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01/01/2018
Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León núm 94 del 2018
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Órgano: Consejo Consultivo de Castilla y León
Fecha: 01/01/2018
Num. Resolución: 94/2018
Resumen
Breve reseña:
Proyecto de decreto por el que se modifica el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna.
Asunto:
reglamentos ejecutivos
Contestacion
Sr. Amilivia González, Presidente La Sección Segunda del
Consejo Consultivo de Castilla y
León, reunida en Zamora el día 5 de
abril de 2018, ha examinado el
proyecto de decreto por el que se
modifica el Decreto 32/2015, de 30
de abril, por el que se regula la
conservación de las especies
cinegéticas de Castilla y León, su
aprovechamiento sostenible y el
control poblacional de la fauna
silvestre, y a la vista del mismo y tal
como corresponde a sus competencias
, emite, por unanimidad, el
siguiente
Sr. Ramos Antón, Consejero
Sr. Sobrini Lacruz, Consejero y
Ponente
Sra. García Fonseca, Secretaria
DICTAMEN
I
ANTECEDENTES DE HECHO
El día 1 de marzo de 2018 tuvo entrada en este Consejo Consultivo la
solicitud de dictamen preceptivo sobre el expediente relativo al proyecto de
decreto por el que se modifica el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se
regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su
aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre.
Examinada la solicitud y admitida a trámite ese mismo día, se procedió a
darle entrada en el registro específico de expedientes del Consejo con el número
de referencia 94/2018, iniciándose el cómputo del plazo para la emisión del
dictamen, tal como dispone el artículo 52 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Consejo Consultivo de Castilla y León, aprobado por la
Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cortes de Castilla y León.
Turnado por el Sr. Presidente del Consejo, correspondió su ponencia al
Consejero Sr. Sobrini Lacruz.
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Primero.- El proyecto.
El proyecto de decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un
artículo único, que cuenta con ocho apartados, y dos disposiciones finales.
Este proyecto tiene por objeto la modificación del Decreto 32/2015, de
30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de
Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la
fauna silvestre. Según el preámbulo la modificación responde a la necesidad de
dar cumplimiento a la Sentencia 604/2017, de 17 de mayo, de la Sala de lo
Contencioso-administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia
de Castilla y León, que anuló diversos preceptos y el anexo del citado Decreto,
así como a la conveniencia de adecuar la norma al marco jurídico más reciente.
La parte dispositiva del proyecto consta de un artículo, dividido en ocho
apartados que modifican los apartados 2 y 3 del artículo 6 del Decreto 32/2015,
de 30 de abril (apartado uno), el apartado 4 del artículo 9 (apartado dos)
incorpora dos nuevos apartados 8 y 9 al artículo 9 (apartado tres) y modifican
el artículo 13, ?Declaración de las especies cinegéticas? (apartado cuatro), el
artículo 14, Especies cazables? (apartado cinco), el artículo 15, ?Protección de
las especies cinegéticas? (apartado seis), el apartado 1 del artículo 19 y el anexo
?Periodos mínimos de veda para las aves cinegéticas? (apartado ocho).
La disposición final primera faculta al titular de la Consejería competente
en materia de caza para dictar las disposiciones sean necesarias para la
ejecución y el desarrollo del decreto y la final segunda prevé la entrada en vigor
de la norma a los 20 días de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y
León.
Segundo.- El expediente remitido.
En el expediente que acompaña al proyecto de decreto figuran, además
de un índice de los documentos que lo conforman, los siguientes (ordenados
cronológicamente):
- Copia del anuncio de consulta pública previa a la elaboración del
proyecto de decreto, publicado en el Portal de Gobierno Abierto de la Junta de
Castilla y León, a los efectos del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
3
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La
consulta, según se indica en la Memoria, se mantuvo abierta entre el 20 de julio
y el 3 de agosto de 2017 (quince días naturales), sin que conste la presentación
de sugerencias (páginas 395 a 397).
- Documento titulado ?Especies cinegéticas en Castilla y León.
Bases científico-técnicas para su declaración mediante Decreto de la Consejería
de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León?, fechado en
septiembre de 2017 y elaborado por Consultora de Recursos Naturales, S.L.,
por encargo de la Dirección General del Medio Natural de la Consejería de
Fomento y Medio Ambiente (páginas 1 a 387 del expediente remitido).
- Informe del Servicio de Caza y Pesca de la Dirección General del
Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, de 23 de
septiembre de 2017, en el que, a la vista del documento técnico anterior, ?realiza
una propuesta de tratamiento normativo, concretamente sobre la valoración
relativa a la inclusión en el lista[do] de especies cinegéticas de Castilla y León ?
declaración bajo un marco regulatorio estable- así como la regulación específica
que debería llevarse a cabo a través de la orden anual de caza?. Dicho informe
formula una propuesta de declaración como cinegéticas de las especies de
animales que relaciona y propone unos periodos de veda susceptibles de ser
ampliados cuando concurran las circunstancias a las que se refiere el informe.
(Páginas 384 a 391).
- Proyecto de decreto y Memoria, ambos de 18 de octubre de 2017
(páginas 398 a 408 y 409 a 418, respectivamente).
- Informe del Servicio de Evaluación, Normativa y Procedimiento
de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, de 6 de noviembre de 2017
(páginas 419 a 422).
- Proyecto de decreto y Memoria, ambos de 10 de noviembre de
2017 (páginas 423 a 434 y 435 a 446, respectivamente).
- Resolución de 10 de noviembre de 2017, de la Secretaria General
de la Consejería, por la que se somete al trámite de información pública el
proyecto de decreto durante un plazo de veinte días, contado a partir del
siguiente al de su publicación en la plataforma de Gobierno Abierto de la Junta
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de Castilla y León, conforme a lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, y en el artículo 76, en relación con el artículo 75.5, de la Ley
3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de
Castilla y León. Dicha resolución se publica en el Boletín Oficial de Castilla y
León el 20 de noviembre de 2017 (página 447).
- Copia del anuncio de sometimiento del proyecto de decreto a la
participación ciudadana publicado en el Portal del Gobierno Abierto y
sugerencias y alegaciones presentadas, si bien no consta el texto de las
formuladas en representación de AZADECAP (página 453). La consulta, según
se indica en la Memoria, se mantuvo abierta entre el 21 de noviembre y el 7 de
diciembre de 2017 (diecisiete días naturales). (Páginas 448 a 454).
- Escritos de 21 de noviembre de 2017, del Director General del
Medio Natural de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, en los que se
comunica la apertura de un trámite de audiencia sobre el proyecto de decreto
a la Asociación Regional de Agentes Medioambientales de Castilla y León, a
SEO-BirdLife, a WWF-Adena, a ASDEN, a Ecologistas en Acción, a ASCEL, a la
Fundación Global Nature, a la Federación de Caza de Castilla y León, a la
Secretaría de Estado de Medio Ambiente del Ministerio Agricultura, Pesca,
Alimentación y Medio Ambiente, a la Delegación del Gobierno en Castilla y León
y a SECEM (páginas 497 a 530).
- Remisión del proyecto de decreto y de la Memoria a las demás
Consejerías (páginas 455 a 469). Observaciones formuladas por la Consejería
de Familia e Igualdad de Oportunidades (Dirección General de la Mujer y
Dirección General de Familia y Políticas Sociales) y escritos de las restantes
Consejerías en los que indican que no formulan observaciones ni sugerencias
(páginas 470 a 486).
- Informe de la Dirección General de Presupuestos y Estadística
de la Consejería de Economía y Hacienda, de 15 de diciembre de 2017 (páginas
487 a 489).
- Certificado de la secretaría del Pleno del Consejo Regional de
Medio Ambiente de Castilla y León, de 15 de diciembre de 2017, en el que se
hace constar que dicho órgano, en la reunión celebrada ese mismo día, informó
5
favorablemente el proyecto de decreto, transcribe el contenido del debate y
detalla el sentido de las votaciones (páginas 490 a 496).
- Alegaciones presentadas en diciembre de 2017 durante los
trámites de audiencia e información pública por la asociación Grupo Ibérico de
Anillamiento, por la Asociación Profesional de Agentes Medioambientales de
Castilla y León, por la Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León y
por la asociación Ecologistas en Acción ? Palencia (páginas 531 a 567).
- Proyecto de decreto de 15 de enero de 2018 y Memoria de 10
de enero de 2018 (páginas 598 a 609 y 610 a 637).
- Alegaciones presentadas por la Sociedad Española de Ornitología
(Seo/BirdLife) el 31 de enero de 2018 (páginas 638 a 665).
- Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente de 2 de febrero de 2018 (páginas 667 a 671) y texto informado
de 15 de enero de 2018 (páginas 672 a 683).
- Certificado de la secretaría del Pleno del Consejo Regional de
Medio Ambiente de Castilla y León, de 9 de febrero de 2018, en el que se hace
constar que ha recibido las alegaciones presentadas por la Sociedad Española
de Ornitología (Seo/BirdLife) (página 666).
- Escritos del Director General del Medio Natural, fechados el 5 de
febrero de 2018, por los que se da respuesta a las alegaciones presentadas por
la asociación Grupo Ibérico de Anillamiento, la Asociación Profesional de
Agentes Medioambientales de Castilla y León, la Federación de Ecologistas en
Acción de Castilla y León, la asociación Ecologistas en Acción ? Palencia y la
Sociedad Española de Ornitología (Seo/BirdLife). Consta como fecha de registro
de salida de dichos escritos el 21 de febrero de 2018. (Páginas 568 a 597)
- Proyecto de decreto, de 15 de febrero de 2018, sometido a
dictamen de este Consejo Consultivo (páginas 684 a 695).
- Memoria del proyecto de decreto, firmada por el Director General
del Medio Natural el 15 de febrero de 2018, comprensiva de los siguientes
aspectos: marco normativo; necesidad y oportunidad del proyecto, que alude al
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cumplimiento de los principios de necesidad, transparencia, proporcionalidad,
coherencia, accesibilidad, responsabilidad y seguridad jurídica; contenido del
proyecto; análisis de impactos, que se refiere al impacto presupuestario, al
impacto de género, al impacto normativo y administrativo y a otros impactos
(infancia, adolescencia, familias numerosas y discapacidad); tramitación y
consultas, que detalla las alegaciones presentadas y la contestación dada por la
Administración, así como los informes emitidos y la aceptación o no de las
sugerencias. (Páginas 696 a 743).
- Informe del Secretario General de la Consejería de Fomento y
Medio Ambiente, de 23 de febrero de 2018 (página 744).
En tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al
Consejo Consultivo de Castilla y León para que emitiera dictamen.
Tercero.- Solicitud de información complementaria.
Mediante Acuerdo de 8 de marzo de 2018, del Presidente del Consejo
Consultivo de Castilla y León, se requiere de la Consejería de Fomento y Medio
Ambiente para que informe sobre si la Sentencia 604/2017, de 17 de mayo, de
la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, es o no firme, y en caso de no serlo, se
informe sobre el estado del recurso de casación que se hubiera interpuesto y
sobre el objeto, contenido y argumentos de dicho recurso. El informe deberá
pronunciarse también sobre las mismas circunstancias en relación con la
Sentencia 49/2018, de 25 de enero, de la misma Sala, que anula el Decreto
14/2016, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Conservación y
Gestión del Lobo.
En la misma fecha del Acuerdo se suspende el plazo para emitir el
dictamen.
El 23 de marzo de 2018 se recibe un informe de la Asesoría Jurídica de
la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, de 22 de marzo de 2018, en el
que se señala que ambas sentencias no son firmes, que se han presentado
escritos de preparación de los recursos de casación y que estos se encuentran
en fase de admisión ante el Tribunal Supremo.
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Recibida dicha documentación, se reanuda el plazo para la emisión del
dictamen.
II
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
1ª.- Competencia del Consejo Consultivo de Castilla y León.
La Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de
Castilla y León, en su artículo 4.1.d) califica como preceptiva la consulta para el
supuesto de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que
se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.
En el presente caso corresponde a la Sección Segunda la competencia
para emitir el dictamen, según lo establecido en el apartado tercero, 2.a) del
Acuerdo de 6 de marzo de 2014, del Pleno del Consejo, por el que se determina
la composición y competencias de las Secciones.
2ª.- Contenido del expediente y procedimiento de elaboración.
Según el artículo 50.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento
del Consejo Consultivo, la solicitud de dictamen se acompañará del expediente
administrativo foliado, en el que se deberá incluir toda la documentación y
antecedentes necesarios para dictaminar sobre las cuestiones consultadas, así
como el borrador, proyecto o propuesta de resolución. A la documentación y
antecedentes se acompañará un índice numerado de documentos.
Para el supuesto de los proyectos de decreto, ha de considerarse como
documentación necesaria la que, de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 3/2001,
de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y
León, se recoge en el artículo 75 del citado texto legal (dado que la consulta
previa a la elaboración del proyecto se inició el 20 de julio y no hay constancia
de actuaciones anteriores, ha de considerarse aplicable la regulación vigente
desde el 7 de julio de 2017, fecha de entrada en vigor la Ley 2/2017, de 4 de
julio, de Medidas Tributarias y Administrativas, que ha modificado la redacción
de los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, y ha introducido un
nuevo artículo 76 bis).
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De acuerdo con el artículo 75, el procedimiento de elaboración de las
normas exige el cumplimiento de los siguientes trámites:
- Previamente a la elaboración del texto deberán incorporarse los
estudios y consultas que se estimen convenientes y se realizará un trámite de
consulta ciudadana previa, cuando así resulte de la normativa básica, por un
periodo mínimo de diez días naturales.
- Una vez redactado el texto del proyecto, se someterá a un
trámite de participación ciudadana, cuando así proceda de acuerdo con el título
III de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana
de Castilla y León, y a los trámites de audiencia e información pública, conforme
a la normativa reguladora del procedimiento administrativo común, en ambos
casos por un plazo mínimo de diez días naturales.
- Asimismo, se remitirá a las consejerías para que por una sola vez
y en un plazo no superior a diez días emitan informe sobre todos los aspectos
que afecten a sus competencias. En ese mismo plazo y trámite, cada consejería
remitirá también los informes de los órganos colegiados adscritos a ella que
resulten preceptivos. La solicitud de informe a las consejerías podrá realizarse
de forma simultánea a los trámites de participación y, en su caso, al de
audiencia e información pública.
- Una vez realizados dichos trámites, se solicitará con carácter
preceptivo el informe de legalidad a los servicios jurídicos de la Administración
Autonómica y, cuando proceda, a los órganos consultivos.
Conviene recordar que la observancia del procedimiento de elaboración
de las normas constituye un aspecto de singular importancia si se tiene en
cuenta que el procedimiento, tanto en su vertiente formal como material, opera
como una garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición de
que se trate.
En cuanto a la memoria que debe acompañar al proyecto normativo, el
artículo 75.3 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, establece ?que, en su redacción
final, deberá contener el marco normativo en el que pretende incorporarse, la
motivación sobre su necesidad y oportunidad, un estudio económico con
9
referencia al coste al que dará lugar, en su caso, así como a su financiación, un
resumen de las principales aportaciones recibidas durante la tramitación y
cualquier otro aspecto que exija una norma con rango de ley o que se determine
reglamentariamente?.
A este respecto, resultan aplicables al proyecto los principios de buena
regulación recogidos con carácter básico en el artículo 129 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, a los que deben someterse las Administraciones Públicas en el
ejercicio de la potestad reglamentaria: necesidad y eficacia, proporcionalidad,
seguridad jurídica, transparencia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera.
En esta línea se situaba ya en el ámbito autonómico el Decreto 43/2010,
de 7 de octubre, por el que se aprueban determinadas medidas de mejora en
la calidad normativa de la Administración de la Comunidad de Castilla y León,
cuyo artículo 2 establece que ?De conformidad con lo dispuesto en los artículos
5 y 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión
Pública, el procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley y de los
proyectos de disposiciones administrativas de carácter general se inspirará en
los principios de actuación de la Administración Autonómica de eficiencia,
economía, simplicidad y participación ciudadana y en los principios de calidad
normativa, necesidad, proporcionalidad, transparencia, coherencia,
accesibilidad y responsabilidad, en los términos en los que estos principios
aparecen definidos en la citada Ley?.
El artículo 3 del Decreto 43/2010, de 7 de octubre, dispone que ?La
memoria que, de acuerdo con el artículo 75 de la Ley 3/2001, de 3 de julio,
debe acompañar a cualquier proyecto de ley o proyecto de disposición de
carácter general contendrá, en un único documento, la evaluación del impacto
normativo o administrativo, si fueran preceptivos y, en todo caso, cuantos
estudios e informes sean necesarios para el cumplimiento de los principios y
medidas regulados en los artículos 41 y 42 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo,
debiéndose redactar por el órgano o centro directivo proponente del proyecto
normativo de forma simultánea a la elaboración de éste.
»Asimismo, deberá reseñar las modificaciones introducidas en el
texto originario como fruto de la participación, de informes y consultas, y
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justificar las razones que llevan a aceptar o, en su caso, rechazar las
observaciones que se hayan presentado?.
En este caso, en la Memoria se recoge el marco normativo en el que se
inserta el proyecto; la necesidad y oportunidad del proyecto, con alusión al
cumplimiento de los principios de necesidad, transparencia, proporcionalidad,
coherencia, accesibilidad, responsabilidad y seguridad jurídica a que se refiere
el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre; el contenido del proyecto;
el análisis de los impactos presupuestario y de género, con alusión al nulo
impacto de la futura norma tanto en este como en la infancia, adolescencia,
familias numerosas y discapacidad, y una descripción de la tramitación
realizada.
Ahora bien, se advierte una aparente contradicción en la justificación
ofrecida para la aprobación del decreto. Por un lado, en el párrafo primero del
apartado relativo a la ?Necesidad y oportunidad del proyecto? se alude a la
necesidad de modificar el decreto ?en aplicación de la Sentencia nº 604, de 17
de mayo de 2017? y, al referirse al principio de proporcionalidad, se indica que
la finalidad del decreto es modificar y actualizar el articulado afectado por la
citada Sentencia (afirmación que se reitera en el preámbulo del proyecto,
cuando, al referirse al principio de eficacia, se afirma que su aprobación ?es la
formulación más acorde y menos gravosa para el cumplimiento del mandato
emanado del Poder Judicial?). Sin embargo, frente a ello, tanto en la Memoria
como en el proyecto se insiste en reiteradas ocasiones en el carácter no firme
de la Sentencia e incluso, como se pone de manifiesto en el informe de la
Asesoría Jurídica y en la Memoria, la redacción propuesta para el artículo 14 no
se ajusta al pronunciamiento judicial con el argumento del carácter no firme de
la Sentencia mencionada. Tal aparente contradicción debilita la motivación y
justificación esgrimida para la aprobación del decreto.
Por otra parte, la Memoria incluye, en la página 12, un apartado titulado
?Impacto normativo y administrativo? a pesar de que, de acuerdo con el artículo
4.1.b) del Decreto 43/2010, de 7 de octubre, no parece preceptivo el
sometimiento del proyecto de decreto a la evaluación del impacto normativo al
no estar relacionado con la política socioeconómica y no haberse sometido
preceptivamente a informe previo del Consejo Económico y Social. Ahora bien,
de la lectura de dicho apartado de la Memoria y del artículo 5 del Decreto
43/2010, de 7 de octubre, se infiere que el análisis realizado se limita al impacto
11
administrativo y no al impacto normativo. Por lo que debe revisarse la referencia
al impacto normativo.
Por lo demás, como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho
y se acredita con la documentación enviada, se ha dado cumplimiento a los
siguientes trámites:
- Previamente a la elaboración del proyecto, se ha realizado una
consulta previa por un plazo de quince días naturales
- Asimismo, se ha incorporado un estudio científico-técnico sobre la
declaración de especies cinegéticas en Castilla y León, para dar cumplimiento
formal a lo señalado, en relación con esta cuestión, en la Sentencia 604/2017, de
17 de mayo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sala de Valladolid) del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, según la cual, ?la documentación
científica debe fundamentar la norma elaborada, es decir, debe obrar en el
expediente administrativo de elaboración como fundamento de sus
disposiciones?.
En la Memoria se manifiesta que tal estudio científico ?ha estado
disponible en las oficinas administrativas de la Dirección General del Medio
Natural para todos los ciudadanos e interesados que deseasen consultarlo o
evacuarlo tanto en formal papel como en formato digital? y se afirma que la
secretaría del Consejo Regional de Medio Ambiente remitió a los miembros del
órgano, por correo electrónico el 18 de diciembre de 2017, esto es ?dentro de
los plazos comprendidos por el periodo de información pública?, un enlace para
descargar aquel documento. Dado que la Federación de Ecologistas en Acción
y la Asociación Ecologistas en Acción-Palencia no solicitaron ampliación del plazo
para evaluar el documento y formular sus alegaciones, que presentaron el 21
de diciembre de 2017, y que SEO/BirdLife presentó sus observaciones el 30 de
enero de 2018 ?más de un mes después de remitido el documento-, ha de
presumirse que tuvieron conocimiento suficiente del estudio científico y que no
se ha vulnerado su derecho de participación.
- El proyecto se ha sometido, de forma simultánea, a los trámites
de audiencia e información pública y al de participación ciudadana por un plazo
superior al mínimo de diez días naturales legalmente previsto. No obstante, en
la página 13 de la Memoria se alude de forma errónea al apartado 3 del artículo
12
75 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, ya que el trámite de participación ciudadana
previsto en el título III de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, se recoge en el apartado
4 del citado artículo 75.
- El proyecto ha sido objeto de examen por todas las Consejerías,
si bien solo la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades ha formulado
observaciones.
- El Pleno del Consejo Regional de Medio Ambiente de Castilla y
León ha informado el proyecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.2.a)
del Decreto 1/2017, de 12 de enero, por el que se crea y regula dicho órgano.
- Se ha emitido el preceptivo informe por la Dirección General de
Presupuestos y Estadística de la Consejería de Economía y Hacienda, conforme
exige el artículo 76.2 de la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de la Hacienda y del
Sector Público de la Comunidad de Castilla y León.
- El proyecto se ha informado por los Servicios Jurídicos, como
exigen la Ley 3/2001, de 3 de julio, y el artículo 4.2.b) de la Ley 6/2003, de 3
de abril, de Asistencia Jurídica a la Comunidad de Castilla y León.
- Consta el informe de la Secretaria General de la Consejería
proponente, previsto en el artículo 39.1.g) de la Ley 3/2001, de 3 de julio.
Finalmente, en el procedimiento deberá observarse lo dispuesto en el
artículo 7, apartados c) y d), de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, e incorporar
al expediente justificación del trámite. Tal precepto establece que ?Las
Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán: (?)
»c) Los proyectos de Reglamentos cuya iniciativa les corresponda.
Cuando sea preceptiva la solicitud de dictámenes, la publicación se producirá
una vez que estos hayan sido solicitados a los órganos consultivos
correspondientes sin que ello suponga, necesariamente, la apertura de un
trámite de audiencia pública.
»d) Las memorias e informes que conformen los expedientes de
elaboración de los textos normativos, (?)?.
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3ª.- Competencia y rango de la norma proyectada.
El proyecto de decreto tiene por objeto la modificación del Decreto
32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las especies
cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control
poblacional de la fauna silvestre.
La Comunidad de Castilla y León tiene atribuida competencia exclusiva en
materia de caza, explotaciones cinegéticas y protección de los ecosistemas en que
se desarrollen dichas actividades, de acuerdo con lo previsto en el artículo 70.1 17º
del Estatuto de Autonomía. En ejercicio de esta competencia se aprobó la Ley
4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, algunos de cuyos títulos y
preceptos precisan un desarrollo reglamentario que se acomode a la Directiva
2009/147/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009,
relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva Aves), al Convenio de Bonn
de 1979, relativo a la conservación de las especies migratorias de animales salvajes,
y a la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad, cuya última modificación se realizó por la Ley 33/2015, de 21 de
septiembre.
En su desarrollo se dictó, primeramente, el Decreto 172/1998, de 3 de
septiembre, por el que se declaran las especies cinegéticas de Castilla y León,
norma que fue anulada por la Sentencia 1161/2003, de 10 de octubre, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal Superior
de Justicia de Castilla y León, en cuanto el artículo primero y el anexo I incluyen
como especie cinegética de caza menor a la perdiz pardilla (perdix perdix).
Posteriormente, se aprobó el Decreto 65/2011, de 23 de noviembre, por
el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su
aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre, que
derogó aquel, y que fue anulado por la Sentencia 166/2015, de 2 de febrero, de
2015, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, por haberse omitido un dictamen
preceptivo en el procedimiento de su elaboración, al no constar en el expediente
el informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León, conforme
disponía el artículo 10.2.a) del Decreto 227/2001, de 27 de septiembre, de
14
creación del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Castilla y León, vigente en
aquel momento.
Finalmente, como consecuencia de tal anulación, se elaboró y aprobó el
Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las
especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control
poblacional de la fauna silvestre, algunos de cuyos preceptos han sido anulados
por la Sentencia 604/2017, de 17 de mayo, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo (Sala de Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y
León, Sentencia que no es firme al estar, según se informa por la Administración,
en fase de admisión del recurso de casación. Los preceptos anulados son los
siguientes:
- El artículo 9.4, en lo relativo a las modalidades de palomas en
migración invernal de pasos y la caza de acuáticas desde puestos fijos;
- El artículo 13, en la medida que no obraban en el expediente
administrativo de elaboración, como fundamento de la norma, los estudios
científicos que avalaran la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo
1.2 del Decreto para la declaración de las especies como cinegéticas; en
concreto, (i) que no se encuentran en ninguno de los supuestos de protección
estricta conforme a la normativa comunitaria, estatal y autonómica, (ii) que
gozan de interés por parte del colectivo de cazadores, y (iii) que, debido a sus
niveles poblacionales, distribución geográfica e índice de reproductividad,
pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin que ello
comprometa su estado de conservación en su área de distribución.
- El artículo 14, al declarar que la orden anual de caza no es norma
con rango suficiente para valorar la utilización razonable de las especies ni para
establecer su regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico.
- El artículo 15, en cuanto abría la posibilidad de una autorización
de caza en días de fortuna y/o en terrenos cubiertos de nieve, prohibidos por la
Ley y a criterio discrecional de los agentes de la autoridad.
- El artículo 19 apartado 1, letras a) y b), en cuanto abría la
posibilidad de solicitar el control de las especies cinegéticas relacionadas en la
letra a) Urraca y corneja, y en la b) estornino pinto, a cualquiera de las causas
15
del artículo 17 durante los meses de abril y mayo, para la urraca y corneja, y en
los meses de septiembre y octubre, para el estornino pinto, lo que, además de
suponer una contradicción interna del precepto, implicaba la posibilidad de
controles poblacionales en la época de reproducción de estas especies.
- El Anexo, ?ya que los cronogramas o calendarios de
aprovechamiento cinegético individualizados contenidos en el Anexo respecto
de cada especie declarada cinegética, aunque basados en el documento `Key
concepts of Article 7(4) of Directive 79/409/CEE. Period of reproduction and
prenuptial migration of Annex II bird species in the EU´, no coinciden en todos
sus extremos con este ya que, como se expone en la exposición de motivos del
Decreto impugnado, `se han adaptado para el territorio de la Comunidad de
Castilla y León, una vez discriminados los datos irregulares, periféricos y
extremos...´, siendo lo cierto que no consta en las actuaciones la
documentación científica que avale dicha `adaptación´?. La Sentencia añade
que ?En el propio Anexo se dice que se han tenido en cuenta los estudios,
documentos científico-técnicos y referencias bibliográficas que se adaptan o
contemplan, parcial o totalmente, la realidad geográfica y ecológica de Castilla
y León, pero lo cierto es que en el expediente no obra documentación alguna
que avale esta afirmación?.
Como consecuencia de dicha Sentencia y de la conveniencia de adecuar
el Decreto 32/2015, de 30 de abril, al marco jurídico más reciente -según se
expone en el preámbulo-, el proyecto de decreto tiene por objeto modificar los
artículos 6, 9, 13, 14, 15 y 19, así como el anexo.
El rango de la norma proyectada (decreto) es, por tanto, adecuado,
habida cuenta de que se trata de una disposición de carácter general, dictada
en desarrollo de una ley y en ejercicio de la competencia que en materia de
caza corresponde a la Comunidad de Castilla y León. Al tratarse de un
reglamento ejecutivo, es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de
Castilla y León.
La preparación del proyecto normativo y su presentación a la Junta de
Castilla y León corresponde a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, así
como la función ejecutiva de control del cumplimiento, de acuerdo con el
artículo 26.1, letras d) y f) de la Ley 3/2001, de 3 de julio; dentro de ella, la
Dirección General del Medio Natural es la responsable de su elaboración, de
16
conformidad con los artículos 40.d) de la Ley 3/2001, de 3 de julio, y 10.c) del
Decreto 43/2015, de 23 de julio, por el que se establece la estructura orgánica
de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente.
La aprobación del decreto compete a la Junta de Castilla y León, de
acuerdo con la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 16.e) de la Ley
3/2001, de 3 de julio.
4ª.- Observaciones al texto del proyecto de decreto.
Preámbulo.
Como se ha expuesto en relación con la Memoria, se advierte una
aparente contradicción entre la justificación ofrecida en el preámbulo para la
aprobación de la norma y el texto del proyecto, ya que, al referirse al principio
de eficacia, se afirma que la aprobación del decreto ?es la formulación más
acorde y menos gravosa para el cumplimiento del mandato emanado del Poder
Judicial?, mientras que la redacción propuesta para el artículo 14 no se ajusta a
la Sentencia y se invoca, para su mantenimiento, el carácter no firme del fallo.
Por lo demás, debe suprimirse, o revisarse, la palabra ?Posteriormente?
con la que se inicia el inciso segundo del primer párrafo.
Artículo 13.- Declaración de especies cinegéticas.
La declaración como cinegéticas de las especies de animales enumeradas
en el artículo ha de respetar lo establecido en la Directiva 2009/147/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la
conservación de las aves silvestres, cuyo artículo 7.3 establece que ?Las
especies enumeradas en la parte B del anexo II podrán cazarse solamente en
los Estados miembros respecto a los que se las menciona?, entre los cuales se
encuentra España. Ahora bien, su declaración como cinegética deberá estar
debidamente justificada desde un punto de vista científico en el sentido de que
concurran los requisitos establecidos en el artículo 7.1 de la Directiva y en el
artículo 1.2 del Decreto 32/2015, de 30 de abril: que no se encuentren en
ninguno de los supuestos de protección estricta de acuerdo con la normativa
comunitaria, estatal y autonómica, que sus niveles poblacionales, distribución
geográfica e índice de reproductividad permitan una extracción ordenada de
17
ejemplares sin que ello comprometa su estado de conservación en su área de
distribución, y que gocen de interés por parte del colectivo de cazadores.
Sobre esta cuestión y la necesidad de respetar tal normativa, ha de
reiterarse lo señalado en el Dictamen 137/2015, de este Consejo, emitido en
relación con el proyecto de decreto que dio lugar al Decreto 32/2015, de 30 de
abril. En él se indicaba:
?En relación con los listados de especies cinegéticas que contiene
este título II, habrán de tenerse presentes, de modo que resulten respetados,
los límites que sobre el particular establece la Ley 42/2007, de 13 de diciembre,
del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, cuyo artículo 62.1 (actualmente, el
artículo 65.1) señala `La caza y la pesca en aguas continentales sólo podrá
realizarse sobre las especies que determinen las Comunidades Autónomas,
declaración que en ningún caso podrá afectar a las especies incluidas en el
Listado de Especies en Régimen de Protección Especial, o a las prohibidas por
la Unión Europea´.
»En cuanto a las prohibiciones establecidas por la normativa
comunitaria, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992,
relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres, protege en especial, las especies de fauna que enumera su Anexo
IV.a) referido a las `Especies animales de interés comunitario que requieren
una protección estricta´, y también, aunque en menor grado, las incluidas en
el Anexo V de `Especies animales de interés comunitario cuya recogida en la
naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión , entre
ellas el canis lupus (poblaciones españolas al norte del Duero).
»Por su parte, la `Directiva de Aves´ 2009/147/CE parte de una
prohibición general que se contiene en el artículo 5.a), por la que se proscribe
la muerte o captura intencional, sea cual fuere el método empleado, de todas
las especies de aves que menciona su artículo 1. Éste se refiere a todas las
especies de aves que viven normalmente `en estado salvaje en el territorio
europeo de los Estados miembros en los que se aplica el Tratado´. Esta
prohibición encuentra una excepción en el artículo 7, que permite que las
especies enumeradas en el Anexo II de la Directiva puedan ser objeto de caza
`en el marco de la legislación nacional´.
18
»Sobre este particular, la Sentencia de 18 de abril de 2008, de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, en interpretación del referido artículo 7 de la Directiva,
precisa los requisitos que han de respetarse con el fin de lograr una adecuada
transposición de la norma comunitaria [reiterado en la Sentencia 604/2017, de
17 de mayo, de la misma Sala]. Señala así que `(?) partiendo del hecho de que
el ordenamiento comunitario permite la caza de las especies que se enumeran
en el Anexo II, y en la misma línea argumental de la Sentencia de 10 de octubre
de 2003, podremos decir que también para éstas será preciso que el Estado -en
el caso sería la Comunidad Autónoma- regule en debida forma los mandatos
incorporados a la Directiva, lo que se traduce en la necesidad de que se
establezca un régimen, mediante norma con rango adecuado, que defina ese
?marco? a que se refiere el citado apartado 1 del artículo 7. Y no bastará para
entender cumplida esa obligación con hacer una mera descripción de las
especies a que se refiere el Anexo II calificándolas como cinegéticas dentro de
una Orden anual de caza, sino que, y tal y como decíamos en la mencionada
sentencia, deberá contemplarse un régimen específico que regule los parámetros
en que la actividad de cazar podrá llevarse a cabo, definiendo un marco general
que recoja en todo caso las previsiones de la Directiva. En este sentido, la
doctrina científica ha entendido que por razones de seguridad jurídica no es un
instrumento adecuado el dictado de una orden anual de caza, que es contingente
y que ?la Administración puede discrecionalmente modificar?. Sí que podría serlo
en cambio el Decreto 172/1998, de 3 de septiembre, por el que se declaran las
especies cinegéticas de Castilla y León; sin embargo sucede que aquél se limita
a enumerar las especies cinéticas sin descender a establecer un régimen de
protección conforme a las Directiva comunitaria citada, ni tampoco unas líneas
esenciales sobre la forma de realizar la actividad de la caza para estas especies,
con lo que podrá decirse que tampoco aquí se ha logrado trasponer la Directiva
en los particulares indicados. Podría decirse, pues, que el Anexo II de la Directiva
enumera las especies que son ?potencialmente? cazables, pero remitiéndose a
lo que disponga la legislación nacional de cada país, que es la que habrá de
determinar el marco específico de protección en que la actividad cinegética
pueda llevarse a cabo´.
Artículo 14.- Especies cazables.
Este artículo dispone que ?Conforme a lo establecido en el artículo 7.3
de la Ley 4/1996, de 12 de julio, tendrán la consideración de especies cazables
19
aquellas, de entre las cinegéticas, que figuren en las correspondientes órdenes
anuales de caza. La citada orden anual garantizará una utilización razonable y
una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies
afectadas?.
El inciso primero del precepto reproduce casi literalmente el artículo 7.3
de la Ley 4/1996, de 12 de julio (?Se consideran especies cazables aquellas, de
entre las cinegéticas, que figuren en las correspondientes Ordenes Anuales de
Caza que dicte la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio?),
mientras que el inciso segundo reitera lo que ya preveía el originario artículo 14
del Decreto 32/2015, de 30 de abril, anulado por la Sentencia 604/2017 (?A
través de la orden anual de caza que dicte la consejería competente en la
materia, se determinará cuáles de las especies cinegéticas serán cazables en
cada temporada de caza, siempre en función de lo establecido en la normativa
estatal y comunitaria de aplicación, de manera que se respeten los principios de
una utilización razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista
ecológico de las especies afectadas. (?)?).
Como se ha expuesto, la Sentencia anuló el precepto por considerar que
?La orden anual de caza no es norma con rango suficiente para valorar la
utilización razonable de las especies ni para establecer su regulación equilibrada
desde el punto de vista ecológico, pues ello supondría que la Directiva vendría
a ser desarrollada por las ordenes anuales de caza de vigencia temporal limitada
y carentes de la estabilidad que el Tribunal de Justicia ha estimado precisa para
las normas que integren el derecho comunitario al derecho interno de cada
país?. La Sentencia señala que ?el objetivo global de la Directiva es el de
mantener la población de aves en un estado de conservación favorable, lo que
debe reflejarse en el principio de la utilización razonable, utilización razonable
que no puede venir determinada por normas administrativas temporales de
vigencia anual como son las Ordenes de caza?. La sentencia añade:
?Además este contenido de la orden anual de caza como norma
llamada a garantizar el respeto de los principios de una utilización razonable y
de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies
afectadas, excede del contenido que a estas normas las atribuye el art. 41 de
la Ley de Caza, y que dispone que en esta norma se determinarán, al menos,
las especies cazables y comercializables, las regulaciones y las épocas hábiles
20
de caza aplicables a las distintas especies en las diversas zonas, con expresión
de las distintas modalidades y capturas permitidas.
»Es decir, conforme al art. 41 de la Ley de Caza, la Orden Anual
de Caza podrá determinar las especies cazables cada temporada pero para ello
es preciso que previamente se haya establecido un régimen de protección de
dichas especies de modo que se garantice su estado de conservación, y su
utilización razonable, y esta función la debe llevar a cabo una norma como la
que es objeto de este recurso declarando cinegéticas aquellas especies que
pueden soportar una extracción ordenada de ejemplares sin comprometer su
estado de conservación en esta Comunidad Autónoma, y estableciendo un
régimen jurídico de protección para el ejercicio de la caza que garantice una
utilización razonable y una regulación equilibrada desde el punto de vista
ecológico de las especies afectadas. Labor reguladora de la actividad cinegética
que, como ya se ha dicho en las anteriores Sentencias de esta Sala, no puede
dejarse a las Ordenes Anuales de Caza, las cuales deben limitar su ámbito a lo
previsto en la Ley de caza.
»También la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad, en su art. 52 establece que "Las Comunidades
autónomas adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación
de la biodiversidad que vive en estado silvestre, atendiendo preferentemente a
la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de
protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo requiera,
incluyéndolas en alguna de las categorías mencionadas en los artículos 53 y 55
de esta Ley .
»La Ley 42/2007 no contiene una declaración formal de protección
para todas las especies silvestres, sino que pone el énfasis en los hábitats, y se
refiere a especies que deben catalogarse, aunque de su texto podría deducirse
una obligación genérica de conservación de todas las especies. Tal obligación
se adjudica a las Comunidades Autónomas, y dicha obligación no puede
estimarse cumplida con una norma que remite a una Orden Anual la valoración
de los principios de utilización razonable y regulación equilibrada de las
especies.
»Lo expuesto nos lleva a declarar la nulidad de los arts. 13 y 14
del Decreto; no así del art. 1.2 en cuanto que el mismo, al definir especie cazable
21
lo remite a la Orden Anual de Caza pero con el contenido y alcance previsto en
el art. 41 de la Ley de Caza?.
Sin embargo, tanto la Memoria del proyecto de decreto como el informe
de la Asesoría Jurídica avalan la redacción propuesta para el artículo 14, pese a
no ajustarse a lo indicado por la Sentencia 604/2017, al considerar que ?lejos
de vulnerar la Ley, respondería a la aplicación literal del artículo 41.1 de Ley
4/1996, de Caza de Castilla y León? (?La consejería oídos los Consejos
Territoriales de Caza y el órgano colegiado previsto en el artículo 65 de esta ley
aprobará la Orden Anual de Caza, en la que se determinarán, al menos, las
especies cazables y comercializables, las regulaciones y las épocas hábiles de
caza aplicables a las distintas especies en las diversas zonas, con expresión de
las distintas modalidades y capturas permitidas. La publicación de esta Orden
en el Boletín Oficial de Castilla y León se efectuará antes de cada 30 de junio?).
Tal opción (sin perjuicio de que, como se ha puesto de manifiesto, se
aparta de la motivación esgrimida para la elaboración del proyecto de decreto)
ha de considerarse legítima y así lo mantiene la Sala Tercera (Sección 5ª) del
Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de enero de 2014 (rec. 3045/2011), con
los siguientes argumentos:
?(?) indica el recurso de casación que (?) no procede esperar a
la firmeza de la anulación de una disposición general para que la anulación
produzca efectos entre las partes afectadas y que dichos efectos se producen
desde que la indicada anulación tiene lugar.
»Pese a que en alguna ocasión de alguna de nuestras sentencias
habría podido deducirse esta doctrina que el propio recurso se cuida de recordar
a partir del tenor del artículo 72.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, hemos de
comenzar ahora indicando que en sí misma considerada no procede acoger esta
argumentación que por tanto procede rectificar.
»A la Administración -que indudablemente siempre resulta afectada
por la anulación de un reglamento propio (o, en su caso, de un instrumento de
planeamiento propio, que es también una disposición de carácter general)- no le es
exigible que venga obligada a aplicar de forma inexorable una resolución carente de
firmeza en punto a las resoluciones que deba dictar en aplicación de dicho
22
reglamento y le es dable esperar a que la dictada resolución adquiera firmeza a tal
efecto.
»Es cuestión que queda a expensas de su propia valoración. Y del
mismo modo que puede, evidentemente, enderezar su rumbo a partir de la
anulación decretada en sede judicial, puede también seguir aplicando el
reglamento (a menos claro está que proceda dar el curso correspondiente a la
ejecución provisional de la sentencia). Caso de confirmarse la sentencia dictada en
instancia, entonces sí tiene que forzosamente que enderezar su rumbo inicial; pero,
como dicha resolución judicial podría también llegar a revocarse, la Administración
podría seguir ajustando sus resoluciones al sentido inicial de sus disposiciones, sin
que pueda formularse reproche alguno contra ella por la expresada razón?.
Lo anterior permite considerar que, en la medida que la Sentencia no es
firme, la opción elegida por la Administración sea legítima y la redacción
propuesta no sea contraria al ordenamiento jurídico. Ello sin perjuicio de que,
en el supuesto de que se confirmara el fallo del Tribunal Superior de Justicia, la
Administración deba proceder a adecuar la redacción del precepto a dicho
pronunciamiento judicial.
Artículo 19.- Control de las especies cinegéticas.
Debe tenerse en cuenta que la letra c) del apartado 1 remite al Decreto
14/2016, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Plan de Conservación y
Gestión del Lobo en Castilla y León, que ha sido anulado por la Sentencia
49/2018, de 25 de enero, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sala de
Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Por ello, debe
reiterarse la observación formulada al artículo 14 en relación con la firmeza de
la Sentencia.
Anexo. Periodos mínimos de veda para las aves cinegéticas
En relación con el anexo, que recoge los periodos mínimos de veda para
aves cinegéticas, ha de advertirse de la necesidad de que dicha regulación esté
suficientemente motivada en el estudio científico-técnico obrante en el
expediente, de tal forma que permitan considerar no contrarios a la normativa
aplicable los periodos en él recogidos, y sobre cuyo contenido, eminentemente
técnico, este Consejo no puede pronunciarse.
23
Sin perjuicio de ello, ha de señalarse que el artículo 65.2 de la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, señala que `En todo caso, el ejercicio de la caza
y la pesca continental se regulará de modo que queden garantizados la
conservación y el fomento de las especies autorizadas para este ejercicio, a
cuyos efectos las Comunidades autónomas determinarán los terrenos y las
aguas donde puedan realizarse tales actividades, así como las fechas hábiles
para cada especie´. A ello se refiere el artículo 16 del Decreto 32/2015, de 30
de abril, que recoge, de acuerdo con la Directiva 2009/147/CE en cuanto a las
aves, tanto migratorias como sedentarias, los períodos durante los cuales no
podrán ser cazadas. A este respecto el Anexo del proyecto define los períodos
mínimos de veda para las aves cinegéticas.
Sobre esta previsión, el preámbulo de proyecto señala que tales periodos
mínimos de veda se corresponden con los de reproducción y de migración
prenupcial y señala que estos periodos de veda ?revisten el carácter de valores
mínimos, de manera que las épocas de veda pueden ser ampliadas mediante
las correspondientes órdenes anuales de caza, bien por armonización de
periodos hábiles de caza para grupos taxonómicos de especies, previa consulta
de los estudios y referencias técnicas, científicas y legales antedichas, bien en
función de las condiciones climáticas, sanitarias o bioecológicas de cada año u
otras causas de interés general para la conservación de las especies o motivos
de adaptación a la realidad cinegética de Castilla y León?.
En cuanto a la inclusión de tal previsión en el preámbulo, y no en el
anexo, ha de recordarse que los preámbulos de las disposiciones generales,
cualquiera que sea su calificación carecen de valor normativo, aunque son
elementos a tener en cuenta en la interpretación de las leyes por el valor que a
tal efecto tienen, según advierte el artículo 3 del Código Civil (Sentencias del
Tribunal Constitucional 36/1981 y 150/1990). Así, el preámbulo debe ser
expresivo y ha de contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la
disposición respecto a cuanto se regula en su texto articulado para contribuir a
su mejor interpretación y subsiguiente aplicación. Como ha indicado el Consejo
de Estado (Dictamen 4.078/1996, de 5 de diciembre), el preámbulo ?puede
cumplir una importante función en la motivación del ejercicio de una potestad
discrecional como es la reglamentaria, y puede contribuir además al control
judicial de los reglamentos que resulta del art. 106.1 de la Constitución, en
especial, desde la perspectiva del principio de interdicción de la arbitrariedad de
los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 de la Constitución?.
24
Sentado lo anterior, ha de señalarse, como ya se apuntó en el Dictamen
137/2015, que la referencia a ?causas de interés general?, como justificación
para ampliar las épocas de veda, se configura como un concepto jurídico
indeterminado. En dichos términos existe un ámbito no determinado por la ley
(ámbito residual) que es necesario completar. En este caso se completará con
criterios extrajurídicos, por lo que no se aplicará un proceso volitivo libre, sino
un proceso de comprobación. Así pues, no hay un ámbito libre de la Ley sino
una expresión indeterminada que es preciso interpretar.
Los conceptos jurídicos indeterminados apuntan a una única solución
válida, aunque indeterminada a priori. El proceso de constatación de si un
concepto jurídico indeterminado se cumple o no nunca puede ser un proceso
de discrecionalidad de elección, sino un proceso de juicio o estimación de
carácter reglado, todo ello en aras a garantizar la seguridad jurídica.
III
CONCLUSIONES
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla y León
informa:
Consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse a la Junta de
Castilla y León para su aprobación el proyecto de decreto por el que se modifica
el Decreto 32/2015, de 30 de abril, por el que se regula la conservación de las
especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el
control poblacional de la fauna silvestre.
No obstante, V.E. resolverá lo que estime más acertado.