Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 203/2024 del 03 de octubre del 2024

Contestacion

DICTAMEN N.º 203/2024, de 3 de octubre

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de D. [?], en nombre y representación

de D.ª [?], por los daños y perjuicios derivados del Decreto 846/2016, de la Diputación Provincial de Toledo, de constitución

de la bolsa de trabajo de interinos en la categoría de Gobernante/a, posteriormente anulado en vía judicial.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El día 26 de octubre de 2022, D. [?], en nombre y representación de D.ª [?], presentó reclamación de responsabilidad patrimonial por

los daños y perjuicios derivados de la constitución de la bolsa de trabajo de interinos en la categoría de Gobernante/a mediante

Decreto de la Presidencia de la Diputación Provincial de Toledo número 846/2016, posteriormente anulada en vía judicial contencioso-administrativa.

Fijaba la pretensión indemnizatoria en la cuantía de 24.490,74 euros, en concepto de emolumentos dejados de percibir por el

período comprendido entre el 16 de septiembre de 2016 y el 4 de diciembre de 2018 (810 días).

Refería la parte reclamante que tras la superación de un proceso selectivo convocado por Decreto 805/2013 -publicado en el

BOP de Toledo n.º 185 de 14 de agosto de 2013-, ocupó el puesto n.º [?] de la Bolsa de Trabajo de funcionarios interinos en

la categoría de Gobernante/a, habiendo sido llamada en numerosas ocasiones para desempeñar puestos de trabajo, hasta el 15

de septiembre de 2016, fecha en la que fue cesada. Alegaba la interesada que el motivo por el que fue cesada y no volvió a

recibir llamamiento alguno para trabajar se encuentra en la convocatoria (por Decreto 1266/2015, de 30 de diciembre del Presidente

de la Diputación) y ulterior constitución de una nueva Bolsa de Trabajo de funcionarios interinos de la Diputación Provincial

de Toledo (mediante Decreto 846/2016), que anuló la anterior del año 2014.

Contra dichas resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo por defectos de procedimiento, el cual fue estimado

en primera instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Toledo (procedimiento abreviado 39/2016),

mediante sentencia n.º 172/2018, de 17 de julio, anulando los Decretos de la Presidencia de la Diputación, con todas las consecuencias inherentes a tal declaración.

Interpuesto recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, la Sala de lo Contencioso-Administrativo

de este Tribunal dictó sentencia n.º 3/2021, de 18 de enero, desestimando el recurso interpuesto por la Diputación y confirmando

la resolución dictada por el Juzgado. Según diligencia de ordenación de 9 de mayo de 2022, la sentencia del Tribunal Superior

de Justicia adquirió firmeza, de manera que la Bolsa de Trabajo del año 2014 continuó en vigor hasta el 4 de diciembre de

2018, fecha en la que por Decreto de la Presidencia n.º 1186/2018 se procedió a la constitución de la nueva y definitiva Bolsa

de Trabajo en la categoría de Gobernante/a.

Como fundamento de sus pretensiones, la interesada alegaba que ?en virtud del fallo de la Sentencia de fecha 17/07/2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Toledo (PA 39/2016), y su posterior confirmación por

la STSJ, de fecha 18/01/2021, queda evidenciado el anormal funcionamiento de la Diputación Provincial al convocar un proceso

de selección para la constitución de una Bolsa de Trabajo en 2016 cuando ya existía una constituida desde 2014, obviando las

normas de procedimiento previsto a tal efecto. [ ] Como consecuencia de la creación de esa Bolsa de Trabajo de 2016, la administrada dejó de ser llamada desde la fecha de su

último cese hasta el 04/12/2018, fecha en que la Diputación constituyó la última Bolsa de Trabajo, esta vez siguiendo el proceso previsto (Decreto n.º

1186/2018). [ ] Esta ausencia de llamamientos, durante el período comprendido entre el último cese y la constitución de bolsa de Trabajo

de 2018, constituyó un importante perjuicio patrimonial para la administrada que dejó de percibir los emolumentos que le hubieran

correspondido obtener si la Diputación hubiera actuado conforme a Derecho y, consecuentemente, la hubiera llamado para efectiva

ocupación del puesto de trabajo de Gobernante/a, tal como venía haciéndose desde que quedara incluida en la Bolsa de Trabajo

de 2014?.

A la reclamación se adjuntaba poder notarial para pleitos a favor de Abogados y Procuradores de los Tribunales; Decretos de

la Presidencia de la Diputación de convocatoria y constitución de las Bolsas de Trabajo de los años 2014, 2016 y 2018; informe

de vida laboral de la reclamante; comunicación de cese en el puesto de trabajo; resoluciones judiciales anulatorias de las

resoluciones administrativas de convocatoria y constitución de la Bolsa de Trabajo de 2016; e informe de bases de cotización.

Segundo. Inicio del procedimiento.- Mediante Decreto de la Presidencia de la Diputación n.º 52/2023, de 24 de enero, se acordó admitir a trámite la reclamación, iniciar del expediente de responsabilidad patrimonial y designar

instructor del mismo. Consta su notificación electrónica el 1 de febrero.

Tercero. Requerimiento de subsanación.- El 10 de febrero de 2023 se dirigió requerimiento de subsanación de la solicitud a la parte reclamante para que aportase documentación acreditativa

de su vida laboral con inclusión de los períodos comprendidos entre los días 16 de septiembre de 2016 y 4 de diciembre de

2018, con especificación y prueba, en su caso, de los días en que durante el mismo período hubiera permanecido en situación

de baja laboral por IT.

En cumplimiento del anterior requerimiento, la parte interesada aportó informe de vida laboral e indicó que en las fechas

señaladas no estuvo en situación de baja laboral.

Cuarto. Informe del Servicio.- El 27 de febrero de 2023 se emitió informe por el Área de Asuntos Generales, Empleo, Deportes y Promoción Turística de la Diputación Provincial de

Toledo, en el que se ponía de manifiesto que la accionante figuraba con el n.º [?] en la Bolsa de Trabajo de 2014, identificando

a la persona que ocupó el mismo número de puesto en la Bolsa de Trabajo de 2016 e indicando que tal persona no trabajó en

la Diputación Provincial en la categoría de Gobernante durante el período señalado de 16 de septiembre de 2016 a 4 de diciembre

de 2018, como tampoco lo hizo la reclamante, de tal manera que ninguno de los dos percibió retribución alguna.

Quinto. Trámite de audiencia.- El 7 de julio de 2023 el instructor comunicó a la parte reclamante la conclusión de la fase de instrucción, concediéndole un plazo de 15 días para

formulación de alegaciones y presentación de documentación, con indicación de la que conforma el expediente. Consta su notificación

electrónica el día 10 de julio.

Dentro del término conferido, la parte interesada presentó un escrito de alegaciones en el que mostraba su disconformidad

con el informe emitido por el Área de Asuntos Generales, Empleo, Deportes y Promoción Turística de la Diputación Provincial,

puesto que en él ?el criterio empleado para el cálculo de las retribuciones se sustenta sobre la base de una Bolsa de Trabajo declarada ilegal?, además de carecer de prueba documental alguna los datos que en tal informe se consignan.

Sexto. Propuesta de resolución.- A la vista de todo lo actuado, con fecha 5 de diciembre de 2023 el instructor del procedimiento suscribió propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación, negando el

derecho de la interesada a ser indemnizada, al resultar acreditado que, durante todo el período reclamado, la accionante trabajó

para el Ayuntamiento de Gálvez, ?por lo que del total de días trabajados que por la persona que en la bolsa de 2016 ocupaba su mismo puesto, hay que descontarlos

todos?.

Séptimo. Acuerdo del Consejo Consultivo.- En tal estado de tramitación se recibió el expediente en el Consejo Consultivo con fecha 18 de diciembre de 2023. El Pleno del Consejo, en sesión del día 18 de enero de 2024, a los efectos de valorar debidamente la realidad del daño alegado

y su cuantificación, acordó la devolución del expediente al órgano consultante, al objeto de la realización de nuevas actuaciones

de instrucción tendentes a obtener la emisión de ?informe por quien corresponda sobre las cantidades brutas y netas percibidas por la reclamante por los otros trabajos desempeñados

en el periodo por el que se prolongó la ilegalidad de la bolsa de 2016, así como sobre los conceptos retributivos tomados

en consideración por la propuesta de resolución para calcular el salario diario, que permita conocer su carácter bruto o neto.

Una vez conocidos los datos referidos, deberá reiterarse el correspondiente trámite de audiencia y procederse a la elaboración,

con la debida motivación, de la nueva propuesta de resolución?.

Octavo. Requerimiento.- A fin de cumplimentar el acuerdo de este órgano consultivo, la Diputación Provincial, con fecha 6 de febrero de 2024 requirió

a la parte interesada la aportación de las nóminas correspondientes a los trabajos desempeñados por cuenta ajena; los justificantes

de ingresos por el ejercicio de actividad laboral por cuenta propia; y los documentos emitidos por el Servicio Público de

Empleo acreditativos de los pagos efectuados en concepto de prestación por desempleo, todos ellos referidos al período comprendido

entre el 16 de diciembre de 2016 y el 4 de diciembre de 2018.

Atendiendo al requerimiento, el representante de la interesada presentó escrito manifestando que algunos de los documentos

peticionados se encuentran incorporados al expediente por haber sido presentados junto con la reclamación inicial, mientras

que otros, por razón del tiempo transcurrido, no han sido conservados. Finalmente, indicaba haber sido interpuesto recurso

contencioso-administrativo con igual objeto, el cual se tramita como procedimiento abreviado 339/2023, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Toledo.

Noveno. Nuevos informes del servicio.- A continuación figura unido el informe emitido el 16 de mayo de 2024 por la Adjunta a la Dirección de Área de Empleo, TIC,

Asuntos Generales y Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Toledo, exponiendo que ?los salarios tomados en consideración para establecer el salario/día a indemnizar a la reclamante entre los días 16 de diciembre

de 2016 y 4 de diciembre de 2018 indicados en el informe de la Dirección de Área de 27 de febrero de 2023 son brutos?, siendo los conceptos retributivos empleados para calcular el salario/día los siguientes: sueldo base, complemento de destino

y complemento específico. De la información facilitada, el informe obtiene un salario día de 53,96 euros para el año 2016;

54,65 euros para 2017; y 55,61 euros para 2018.

Posteriormente, a instancias del instructor, se emitió nuevo informe fechado el 22 de mayo de 2024, en el que, en esencia,

se aúnan los dos anteriores.

Décimo. Segundo trámite de audiencia.- El 23 de mayo de 2024, se comunicó a la parte reclamante la apertura de un nuevo trámite de audiencia, concediéndole un plazo

de 15 días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimara oportunos. Se adjuntaban la

nueva propuesta de resolución, el acuerdo adoptado por el Consejo Consultivo y los informes del Área de Empleo, TIC, Asuntos

Generales y Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Toledo emitidos con fechas 16 y 22 de mayo de 2024. Se

acredita la notificación electrónica a la parte interesada.

Dentro del trámite conferido, y a la vista de los documentos adjuntados, la parte reclamante presentó escrito de alegaciones

para manifestar su disconformidad con la propuesta de resolución dictada por la Administración.

Undécimo. Propuesta de resolución.- Finalizado el procedimiento, el día 23 de mayo de 2024 el instructor formuló propuesta de resolución en sentido parcialmente

estimatorio de la reclamación, en términos similares a la suscrita con anterioridad, pero adicionando una modificación de

la cuantía de la indemnización que se reconoce a la accionante.

En este contexto, se reitera la desestimación de la indemnización respecto del abono íntegro de los días en que trabajó quien

sustituyó a la accionante, durante los cuales no trabajó esta, por haber estado desempeñando puesto de trabajo en el Ayuntamiento

de Gálvez durante todo el período considerado.

De otro lado, se reconoce el derecho de la interesada a percibir las retribuciones salariales correspondientes a los días

en los cuales trabajaron tanto la reclamante (368 días) como la persona que ocupó su lugar en la bolsa de trabajo (368 días),

calculados por diferencia entre unos y otros, atendiendo al salario/día. En este caso, la Diputación admite que el perjuicio

patrimonial está, en su caso, en las menores cantidades recibidas por la interesada respecto del salario/día de cada año abonado

a sus interinos. Así, reconoce un detrimento patrimonial para 184 días del año 2017 y para 184 días de 2018, en los que percibió

salarios del Ayuntamiento de Gálvez en cuantía inferior a la fijada para el salario/día por la Diputación para su puesto de

trabajo. La indemnización final admitida por este concepto asciende a 9.021,52 euros.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 26 de julio de 2024.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido para dictamen tiene origen en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

que se halla sometida a las reglas formales aplicables a dicho instituto jurídico, regulado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y en cuyo artículo 81.2 se establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha,

en la redacción dada por la Ley 3/2020, de 19 de junio, dispone que este último deberá ser consultado en los expedientes referidos

a ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluidas las que tramiten las Entidades Locales, cuando la cuantía de la reclamación

sea superior a quince mil un euros?.

En virtud de lo anterior, como los daños objeto de reclamación han sido cifrados por la accionante en 24.490,74 euros, el

presente dictamen se emite con carácter de preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la LPAC, que incorpora varios preceptos singulares

relativos al modo de tramitación de esa específica clase de procedimientos, tales como los acogidos en los artículos 61.4,

65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

El procedimiento instruido a causa de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada ha acomodado sus trámites a

las previsiones de la citada LPAC, sin que el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que ya

han sido suficientemente descritas en los antecedentes, suscite la presencia de irregularidades o carencias formales que comprometan

la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento.

No obstante, no puede dejar de mencionarse la alteración de los trámites procedimentales en que incurre la Administración,

pues dicta y notifica la propuesta de resolución al conferir el segundo trámite de audiencia a la accionante, sin conocer

sus alegaciones finales, a las que ha de dar respuesta en la misma propuesta de resolución. Ahora bien, tal desorden en la

sustanciación del procedimiento administrativo no genera indefensión en la reclamante, más al contrario, ha permitido cumplimentar

el trámite de audiencia con pleno conocimiento de cuál iba a ser el pronunciamiento de la Diputación.

En último extremo, cabe evidenciar la dilación existente en la tramitación del procedimiento, superando el plazo previsto

en el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, hasta el punto de haberse interpuesto por la parte interesada el oportuno

recurso contencioso-administrativo ante la jurisdicción. La demora advertida es reprochable por contrariar los principios

de celeridad y eficacia que deben guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución,

3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público y 71.1 de la Ley 39/2015 tantas veces citada,

lesionando la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo. Debe significarse además que, aun cuando

la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su

reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 91.3 referido, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto del interés general,

de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo Consultivo en el

procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y, por supuesto, respecto de la resolución que adopte la Administración.

Por lo demás, el expediente se halla enteramente foliado y adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico, disponiendo

además de un índice numerado de los documentos que lo conforman, todo lo cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Dicho lo anterior, procede pasar al examen de las cuestiones de fondo suscitadas por el asunto sometido a dictamen.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la LPAC, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada LPAC, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración

imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia

en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal

Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363),

21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar. RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC, el derecho a reclamar

prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus

efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la LPAC, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, procede

examinar si concurren en el supuesto objeto de consulta.

En relación con la legitimación activa vinculada a la reclamación formulada, queda acreditada, por cuanto la persona que reclama

es la misma que ha sufrido los daños derivados de la pérdida de vigencia, por otra posterior anulada judicialmente, de una

bolsa de interinos en virtud de la cual venía siendo llamada a ocupar diferentes puestos de trabajo en la Diputación Provincial,

categoría de Gobernante/a.

Resta señalar en este punto que la reclamante actúa por medio de Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Toledo, quien

formuló la solicitud en nombre y representación de aquella, acreditándolo debidamente mediante escritura notarial de poder

para pleitos que cumple las exigencias del artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas.

En el plano opuesto, el de la legitimación pasiva, la misma ha quedado acreditada por cuando la actuación que supuestamente

ha causado los daños procede de la Administración local.

Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, hay que poner de manifiesto que el artículo 67.1 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, establece en su segundo párrafo que ?En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa

de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución

administrativa o la sentencia firme?. Al fundamentar la parte interesada su reclamación en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha,

la reclamación ha sido presentada en plazo, toda vez que la sentencia adquirió firmeza el 9 de mayo de 2022 y la reclamación

se presentó el 26 de octubre de 2022.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- Pasando a examinar la efectividad del daño económico invocado por la accionante, debe señalarse que esta lo ha fijado atendiendo

a los emolumentos dejados de percibir por la ausencia de llamamientos durante el período comprendido entre el 16 de septiembre

de 2016 y el 4 de diciembre de 2018, y que le hubieran correspondido de no haber quedado sin efecto la Bolsa de Trabajo del

2014, por la convocatoria y constitución de la Bolsa de Trabajo de 2016, que posteriormente fue anulada judicialmente. Con

base en lo anterior, reclama la cantidad de 24.490,74 euros, por el número total de días transcurrido entre ambas fechas,

que calcula en 810 días, durante los cuales habría percibido ingresos como Gobernanta interina de la Diputación.

De conformidad con el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), ?el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas?, sin que sea posible reconocer las meras hipótesis o las simples expectativas carentes de respaldo probatorio alguno.

Antes de pasar al análisis del daño, debe anticiparse que el ámbito temporal al que pueden aplicarse los efectos de la anulación

de la Bolsa de Trabajo de 2016, viene delimitado por la fecha en la que quedó sin validez la Bolsa de Trabajo de 2014 a consecuencia

de los pronunciamientos judiciales y posterior constitución de nueva Bolsa mediante Decreto de la Presidencia n.º 1186/2018

(folios 117 a 122 del expediente administrativo). Aunque dicha fecha ha quedado fijada por todas las partes implicadas en

el día 4 de diciembre de 2018, porque es la data en la que el Decreto de constitución de la nueva Bolsa de 2018 aparece firmado

por el Presidente de la Diputación, sin embargo, ha de ampliarse el período de ilegalidad de la bolsa anulada hasta el día

8 de diciembre de 2018, toda vez que, según la literalidad del propio Decreto 1186/2018, fue entonces cuando entró en vigor

conforme a su apartado cuarto: ?La presente bolsa de trabajo entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en la página web de esta Diputación Provincial?. Como quiera que la resolución aparece registrada de salida el 7 de diciembre de 2018, en el mejor de los casos, ha de entenderse publicada en la misma fecha, por lo que entraría en vigor

el día 8 de diciembre.

De esta manera, se modifica en este dictamen el período de ilegalidad de la bolsa a tener en cuenta, a los efectos de la determinación

del daño y de su cuantificación, tomando por tal el comprendido entre el 16 de septiembre de 2016 y el 8 de diciembre de 2018.

Entrando en la cuestión de fondo, conviene enfatizar que la accionante formaba parte de la Bolsa de Trabajo del personal interino

de la Diputación Provincial de Toledo, en la categoría de Gobernante/a, de tal manera que únicamente tendría derecho a obtener

una retribución en el supuesto de que fuera efectivamente llamada para su incorporación como personal temporal. Es en este

contexto donde habrán de analizarse la concurrencia del daño o perjuicio real alegado.

Pues bien, se constata en el expediente que la parte reclamante ocupaba el puesto número [?] en la Bolsa de Trabajo constituida

mediante Decreto de la Presidencia de la Diputación n.º 141/2014, de 14 de febrero, en virtud de la cual fue llamada para

desempeñar diferentes puestos de trabajo en régimen de interinidad en la categoría de Gobernanta por los siguientes períodos

(resulta del informe de vida laboral aportado por la interesada a los folios 35 a 38 del expediente administrativo, EA):

- Del 19 de agosto de 2014 al 18 de febrero de 2015: 184 días.

- Del 19 de agosto de 2015 al 18 de febrero de 2016: 184 días.

- El 24 de junio de 2016: 1 día.

- Del 19 de agosto de 2016 al 15 de septiembre de 2016: 28 días.

Igualmente, consta probado que la interesada fue cesada como funcionaria interina de la Diputación el 15 de septiembre de

2016, por el transcurso del plazo de duración de su nombramiento.

Posteriormente, resulta que se constituyó nueva Bolsa de Trabajo mediante Decreto de la Presidencia n.º 846/2016, de 14 de

septiembre, en la que la interesada dejó de ocupar el puesto n.º [?], que fue ocupado por un tercero, quien según el informe

emitido en este procedimiento por el Área de Asuntos Generales, Empleo, Deportes y Promoción Turística de la Diputación, no

trabajó para la Diputación durante el período reclamado -por falta de llamamiento-, si haciéndolo la persona que ocupaba el

puesto siguiente, el n.º [?], durante 368 días repartidos en dos intervalos temporales (del 16 de marzo al 15 de septiembre

de 2017, y del 19 de marzo al 18 de septiembre de 2018).

Dado que quien ocupó igual número [?] de orden en la bolsa anulada no fue llamado para trabajar como Gobernante interino de

la Diputación, en el período analizado, se va a tomar como referencia, siguiendo el criterio empleado por la propuesta de

resolución, el número siguiente, esto es, el n.º [?], a los efectos de poder calcular las diferencias de días trabajados y

las retributivas entre la reclamante y quien ocupó el número siguiente de la Bolsa declarada ilegal.

En relación con igual lapso de tiempo, entre el 16 de septiembre de 2016 y el 8 de diciembre de 2018, figura acreditado a

través del informe de vida laboral de la interesada que esta percibió prestación por desempleo el 16 de septiembre de 2016,

y que prestó servicios, sin solución de continuidad, para el Ayuntamiento de Gálvez desde el 26 de octubre de 2016, figurando a fecha de la reclamación de alta en dicha Administración local. De tal manera que entre el

16 de septiembre de 2016 y el 8 de diciembre de 2018, la reclamante trabajó 773 días.

Considerando que de haber permanecido en el puesto n.º [?] de la bolsa de trabajo de la Diputación, en el mejor de los casos

hubiera sido llamada para trabajar un total de 368 días, frente a los 773 días que trabajó como personal del Ayuntamiento

de Gálvez, ningún perjuicio patrimonial puede derivarse de ello, pues habrá percibido ingresos por razón del trabajo equivalentes

al tiempo trabajado, que es más del doble que si hubiera continuado en bolsa de interinos de la Diputación.

A mayor abundamiento, no puede olvidarse que la inclusión en una bolsa de trabajo de interinos no es una expectativa de trabajo

fijo, sino temporal, como lo fue siempre para la reclamante y así resulta de su informe de vida laboral que refleja 397 días

trabajados en el período de dos años y medio -desde la constitución de la bolsa el 14 de febrero de 2014 hasta su último cese

el 15 de septiembre de 2016- previo a la anulación de la Bolsa de Trabajo a la que pertenecía.

En razón a lo expuesto, no puede reconocerse la efectividad de los 810 días reclamados por la interesada como base del cálculo

de la pérdida de ingresos, toda vez que, de un lado, de haber continuado en la Bolsa de Trabajo constituida en 2014 -anulada

por la de 2016-, habría trabajado 368 días, acreditados a través del tiempo de trabajo efectivo desempeñado por quien ocupó

puesto similar en la Bolsa de Trabajo de 2016 hasta que quedó sin efecto por sentencia judicial. Y de otro lado, ha resultado

probado que en igual período la accionante obtuvo ingresos durante 773 días, esto es, por mayor número de días que los 368

facturados por quien la sustituyó en bolsa. Cuestión distinta es la diferencia de ingresos obtenidos durante aquellos días

en que percibió cantidades de otras empresas y del Servicio Público de Empleo, respecto de las que le hubieran correspondido

de haber ocupado la interinidad en la Diputación.

Como quiera que el daño reclamado es el perjuicio patrimonial por pérdida de los ingresos que hubiera percibido de haber continuado

en Bolsa, la parte interesada debiera haber acreditado aquel detrimento económico con datos objetivos debidamente documentados.

Sin embargo, tras requerimiento al respecto por parte de la Diputación Provincial, la reclamante se ha limitado a aportar

informe de bases de cotización a la Seguridad Social, pero no ha cumplido con la carga de la prueba que le correspondía respecto

de las cantidades percibidas en concepto de retribuciones y prestaciones por desempleo durante los años 2016, 2017 y 2018,

lo cual impide a este Consejo comprobar de forma concluyente el verdadero perjuicio económico. Por tal motivo, se van a acoger

las cuantías tomadas en consideración por la Administración, calculadas a partir de aquel informe de bases de cotización,

en concepto de salario/día, según la tabla inserta en la propuesta de resolución (folio 494 del EA), a los efectos de obtener

las diferencias cuantitativas que determinen la efectividad de un quebranto económico en la interesada. En este contexto,

la Diputación Provincial estima que la accionante percibió, durante los períodos temporales reflejados en su informe de vida

laboral, un importe de 30,57 euros/día en el año 2017 y de 30,66 euros/día en el año 2018.

En este sentido se pronuncia la propuesta de resolución al señalar que el daño viene constituido por ?la diferencia entre el salario día que se estableció por trabajar en la Diputación Provincial y el que percibió (la reclamante) en concepto de haber trabajado en empresas [?]?.

Así, consta probado a través del informe de vida laboral de la accionante, del informe de bases de cotización y de los informes

del Área de Servicios Generales, Empleo, Deportes y Promoción Turística de la Diputación, que desde el 16 de septiembre y

hasta el final del año 2016 quien la sustituyó a la interesada en Bolsa de Trabajo no desempeñó puesto alguno como Gobernanta

interina de la Diputación Provincial. Por tanto, ningún perjuicio real y efectivo puede reconocerse, pues en aquel período

de 2016 la reclamante no habría obtenido retribución alguna de la Diputación, de haber continuado en bolsa.

También se acredita que en el año 2017, la persona que ocupó el puesto n.º [?] en Bolsa, trabajó 184 días, a razón de 54,65

euros/día, frente a los 30,57 euros/día que durante los 365 días del mismo año ingresó la reclamante por su trabajo en otra

Administración Local. Comparando ambas cantidades, se concluye que existe una diferencia en perjuicio de la reclamante de

24,08 euros/día, que deben ser reconocidos como daño efectivo por quebranto económico en el período coincidente de aquellos

184 días del año 2017.

Durante el año 2018, ha quedado probado que la reclamante obtuvo ingresos por un período de 342 días, a razón de 30,66 euros/día,

mientras que quien la sustituyó en bolsa percibió retribuciones por 184 días trabajados, a 55,61 euros/día. De la confrontación

de los datos de ambas interinas, se llega a un período coincidente de 184 días, que son los que se van a considerar para el

cálculo del perjuicio económico de la accionante por las diferencias salariales. Así, se concluye que entre un salario/día

y otro, existió una diferencia en detrimento de la reclamante de 24,95 euros/día, que deben ser reconocidos como daño efectivo

por quebranto económico en aquellos 184 días del año 2018.

En definitiva, a juicio de este Consejo, tienen la consideración de daño efectivo y evaluable económicamente los 184 días

de 2017 y 184 días de 2018, por la diferencia entre lo que pudo haber ingresado como interina de la Diputación y lo que ingresó

por prestación de servicios en el Ayuntamiento de Gálvez, sin perjuicio de lo que se dirá en la siguiente consideración sobre

la indemnización que cabe reconocer a la reclamante.

En cuanto a la relación de causalidad, la parte interesada señala como título de imputación el anormal funcionamiento de la

Diputación Provincial de Toledo, evidenciado en los fallos de las resoluciones judiciales dictadas en vía contencioso-administrativa,

al convocar un proceso de selección para la constitución de una Bolsa de Trabajo en 2016 sin cumplir los requisitos de procedimiento

legalmente establecidos por el artículo 48 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, de Empleo Público de Castilla-La Mancha, determinante

de la anulación de la Bolsa de interinos de la que formaba parte la reclamante y de la ausencia de llamamientos para ocupar

puestos de trabajo como Gobernanta de la Administración Local, a partir del 16 de septiembre de 2016 y hasta el 8 de diciembre

de 2018.

Según el artículo 32 de la LRJSP, ?1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que

sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal

de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley. [ ] La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones

administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización?.

Esto es, la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone

el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos.

Por ello, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas,

tanto en sede jurisdiccional como en sede administrativa, se origina siempre y cuando concurran los requisitos establecidos

en el artículo 32 de la mencionada LRJSP. Debe atenderse, por tanto, al daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente,

nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso, y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de

deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo.

Sobre la relación de causalidad existente entre el funcionamiento del servicio público involucrado y los daños objeto de reclamación,

este Consejo sí aprecia el enlace teleológico aducido al efecto por el reclamante, al considerar los daños una consecuencia

directa de la constitución de una bolsa de trabajo por la Diputación Provincial posteriormente anulada, dejando sin efecto

la bolsa anterior en la que el reclamante ostentaba un número de orden más favorable al llamamiento.

Además, es necesario tener en cuenta la especificidad que presentan las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas

de la anulación judicial de actos administrativos. En este sentido, hay que recordar que, conforme al párrafo segundo del

artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (que incorpora con redacción similar

la ya existente en el artículo 142.4º de la derogada Ley 30/1992): ?La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones

administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización?.

La interpretación de este precepto que realiza tanto este Consejo (por ejemplo, en sus dictámenes n.º 400/2020, de 19 de noviembre

y 149/2022, de 12 de mayo) como la propia jurisprudencia (entre otras, la STS, Sala 3ª, Sección 6ª, de 17 de febrero de 2015, Rec. 2335/2012, FJ 3º), entienden que, para que pueda concurrir el requisito de la antijuridicidad del

daño indemnizable -y, en consecuencia, para que pueda descartarse que se trataba de un daño que el particular tuviera el deber

jurídico de soportar- sería necesario valorar además si, a pesar de la anulación judicial, la aprobación de la nueva bolsa

de trabajo que sustituyó a la primitiva era una decisión administrativa razonable a priori. Este examen no se ha de limitar simplemente a las decisiones tomadas en el ejercicio de potestades discrecionales, sino

que se extiende también a las potestades regladas en las que la Administración actuante haya realizado una labor de apreciación

de conceptos indeterminados o criterios valorativos que se haya mantenido dentro de márgenes ?razonados y razonables?.

Más explícitamente, el Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sentencia de 21 de marzo de 2018 (Ar. RJ 2018,1372),

con cita en ella de numerosos precedentes anteriores, que ?[?] la jurisprudencia de esta Sala ha perfilado la exigencia de responsabilidad basada en dicho artículo 142.4 [actual 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre] en función del tipo de potestades articuladas por la Administración, en cuyo ejercicio se produjo la nulidad en la que se

fundamenta la exigencia de responsabilidad, debiendo, pues, atenderse a las peculiaridades del caso. Así en la STS de 9 de

diciembre de 2015 se expuso que "... no procede esa exigencia de responsabilidad o, lo que es lo mismo, existe el deber jurídico

de soportar el ciudadano afectado el daño ocasionado, cuando la norma que habilita la actuación de la Administración la somete

a la consideración de potestades discrecionales, conforme a las cuales puede optar por varias soluciones, porque todas ellas

son admisibles en Derecho, al ser jurídicamente indiferentes, supuestos en los cuales cuando, por circunstancias diversas,

pueda verse anulada la decisión adoptada al amparo de dichas potestades, se considera que los ciudadanos afectados están obligados

a soportar el daño ocasionado?? Panorama bien diferente es el que se genera en los supuestos en que la norma habilitante de

la actuación administrativa establezca criterios reglados para su aplicación, rechazando cualquier margen de apreciación para

la Administración, en el que el criterio de imposición de soportar el riesgo es más débil, precisamente porque ese carácter

reglado de la norma comporta un mayor grado de incorrección en la decisión adoptada. No obstante, también cuando actúa la

Administración sometida a esas normas que confieren potestades regladas, se han discriminado aquellos supuestos en que ese

rigor de la norma se impone acudiendo a conceptos jurídicos indeterminados, es decir, cuando la norma no agota todos los elementos

de la potestad conferida, sino que requiere una valoración de las circunstancias concurrentes para determinar la abstracción

que la descripción de la norma impone con tales indeterminaciones a concretar en cada supuesto concreto, atendiendo a las

circunstancias de cada caso. Por último, aun en los supuestos en los que se aplican normas de carácter absolutamente regladas,

son admisible supuestos -y se deja constancia ejemplificativa de ello en la sentencia antes mencionada- en los que la posterior

anulación de la actividad administrativa excluye la responsabilidad patrimonial porque la decisión adoptada aparezca como

fundada. Porque lo relevante para la valoración de la tipología a que se ha hecho referencia han de ser examinados conforme

a las características de razonabilidad de la decisión y a la motivación de esa razonabilidad, apareciendo la decisión adoptada

como una de las alternativas admisibles en derecho, sin perjuicio de que por las circunstancias de cada supuesto, la decisión

última en vía administrativa o jurisdiccional sea contraria a lo decidido". [ ] En tal sentido se ha puesto de manifiesto por esta Sala (STS de 8 de abril de 2014) que "la apreciación de que la resolución

anulada a que se imputa el daño por responsabilidad patrimonial es razonable y razonada, excluye la obligación de resarcimiento

y genera la obligación del perjudicado de soportarlo, conclusión que se funda en que siendo razonada la decisión, aun cuando

fuese posteriormente anulada, no puede concluirse la irrazonabilidad de la mera anulación cuando, como concluye la Sala de

instancia en el presente caso, la decisión administrativa comporta una interpretación de los preceptos normativos que no pueden

generar la responsabilidad reclamada". Y en la STS de 30 de junio de 2014 añadimos que "tratándose de la responsabilidad patrimonial

como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto

sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5 de febrero de 1996,

4 de noviembre de 1997, 10 de marzo de 1998, 29 de octubre de 1998, de 16 de septiembre de 1999 y de 13 de enero de 2000,

que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo,

a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados [?]". [ ] En la STS de 16 de febrero de 2009 [?] se señaló que "para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido

el funcionamiento de un servicio público [?] [si la Administración actuó poderes reglados] habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición

agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos

indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración

de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa

delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada,

el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación

administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión [?]"?.

Centrándonos en el concreto supuesto de hecho, en el Fundamento Jurídico Primero de la sentencia n.º 172/2018, de 17 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Toledo (Rec. 39/2016) se detallan las alegaciones de las

partes en las que, prescindiendo de las cuestiones de inadmisibilidad, el argumento de fondo de los recurrentes fue que la

Bolsa de Trabajo de funcionarios interinos de la categoría de Gobernantes de la Diputación de Toledo, convocada en el BOP

de Toledo de fecha 8 de enero de 2016 y después constituida por Decreto 846/2016, era nula de pleno derecho al prescindir

total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para su

convocatoria y constitución, al existir una Bolsa de Empleo vigente (cuya aprobación se publicó en el BOP de Toledo de 14

de agosto de 2013), siendo la única en vigor hasta la conformación de la que resultara de la próxima Oferta de Empleo Público,

circunstancia que todavía no se había producido al aprobar la impugnada.

Se alega en consecuencia la infracción al artículo 48.6 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La

Mancha, según el cual: ?Las bolsas de trabajo constituidas conforme a los apartados anteriores permanecen vigentes hasta tanto se constituyan las

derivadas de los procesos selectivos de la siguiente oferta de empleo público para el correspondiente cuerpo, escala, especialidad

o categoría profesional. No obstante, reglamentariamente podrán establecerse los supuestos excepcionales en que, una vez agotadas,

puedan ampliarse las bolsas de trabajo con las personas que formen parte de bolsas procedentes de ofertas de empleo público

anteriores?. En ningún momento, sin embargo, llegó a demostrar la Diputación Provincial que se hubiera producido el agotamiento de la

bolsa de 2013.

Por el contrario, la Diputación de Toledo argumentaba en cuanto al fondo que, en la Mesa de Negociación, todos los Sindicatos

votaron a favor de la constitución de nuevas bolsas, argumento que desmonta sin embargo el órgano jurisdiccional al observar

que ese voto fue inducido por informes de parte cuya motivación nunca resultó acreditada en el proceso.

En cuanto a la alegación de que la nueva bolsa se debía al requerimiento de una nueva cualificación para los ?Gobernantes/as?, siendo por tanto puestos distintos con funciones que, de acuerdo con los informes técnicos eran distintas y especializadas,

nuevamente el argumento se desecha al constatarse que los temas que conformaban las bolsas afectadas coincidían sustancialmente

en ambas convocatorias.

A la vista de todo lo anterior la Diputación acabó siendo condenada en costas.

Todos estos datos ponen de manifiesto que, en la anulación de las bolsas, la Diputación Provincial infringió un precepto legal

que le resultaba aplicable, sin interpretar las normas jurídicas aplicables con criterios de razonabilidad. Al contrario,

la entidad local se sirvió para ello de informes técnicos carentes de toda apoyatura fáctica, induciendo así a la inadecuada

conformación de la voluntad de los agentes sociales en la correspondiente Mesa de Negociación.

La constitución de la Bolsa de Trabajo es una actividad reglada, no discrecional, de la Administración, en cuanto sometida

a los imperativos del artículo 48 de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, por ello la omisión del procedimiento establecido al efecto,

en línea con las declaraciones judiciales, viene a constituir un comportamiento discrecional de la Diputación que, además,

no logró aportar prueba que respaldase sus alegaciones de excepcionalidad de la forma de la convocatoria (se recoge en el

fundamento de derecho cuarto de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo), de manera que cualquier daño que

derive de tal proceder debe catalogarse como lesión antijurídica, sin que la accionante tenga el deber de soportarlo.

En consecuencia, concurre indubitadamente el requisito de la antijuridicidad del daño causado a los empleados públicos que

vieron mermado su patrimonio con la indebida aprobación de la bolsa del año 2016 posteriormente anulada.

Por todo lo expuesto, es preciso concluir afirmando que, existe relación de causalidad entre el daño sufrido por la reclamante

y el funcionamiento del servicio público que corresponde a la Diputación Provincial de Toledo, concurriendo en aquél la nota

de antijuridicidad, por lo que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y ello con el alcance

económico que se analiza en la siguiente consideración.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Concurriendo los requisitos necesarios para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial solicitada, procede efectuar,

por último, de acuerdo con lo exigido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, un pronunciamiento sobre la

suma a abonar como indemnización.

La parte reclamante solicita una indemnización total de 24.490,74 euros, en concepto de haberes dejados de percibir durante

los 810 días comprendidos entre el 16 de septiembre de 2016 y el 4 de diciembre de 2018.

Al objeto de determinar el importe de la indemnización constan en el expediente informes de la Directora del Área de Servicios

Generales, Empleo, Deportes y Promoción Turística, en los que se fijan las retribuciones salariales brutas percibidas por

la persona que ocupó el siguiente número de orden en la bolsa de trabajo del que hubiera correspondido a la reclamante, al

considerar que había trabajado en el periodo objeto de la reclamación un total de 368 días, y que las retribuciones de un

puesto de Gobernante/a -Agrupación Profesional, Nivel CD14- eran de 54,65 euros/día en 2017; y 55,61 euros/día en 2018, lo

que arroja una retribución total de 20.287,84 euros.

Con los datos salariales informados, el instructor en la propuesta de resolución recurre a dos criterios para el cálculo de

la indemnización, tomando, primero, como base la diferencia entre el número de días trabajados por quien ocupó el puesto n.º

[?] en Bolsa de Trabajo y el número de días en que la interesada percibió ingresos por desempeño de puesto de trabajo en otras

empresas en idéntico período de tiempo; y segundo, por el número de días en que ambas trabajaron, la diferencia cuantitativa

entre lo ingresado por la reclamante y lo que debiera haber percibido de haber estado desempeñando su puesto de Gobernanta

de la Diputación.

Así, de los 368 días referidos ut supra, el instructor ha confrontado el número de días en que la reclamante trabajó para otras empresas, a fin de evitar la duplicidad

de ingresos en períodos coincidentes, concluyendo que no existe perjuicio alguno, por haber trabajado, al menos, igual número

de días.

Respecto de las diferencias cuantitativas entre lo que ingresó y lo que debió ingresar, la propuesta de resolución tiene por

acreditado el daño efectivo correspondiente a 184 días del año 2017 en los que percibió 30,57 euros/día y a 184 días de 2018,

en los que ingresó 30,66 euros/día, frente a los 54,65 euros/día y los 55,61 euros/día, respectivamente, que hubiera percibido

de haber desempeñado su puesto de Gobernanta interina. Por tal concepto el instructor reconoce a la reclamante una indemnización

por la diferencia entre ambas cantidades, que asciende a 9.021,52 euros.

Frente a las posturas de la reclamante, este Consejo, coincidiendo con la propuesta de resolución, solo va a proceder a cuantificar

los daños efectivos y evaluables económicamente que se han tenido por acreditados en la consideración precedente por resultar

de la documentación obrante en el expediente, esto es, 184 días del año 2017 y 184 días de 2018, por la diferencia entre lo

que pudo haber ingresado como interina de la Diputación y lo que ingresó por diferentes conceptos.

Sobre la cuantía a considerar para el cálculo de la indemnización, es criterio de este órgano consultivo, manifestado en su

dictamen 233/2019, de 12 de junio, que al ?instar la interesada una indemnización económica por el daño causado al no haber sido llamada, a través del procedimiento

de responsabilidad patrimonial, el sistema de liquidación es diferente, pues solo puede tenerse en cuenta el daño real y efectivo

y, en aplicación de lo previsto en el artículo 7.q) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de

las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, la indemnización que se

pueda reconocer está exenta de dicho impuesto. Igualmente, a esta indemnización tampoco puede aplicarse ningún otro descuento,

como, por ejemplo, los correspondientes a la cotización por la Seguridad Social y por desempleo derivados del alta en aquella.

En consecuencia, de tomar como referencia los ingresos brutos que hubiera percibido y no los netos, se produciría un enriquecimiento

injusto de la reclamante?.

No obstante, siendo el criterio aplicable el de tomar como referencia los ingresos netos, en el supuesto de hecho, no se cuenta

con elementos de juicio suficientes para su cálculo. En acuerdo plenario del Consejo Consultivo de 18 de enero de 2024, se

requirió a la Diputación Provincial que trasladase ?al instructor del procedimiento nuestra voluntad de que se desarrollen actuaciones para que, en el curso del expediente,

se informe por quien corresponda sobre las cantidades brutas y netas percibidas por la reclamante por los otros trabajos desempeñados,

en el periodo por el que se prolongó la ilegalidad de la bolsa de 2016, así como sobre los conceptos retributivos tomados

en consideración por la propuesta de resolución para calcular el salario diario, que permita conocer su carácter bruto o neto?. En atención a tal requerimiento, la Diputación Provincial ha informado que ?los salarios tomados en consideración para establecer el salario/día a indemnizar a la reclamante entre los días 16 de septiembre

de 2016 y 4 de diciembre de 2018 indicados en el informe de la Dirección de Área de 27 de febrero de 2023 son brutos? (folio 478 del EA).

En consecuencia, ante la carencia de otros datos y pese a poder constituir un enriquecimiento de la reclamante en perjuicio

de la Administración que debió facilitar los datos necesarios, procede tomar como referencia el salario/día bruto, en atención

al cual, la indemnización que corresponde reconocer a la interesada asciende a 9.021,52 euros, desglosada en los siguientes

conceptos e importes, por la diferencia económica entre lo percibido por la reclamante y lo ingresado por quien la sustituyó

en Bolsa de Trabajo, todo ello referido al período indemnizable comprendido entre el 16 de septiembre de 2016 y el 8 de diciembre

de 2018:

- 184 días de 2017 x 24,08 euros/día ?????? 4.430,72 euros.

- 184 días de 2018 x 24,95 euros/día ?????? 4.590,80 euros.

La cantidad así determinada, deberá ser objeto, en su caso, de la correspondiente actualización en los términos fijados en

el artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público prestado por la Diputación Provincial de Toledo y los daños

sufridos por D.ª[?], derivados de la anulación judicial de la Bolsa de Trabajo constituida mediante Decreto de la Presidencia

846/2016, daños que tienen naturaleza de antijurídicos, procede dictar resolución parcialmente estimatoria de la responsabilidad

patrimonial de la Administración Local y el derecho de la interesada a percibir una indemnización conforme a lo expresado

en la consideración VI del presente dictamen.

* Ponente: josé miguel mendiola garcía