulaba a la velocidad debida y no hubo distracción, no se explicaría que haya sido el único

accidente en aquel punto a causa de material suelto procedente de la obra.

Con meras conjeturas en uno u otro sentido, no puede darse por acreditada la relación

de causalidad entre el accidente y el funcionamiento del servicio público de conservación y

mantenimiento de las carreteras con arreglo al estándar de rendimiento que le es exigible».

2. La jurisprudencia ha precisado (entre otras STS de 26 de marzo de 2012; STS

de 13 de marzo de 2012; STS de 8 de febrero de 2012; STS de 23 de enero de 2012)

que «para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son

necesarios los siguientes requisitos:

? La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

? Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación directa inmediata

y exclusiva de causa efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir

alterando el nexo causal.

? Ausencia de fuerza mayor.

? Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño».

Respecto a la carga de la prueba en el ámbito de la responsabilidad patrimonial

de la Administraciones Públicas este Consejo Consultivo ha venido manteniendo

reiteradamente la siguiente doctrina (ver, por todos, el Dictamen 430/2023, de 2 de

noviembre):

«Como hemos sostenido en múltiples ocasiones (por todos, el Dictamen 255/2021, de 18

de mayo), según el actual art. 32.1 LRJSP ?similar al anterior art. 139.1 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común- requisito para el nacimiento de la obligación de

indemnizar por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos es, obvia y

lógicamente, que el daño alegado sea consecuencia de dicho funcionamiento. La carga de

probar este nexo causal incumbe al reclamante, tal como establece la regla general que

establecen los apartados 2 y 3 del art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de

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Enjuiciamiento Civil (LEC), conforme a la cual incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su extinción al que la opone.

Sobre la Administración recae el onus probandi de la eventual concurrencia de una

conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de

fuerza mayor o la prescripción de la acción, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración y del principio

de facilidad probatoria (art. 217.7 LEC) que permite trasladar el onus probandi a quien

dispone de la prueba o tiene más facilidad para asumirlo, pero que no tiene el efecto de

imputar a la Administración toda lesión no evitada, ni supone resolver en contra de aquélla

toda la incertidumbre sobre el origen de la lesión (STS de 20 de noviembre de 2012)».

Esta doctrina resulta ser aplicable al presente asunto.

3. En este caso, los interesados no han aportado prueba alguna válida en

Derecho que acredite que el accidente se produjo en la forma referida por su

representante en su escrito de reclamación, es decir como consecuencia de la

existencia de gravilla en la calzada.

Asimismo, en virtud de los diferentes documentos obrantes en el expediente,

incluyendo el referido video, se observa con toda claridad que las obras estaban

debidamente señalizadas y balizadas, que, además, a la hora del accidente era

imposible para cualquier usuario de la vía no percatarse de que la zona se hallaba en

obras, y, si bien es cierto que había en la calzada gravilla, como en cualquier obra de

carretera, también lo es que la misma se alojaba en los bordes de la calzada y era

fácilmente perceptible para los conductores, sin que fuera patente un exceso

indebido de la misma, al menos como se observa en el referido video.

A mayor abundamiento, tales documentos demuestran un funcionamiento

correcto del Servicio, no habiéndose creado con las mencionadas obras fuente de

peligro alguno para los usuarios de la vía más allá de las que toda obra per se genera,

lo que les exige una mayor precaución la circular por tales vías públicas, como así se

dispone en la normativa citada en la PO (arts. 45 y 46 del Reglamento General de

Circulación).

4. Pues bien, todo ello permite considerar que no se ha demostrado la existencia

de relación de causalidad entre el funcionamiento del Servicio y los daños

reclamados por los interesados.

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C O N C L U S I Ó N

El Proyecto de Orden resolutoria por la que se concluye el procedimiento, se

considera conforme a Derecho, ya que procede la desestimación de la reclamación

de responsabilidad patrimonial, por las razones expuestas en el Fundamento IV del

presente Dictamen.