Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 256/2023 del 11 de octubre del 2023

Contestacion

DICTAMEN N.º 256/2023, de 11 de octubre.

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de D. [?], actuando en nombre y representación

de D. [?], por el fallecimiento de su madre, D.ª [?], que atribuyen a la asistencia sanitaria recibida en el Servicio Público

de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM).

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- El día 17 de marzo de 2021, D. [?], actuando en nombre y representación de D. [?], presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial,

por los daños derivados del fallecimiento de la madre de sus representados que atribuye a la falta de asistencia debida por

parte del Servicio Público de Salud de Castilla-La Mancha. Cuantifica la indemnización solicitada en 93.000 euros.

Exponía en la reclamación que D.ª [?], de 60 años de edad, falleció a causa de las complicaciones asociadas a la COVID- 19

que padecía, ?la cual no fue diagnosticada ni tratada conforme a una medicina estándar?.

De acuerdo con el relato de hechos contenido en el escrito, la Sra. [?] presentó fiebre, dolor abdominal y vómitos el 14 de

marzo de 2020, produciéndose un empeoramiento clínico, por lo que el día 17 llamó al teléfono de consultas sobre síntomas de coronavirus proporcionado por la Consejería de Salud de Castilla-La Mancha

(900.232.323), donde se le indicó la toma de analgésicos, antipiréticos, así como permanecer en aislamiento.

Al día siguiente la paciente recibió llamada telefónica desde el [?] para reevaluación, en el curso de la cual, la paciente

comunicó el empeoramiento de su situación clínica.

Indica que la paciente trató de contactar con su Centro de Salud hasta en 11 ocasiones para comunicar su empeoramiento, hasta

que finalmente el médico de atención primaria le informó de que padecía gripe y emitió baja laboral.

Añade que ?El 22/03/2020, a las11:53 horas, la paciente contactó con el Servicio de Urgencias de [?] (967.222.400) a fin de comunicar su situación clínica, siendo que el personal sanitario le comunicó que los síntomas eran

compatibles con la Covid-19. En vista del diagnóstico, se prescribió Primperan@ y se le desaconsejó acudir al Hospital [?] dado el colapso existente?.

Al día siguiente, el hijo de la enferma acudió a la consulta del MAP para recoger el parte de baja donde constaba el diagnóstico

?gripe?. Al comunicarle el juicio clínico emitido por el servicio de urgencias, el médico emitió un nuevo parte de baja por ?contacto o exposición infección por virus?.

Finalmente, el día 24 de marzo, la paciente fue hallada muerta en su domicilio, constando en su certificado de fallecimiento

como causa inmediata ?insuficiencia respiratoria aguda? y como causa intermedia ?infección por coronavirus?.

El accionante atribuye tan luctuoso suceso a una defectuosa asistencia sanitaria que concreta en los siguientes argumentos:

?A pesar de la sospecha de Covid-19 desde el 17/03/2020, fecha en la que la paciente contactó a través del teléfono de consultas sobre síntomas de coronavirus, no hubo control

domiciliario continuado por parte del personal sanitario ni se indicó a la paciente que debía contactar con su MAP y/o Servicios

de Urgencias y Emergencias para ser reevaluada. [ ] Un control domiciliario continuado -presencial o telefónico- hubiera alertado del deterioro de la situación clínica de la

[?], lo que hubiera obligado al traslado de la paciente al hospital de forma precoz. [ ] Asimismo, pese a la sospecha de la enfermedad no se realizó prueba diagnóstica a fin de confirmar o descartar la infección

por Covid-19. [ ] Por otro lado, hubo una descoordinación entre los distintos servicios sanitarios actuantes. A través del teléfono de atención

al Covid-19 y posteriormente el servicio de emergencias de [?] informaron a la paciente de que los síntomas que padecía eran compatibles con el coronavirus; sin embargo, su MAP le indicó

que lo que padecía era una gripe común. [ ] La falta de seguimiento médico, la ausencia de diagnóstico y la descoordinación entre los distintos servicios actuantes supusieron

el retraso en el tratamiento de la Covid-19; en concreto, retraso en el tratamiento con dexametasona, único tratamiento que

ha demostrado eficacia frente a la respuesta exagerada del organismo ante Covid-19, que es la causante de las complicaciones

y, finalmente, de la muerte, que es lo que ocurrió?.

Acompaña a la reclamación escritura de poder otorgada por los reclamantes a favor, entre otros, del Letrado que suscribe la

reclamación, certificados del Registro Civil, parte médico de alta de 22 de marzo por enfermedad común (gripe); parte médico

de baja de 23 de marzo de 2020, por ?contacto o exposición infección por virus otra?; certificado de defunción, declaración de la renta y volante de empadronamiento.

Segundo. Requerimiento de subsanación.- La Jefa de Evaluación Sanitaria y Gestión de Riesgos dirigió escrito a la parte con fecha 9 de abril de 2021, apercibiéndole

para que subsanase su reclamación aportando información sobre el estado de las diligencias de investigación penal abiertas

por la Fiscalía provincial de Albacete y, en su caso, diligencias judiciales.

El 19 de abril el accionante presentó escrito de alegaciones en el que indica que las diligencias de investigación penal n.º

25/2020 se encuentran en trámite, pendientes de la práctica de diligencias y de su resolución definitiva.

Tercero. Admisión a trámite.- Con fecha 30 de junio de 2021 el Gerente de Coordinación e Inspección del SESCAM acordó la admisión a trámite de la reclamación

y el nombramiento del Inspector Médico que debía actuar como instructor del procedimiento.

Asimismo, acuerda paralizar provisionalmente las actuaciones hasta que se comunique la resolución judicial del procedimiento

de Diligencias de investigación penal en curso.

Cuarto. Decreto de Archivo.- El 7 de julio de 2021, la parte reclamante aportó copia del Decreto de Archivo de diligencias de investigación penal n.º 25/2020,

al considerar que los hechos no tienen carácter delictivo y solicita que se levante la suspensión del procedimiento.

El Decreto de Archivo de 6 de mayo de 2021, del Fiscal Jefe Provincial, efectúa un relato de la asistencia y transcribe los

informes recabados, para incorporar seguidamente la jurisprudencia aplicable. De todo ello concluye: ?no ha concurrido acción u omisión culpable de la que derive responsabilidad penal. [ ] El tratamiento domiciliario era el adecuado en las circunstancias del momento, pues la enfermedad cursó hasta el óbito en

los primeros diez días de confinamiento; la situación hospitalaria en esta capital era de saturación, e igualmente saturada

estaba la asistencia primaria. Esta situación provoca que no se rellenara la historia clínica, pero ambos facultativos coinciden en que la situación de la paciente no aparentaba revestir la gravedad suficiente para su derivación

hospitalaria, que era desaconsejada por la situación de las urgencias. Ambos insisten en la situación de saturación, lo que

explica en ambos casos que no se cumpliera con la debida constancia en las hojas de visita del detalle de la sintomatología

de la paciente. El tratamiento aplicado en aquel momento, en el ámbito domiciliario, era sintomático, en este caso paracetamol

y Primperán, y los síntomas de la COVID-19 son similares a la gripe y pueden producir confusión. Los protocolos de actuación

eran recientes, variados y actualizados permanentemente, incluso el de atención primaria de 19 de marzo, día anterior a la

primera atención médica, o el documento sobre manejo domiciliario, de 17 de marzo, que se colgó en la web el día 19. [ ] En estas condiciones, no es dable la exigencia de responsabilidad criminal a título de imprudencia a ninguno de los dos facultativos.

Actuaron con los medios a su alcance, en una situación de saturación asistencial, y con el escaso conocimiento de la enfermedad

que se daba en aquellos días, los primeros del confinamiento general decretado por el Gobierno de la Nación?.

Más adelante afirma que ?Como hemos examinado en los fundamentos anteriores, existió atención telefónica de la enfermedad. La grave situación sanitaria

del momento no permitía ni la atención presencial ni la derivación hospitalaria, salvo casos de gravedad, sin que esta fuera

apreciada por dos médicos distintos en dos momentos distintos, uno de ellos dos días antes del fallecimiento. No existió desatención

y no concurren los requisitos de este delito?.

Quinto. Reinicio del procedimiento.- A la vista de la documentación anterior, el 21 de julio de 2021, el Gerente de Coordinación e Inspección dispuso el reinicio

del procedimiento, notificándolo a la representación de los reclamantes.

Sexto. Historia clínica e informes.- A petición del instructor, se incorporan al procedimiento, además de la historia clínica de la paciente, los siguientes informes:

Informe del Subdirector Médico de Atención Primaria de la GAI de [?], que se limita a trascribir los datos obrantes en la

historia clínica relativos al proceso objeto de la reclamación.

En relación con las posibles grabaciones y trascripciones de llamadas telefónicas se comunica que ?actualmente no tienen implementado ningún protocolo de grabación de llamadas por lo que no disponen de la información requerida?.

Informe de la Secretaria General de la Consejería de Sanidad que indica: ?1. Que en la fecha de 17/3/2020, desde la línea 900 232 323 nunca se realizaron grabaciones. [ ] 2. Que los archivos Excel en los que constan los datos de las llamadas recibidas se guardan por la Dirección General de Cuidados

y Calidad del SESCAM (que gestionaba esa línea). Si la línea colapsaba por las llamadas, saltaba directamente al 112, que

es gestionado por la Gerencia de Urgencias y Emergencias del SESCAM, que sí grababa la llamada. [ ] Por lo tanto, a los efectos de poder llevar a cabo la prueba que como instructor del procedimiento le ha sido solicitada,

habrá de requerir la información al órgano adecuado del SESCAM?.

Séptimo. Comunicación del expediente al Ministerio de Hacienda.- Por oficio de 10 de febrero de 2022 se comunicó a la Subsecretaria del Ministerio de Hacienda la presentación de la reclamación,

remitiendo copia de la misma a fin de que tome conocimiento y pueda personarse.

Octavo. Alegaciones.- El 22 de junio de 2022, el Letrado actuante solicitó que se requiriera la emisión de informe a los profesionales sanitarios

implicados en la asistencia a la paciente, de modo que se diese respuesta individualizada a las alegaciones planteadas.

Noveno. Informes.- A instancia del instructor se han recabado e incorporado al expediente los siguientes informes:

- Informe de la Gerencia de Urgencias, Emergencias y Transporte Sanitario que indica: ?según los archivos de actividad sanitaria extrahospitalaria del 112 de Castilla-La Mancha, en la base de datos del Centro

Coordinador de Urgencias 112 no consta ninguna llamada realizada el día 17 de marzo de 2020 desde el número [?], por lo que tampoco existe expediente relacionado?.

- Informe de la Dirección General de Cuidados y Calidad del SESCAM que manifiesta: ?desde la Unidad Funcional de Telecomunicaciones, Área de Tecnologías de la Información del Servicio de Salud de Castilla-La

Mancha (SESCAM) se informa lo siguiente: [ ] En la fecha 17/03/2020 el usuario del móvil indicado realizó 10 llamadas al número 900232323. En la décima llamada fue atendido por la extensión

64363 y la duración fue de 13 minutos y medio, después de haber esperado turno durante 8 minutos y medio. [ ] Por otra parte, las extensiones que atendían este servicio no grababan las conversaciones, únicamente se grababan las llamadas

recibidas directamente en el 112?.

- Informe de 9 de septiembre, del Médico de Atención Primaria del [?]. Informa que ?La paciente Dña [?], paciente no asidua a la consulta, acude un miércoles (18 de marzo de 2022) al centro de salud presentando síntomas de gripe,

por entonces mis conocimientos sobre el covid-19 eran casi nulos. Emití su IT por gripe remitiéndola a su domicilio para guardar

reposo y tratamiento sintomático. [ ] Al lunes siguiente (23 de marzo) acude a primera hora su hijo, refiriendo contacto con urgencias donde le indican probable

covid, por lo que se cambia el diagnóstico de IT de gripe por covid. [ ] En esos momentos no podíamos diagnosticar fehacientemente el covid por falta de pruebas fuera del ámbito hospitalario, siendo

diagnóstico clínico, en muchos casos similar a otras viriasis, como la gripe. [ ] El martes 24 de marzo al avisarme el hijo del fallecimiento de [?] fui a certificar la muerte al domicilio sin protección ninguna, ya que no disponíamos en ese momento?.

- Informe de la Médico PEAC del punto de Atención continuada de [?], que indica: ?En el momento en que los familiares de [?] contactaron con el punto de atención continuada de Atención Primaria de [?] (PAC 1), 22 de marzo de 2022 los médicos empezábamos a tener conocimiento de cómo actuaba el virus casi más de una manera

empírica que científica por la gran cantidad de pacientes que atendimos en esos días y la evolución que presentaban. [ ] Probablemente por esto desde urgencias se le indicó que uno de los diagnósticos diferenciales podría ser infección por el

virus covid-19. [ ] En ese momento, desde urgencias se le prescribió tratamiento sintomático, de los nuevos síntomas que presentaba la paciente.

Al parecer había sido diagnosticada en Atención primaria de un cuadro gripal, compatible con los síntomas de covid y en el

que también se encuadran otros síntomas que pueden aparecen en una viriasis como afectación digestiva. [ ] Yo no soy consciente de desaconsejar a los familiares que la llevaran a la paciente al hospital, es más, en todas mis consultas

de manera sistemática, al finalizar indico que si el paciente no mejora que vuelvan a consultar?.

- Informe de 7 de septiembre de 2022, de la enfermera del Centro de Salud donde expone: ?En el momento de los hechos me encontraba desempeñando mi actividad profesional en [?] como enfermera en consulta de enfermería pediátrica. [ ] Cuando comenzó la pandemia COVID-19 a los trabajadores del CS se nos indicó cambiar de actividad, debido a la gravedad de

la situación. Entre las actividades a desempeñar se encontraba la consulta telefónica, con la que se recababa información

sobre estado de salud, se daban indicaciones de actuación y explicábamos signos de alarma y formas de proceder según protocolo

establecido. Debido al colapso producido en la demanda de dicha atención, se nos indicó ir realizando dichas llamadas para

atención a la población que las requería y triage de la atención. [ ] 3.- Con respecto a la reclamación que nos ocupa y una vez consultado la Historia clínica para recordar hechos ( hace 2 años

y medio de ellos ). [ ] Realicé una llamada de seguimiento a Dña [?], que me relató su estado de salud, refiriendo síntomas que presentaba: fiebre de 38º que controla con paracetamol, mialgia,

astenia, vómitos y nauseas. No dificultad respiratoria. Pide le sea tramitada ILT, trasmito a su MAP para su realización?.

- Informe del Coordinador Médico E.A.P. Zona V-A de 26 de julio de 2022 que señala: ?Dado que el Dr. [?] está jubilado dos años, envío la contestación que en su momento se le hizo a la Fiscalía Provincial de Albacete. [ ] En contestación a la solicitud de la Fiscalía Provincial de Albacete con fecha 26 de Mayo de 2020: El 16 de Marzo de 2020 vino a consulta con sintomatología gripal, a la vista de la escasez de conocimientos

médicos sobre COVID en aque1los días. Le recomendé guardar reposo domiciliario y emití parte de I.T. Informándole que el parte

de confirmación sería el 22 de Marzo de 2020 pero que al ser domingo la cité el 23 de Marzo de 2020. [ ] El 18 de marzo de 2020 tras diversas llamadas a los servicios de urgencias realizada por la misma paciente y sus familiares

por la sospecha de Covid-19 el servicio de urgencias activaría protocolo por seguimiento (yo no supe nada) y ello provocó

la llamada de Enfermería. [ ] El 20 de Marzo de 2020 la paciente vino a consulta tras la exploración realizada continué pensando en una infección vírica

(tipo gripe) hasta esta fecha nadie me comunicó nada acerca de su seguimiento por sospecha de Covid-19. [ ] El 22 de Marzo de 2020 la paciente acudió a urgencias del PAC dónde se diagnosticó infección por virus y se le trató con primperan

(había tenido náuseas y vómitos). [ ] El 23 de Marzo de 2020 al ser informado de la posibilidad de Covid-19 cambio su diagnóstico en la I.T. de gripe a Covid-19.

En esas fechas existían protocolos de llamada al teléfono de información del Covid-19. [ ] Dada la excelente salud que la paciente siempre había tenido la pongo en confinamiento 14 días a la espera de evolución y

posible modificación de tratamiento. [ ] El 24 de marzo de 2020 a primera hora de la mañana se me comunica su fallecimiento, acudí a su domicilio a certificar su muerte. [ ] Lamento la defunción de esta paciente?.

A petición de la parte, se le dio traslado de todos estos informes con fecha 26 de septiembre de 2022.

Décimo. Procedimiento judicial.- Consta la interposición de recurso contencioso-administrativo el 7 de noviembre de 2021 contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial, que dio lugar a la

incoación del procedimiento ordinario 385/2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Albacete. Asimismo,

figura oficio dictado por el Letrado de la Administración de Justicia el 8 de noviembre de 2022, requiriendo el expediente

administrativo al SESCAM, cumplimentado por oficio de la Gerencia de Inspección y Gestión el 2 de diciembre de 2022.

Undécimo. Protocolo.- a instancia del instructor se ha incorporado al expediente el informe del Subdirector Médico de Atención Primaria sobre los

protocolos de actuación ante pacientes con sospecha de Covid en el momento de la actuación sanitaria objeto de la reclamación.

Según indica el informante: ?Los protocolos de actuación frente a la COVID-19 vigentes en ese momento en la GAI de [?] estaban basados en los documentos publicados por el Ministerio de Sanidad en el ámbito estatal y, en concreto, se trataba

de: [ ] Manejo en Atención Primaria de pacientes con COVID-19. Documento técnico del Ministerio de Sanidad publicado el 28 de febrero

de 2020 y avalado por 10 sociedades científicas del ámbito estatal junto al Colegio Oficial de Enfermería de España y la Organización

Médica Colegial de España. [ ] Actuación ante un caso con sospecha de infección por coronavirus (2019-nCoV) en Atención Primaria, documento elaborado en

la Gerencia de Atención Integrada de [?] en base a las recomendaciones del Ministerio de Sanidad y actualizado el 13 de marzo de 2020. [ ] Como se indica en ambos documentos, que se adjuntan al presente informe, la sospecha de COVID-19 se basaba en el cumplimiento

de determinados criterios epidemiológicos que hacían referencia a haber tenido contacto con otros pacientes con COVID o haber

viajado a zonas de riesgo específicas. Así mismo, se establece que en caso de cumplir los criterios de infección por el nuevo

coronavirus, la recomendación de hacer aislamiento domiciliario o ingresar en el medio hospitalario dependía de la gravedad

de los síntomas que presentara el paciente y de los factores de vulnerabilidad que tenía previamente el paciente, especialmente

hipertensión arterial, diabetes, enfermedad pulmonar crónica y enfermedad renal crónica, de forma que se recomendaba el ingreso

hospitalario a los pacientes vulnerables con sintomatología grave y se indicaba seguimiento en domicilio a aquellos otros

con síntomas de infección respiratoria sin signos de gravedad. [ ] En cuanto al tratamiento, como se indica en el Documento del Ministerio de Sanidad, no existía tratamiento específico para

la COVID-19, por lo que se realizaba tratamiento sintomático en los casos leves y moderados y medidas de soporte y tratamiento

de las complicaciones que pudieran aparecer en los casos graves?.

Al citado informe se acompañaba copia de ambos documentos.

Duodécimo. Trámite de audiencia.- El 30 de marzo de 2023 el instructor del procedimiento dirigió escritos a la parte interesada y a la aseguradora de la Administración, comunicándoles

la apertura del trámite de audiencia y otorgándoseles un plazo de 15 días para que pudieran formular cuantas alegaciones estimaran

oportunas. Se adjuntaba relación sucinta de los documentos obrantes en el expediente.

También se dio traslado de las actuaciones a la Subsecretaría del actual Ministerio de Hacienda y Función Pública, de conformidad

con las previsiones del artículo 33.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, a quien se ofreció trámite formal de audiencia.

El 20 de abril de 2023 la parte reclamante presentó escrito ratificándose íntegramente en su reclamación inicial con fundamento en un informe médico

pericial que dice acompañar como documento n.º 1.

No consta en el expediente recibido dicho informe.

Decimotercero. Propuesta de resolución.- Con fecha 23 de mayo de 2023 el instructor propuso desestimar la reclamación al considerar que ?no existe relación de causalidad entre el daño alegado en la reclamación y la asistencia prestada a Dña. [?] por el Servicio Público de Salud, que ha sido adecuada y conforme a la ?lex artis ad hoc??.

Decimocuarto. Informe del Gabinete Jurídico.- El día 29 de julio de 2023, una Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha informó favorablemente la propuesta de

resolución, considerando que procedía la desestimación de la solicitud de responsabilidad patrimonial.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 6 de septiembre de 2023.

Con fecha 4 de octubre de 2023 ha tenido entrada en el registro del Consejo documentación consistente en un escrito del representante de los reclamantes

al que acompaña el informe médico pericial al que hacía referencia en su escrito de alegaciones al trámite de audiencia.

El informe pericial aportado por la parte reclamante alcanza tras el análisis del caso, las siguientes conclusiones: ?En el contexto del estado de alarma decretado el día 14 de Marzo del 2020 por la pandemia de COVID-19, [?] inició ese día síntomas compatibles de coronavirus y fue diagnosticada telefónicamente de caso sospechoso/probable de COVID-19

a falta de prueba PCR. Se le indicó aislamiento domiciliario, se pautó tratamiento sintomático (paracetamol), y se le aseguró

que se efectuaría un seguimiento evolutivo telefónico. Fue por iniciativa de la propia afectada que los días 20 y 22 de Marzo

del 2020 contactó insistentemente con las asistencias sanitarias para exponer la mala evolución clínica (seguía con fiebre,

vómitos de repetición (signo de alarma) y gran afectación de su estado general). En estas condiciones, los protocolos y la

propia lógica científica indicaban la necesidad de confirmar COVID-19 mediante PCR, practicar una asistencia médica presencial,

proceder a determinación de constantes vitales, en especial niveles de saturación de oxígeno en sangre por pulsioximetría,

y hacer un seguimiento evolutivo mucho más estrecho en caso de ausencia de complicaciones de riesgo. Por contra, en el fragor

del estado de alarma, la paciente quedó indefensa, se incidió en que permaneciera en reposo y en aislamiento domiciliario.

La enfermedad quedó al albur de su propia evolución y el día 23 de Marzo se certificó su defunción por una Insuficiencia Respiratoria

Aguda (IRA) por COVID-19, la causa inmediata más habitual de muerte en enfermos por COVID y que, si se hubieran puesto a tiempo

los medios al alcance de la ciencia (oxigenoterapia, prevención de trombos, sueroterapia, ventilación mecánica invasiva o

no invasiva...), hubieran dado elevadas opciones de revertir el curso fatídico del proceso. [ ] Según lo anteriormente expuesto, podemos concluir que la atención socio-sanitaria recibida por el Informado SI vulnera la

práctica clínica habitual y los protocolos socio-sanitarios de actuación conforme a los criterios de la "lex artis ad hoc?.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El procedimiento que motiva la solicitud de dictamen trae causa de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración,

en virtud de la cual se interesa del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha el pago de una indemnización reparadora de los

daños y perjuicios sufridos por el fallecimiento de la madre de los reclamantes, que se atribuye a deficiencias en la asistencia

médica prestada por el SESCAM.

El artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha, conforme a la modificación efectuada por la Ley 3/2020, de 19 de junio, establece la obligación de recabar el dictamen

del Consejo Consultivo en los expedientes referidos a ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluidas las que tramiten las Entidades Locales, cuando la cuantía de la reclamación

sea superior a quince mil un euros?.

En el supuesto sometido a consulta la parte reclamante ha cuantificado el importe de la indemnización solicitada en un total

de 93.000 euros, cantidad que excede de la citada en el párrafo precedente por lo que, en aplicación de las disposiciones

mencionadas, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas

a la Administración, se encuentran plasmadas actualmente en el Título IV de la LPAC, que incorpora varios preceptos singulares

relativos al modo de tramitación de esa específica clase de procedimientos, tales como los acogidos en los artículos 61.4,

65, 67, 81, 82.5, 91, 92 y 96.4.

El procedimiento instruido a causa de la reclamación de responsabilidad patrimonial analizada ha acomodado sus trámites a

las previsiones de la citada LPAC, sin que el examen de las actuaciones desplegadas en el curso de la instrucción, que ya

han sido suficientemente descritas en los antecedentes, suscite la presencia de irregularidades o carencias formales que comprometan

la validez de la resolución con la que se ponga fin al procedimiento.

Sin embargo, debe incidirse en la excesiva dilación en la sustanciación del procedimiento que superará el plazo máximo fijado

para resolver por el artículo 91.3 de la LPAC, pues su resolución, tendrá lugar trascurridos más de dos años desde que fue

presentada la reclamación. Este retraso resulta reprochable por contrariar los principios de agilidad y eficacia que deben

guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución y 3.1 de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, lesionando la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta

en plazo. Debe significarse además, que aun cuando la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la vía

contenciosa ante la desestimación presunta de su reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya

recaído resolución expresa, ex artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto

del interés general, de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo

Consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y respecto de la resolución que adopte la Administración.

Por lo demás, el expediente se halla enteramente foliado y adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico, lo

cual ha facilitado su examen y toma de conocimiento.

Señalado todo lo anterior, procede pasar a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el expediente, no sin antes exponer,

de modo genérico, los presupuestos que caracterizan el instituto de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la LPAC, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada LPAC, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración

imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia

en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal

Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363),

21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar. RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC, el derecho a reclamar

prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus

efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la LPAC, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

La legitimación activa corresponde a los reclamantes, pues son los hijos de la paciente fallecida, circunstancia que ha quedado

acreditada con la aportación de las correspondientes inscripciones del Registro Civil de Albacete.

En el plano opuesto, también concurre la legitimación pasiva de la Administración por cuanto la atención sanitaria que se

cuestiona fue dispensada desde el [?], centro dependiente del SESCAM.

Por lo que respecta al plazo en que ha sido interpuesta la reclamación, nada hay que objetar, pues el fallecimiento de la

paciente que origina la reclamación tuvo lugar el día 24 de marzo de 2020, y la reclamación se presentó el 17 de marzo de 2021, dentro del plazo máximo de un año fijado en el artículo 67.1 de la LPAC.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- La existencia del daño efectivo objeto de reivindicación es incuestionable, como conjunto de consecuencias nocivas asociables

a la muerte de la paciente, en el entendimiento de que se trata del resultado lesivo inherente a cualquier fallecimiento surgido

dentro del entorno afectivo y familiar de la víctima, con presumibles repercusiones de índole económica y moral.

Por lo que respecta al examen de la relación de causalidad y de la eventual antijuridicidad del daño producido hay que comenzar

señalando que la reclamación interpuesta se fundamenta claramente en un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios

públicos sanitarios, pues el daño invocado se asocia a una infracción de la lex artis en la asistencia sanitaria que le fue dispensada a la paciente que concreta en la falta de seguimiento médico, la ausencia

de diagnóstico, retraso en el tratamiento y una descoordinación entre los diversos servicios que intervinieron.

Aporta en sustento de su pretensión un informe médico pericial elaborado por un médico de urgencias que aprecia ?que la atención socio-sanitaria recibida por el Informado SI vulnera la práctica clínica habitual y los protocolos socio-sanitarios

de actuación conforme a los criterios de la ?lex artis ad hoc??.

El autor del informe afirma que hubo, a su juicio, error médico por no procederse a la realización del test PCR Covid-19,

que no existió una vigilancia activa telefónica diaria, existió una negligencia médica por no procederse a una atención médica

presencial y que hubo error de juicio clínico y falta de diligencia por parte del Servicio de Urgencias del Centro de Salud

al indicar telefónicamente que guardara reposo en domicilio.

En primer lugar y con carácter previo al examen de las imputaciones que efectúa la parte, conviene recordar, como viene manifestando

reiteradamente este Consejo, que en el ámbito de la llamada medicina curativa, constituido por aquellas actuaciones en que

se persigue la sanación del enfermo, la diligencia del médico consiste en emplear todos los medios a su alcance para conseguirla,

pero sin operar una garantía de resultado -por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2000 (Ar. RJ 2000,7799,

FJ 9º)-. Así, las limitaciones evidentes de la ciencia médica y de la técnica desarrollada en esa disciplina, que impiden

garantizar un resultado positivo frente a cualquier dolencia o enfermedad, obligan a ponderar conjuntamente la habitual concurrencia

de los riesgos derivados del propio proceso patológico padecido por el enfermo, de las pruebas y exploraciones realizadas

en su diagnóstico y de los tratamientos e intervenciones prescritos para su curación bajo el prisma de la lex artis ad hoc, siendo así que tal concepto se ha erigido como piedra angular en nuestra jurisprudencia para ponderar la idoneidad del actuar

de los servicios sanitarios y declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración en caso de desatención, de suerte

que cuando la actuación médica se ha movido dentro de los criterios de dicha lex artis el paciente debe soportar los daños derivados de los riesgos vinculados a las técnicas y tratamientos empleados, en tanto

que los mismos carecerían del carácter antijurídico exigido por el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Como expresión legal positivada de dicho criterio jurisprudencial, el artículo 34.1 de la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre,

sigue enunciando, como regla de ponderación de la antijuridicidad, aplicable al caso planteado, que ?[?] no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según

el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos [?]?.

En el presente caso no puede obviarse que la asistencia sanitaria objeto de reclamación -del 16 al 24 de marzo de 2020- se

produjo al comienzo de la crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, fechas en las que el sistema sanitario se encontraba

colapsado. Pese a que el informe pericial aportado por la parte niega tal situación al afirmar que ?el argumento de que la Sanidad estaba colapsada no se ajustaba a la realidad?, es un hecho acreditado en el expediente, pues así lo reflejan los informes de los facultativos intervinientes y figura en

el informe del Fiscal Jefe provincial de Albacete que puso fin a las diligencias de investigación, en el que se reconoce que

?la situación hospitalaria en la capital era de saturación e igualmente saturada estaba la asistencia primaria. Esta situación

provoca que no se rellenara la historia clínica, pero ambos facultativos coinciden en que la situación de la paciente no aparentaba

revestir gravedad suficiente para su derivación hospitalaria, que era desaconsejada por la situación de las urgencias. Ambos

insisten en la situación de saturación, lo que explica en ambos casos que no cumpliera con la debida constancia en las hojas

de visita del detalle de la sintomatología de la paciente?. En parecidos términos, el médico inspector responsable de la instrucción del procedimiento explica que ?en el momento de producirse los hechos se iniciaba una pandemia mundial provocada por el Covid-19, desconocido hasta ese

momento por lo que los conocimientos sobre la patogenia, clínica, diagnóstico y tratamiento eran muy escasos, además de la

sobrecarga y sobresaturación de los Servicios Sanitarios que produjo?.

En relación con la afirmación de que produjo un error de diagnóstico al atribuir la sintomatología a una gripe y que no se

realizó un test PCR para la confirmación del diagnóstico de la enfermedad, el médico inspector explica que la sintomatología

de la gripe y del covid leve son muy similares y en este caso la sintomatología que consta en la historia clínica cuando fue

contactada podía corresponder tanto a un cuadro de gripe como a un posible caso de covid leve, por tanto el diagnóstico de

gripe era adecuado en ese momento. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los conocimientos existentes sobre el virus,

sus manifestaciones, evolución y tratamiento eran muy escasos y limitados, tal como reconoce el médico de cabecera en su informe

(folio 164). En todo caso, como recuerda el médico inspector ?a pesar que no se catalogó como caso de Covid se diagnosticó como gripe y como infección virus otra y se realizó tratamiento

sintomático de forma adecuada ya que el tratamiento de la mayoría de las infecciones virales es sintomático y en ocasiones

tratamientos antivirales en casos determinados. El covid se trataba de una infección viral y cuyo tratamiento era también

sintomático, los antivirales estaban en estudio y los corticoides (dexametasona) estaban contraindicados en Atención Primaria

en ese momento, según los protocolos vigentes de actuación en Atención Primaria?.

En lo que se refiere a la prueba diagnóstica, esta no estaba disponible fuera del ámbito hospitalario, tal como indica el

médico instructor en la propuesta ?En aquellos días, en los protocolos de actuación de Atención Primaria vigentes no se indicaba la realización de test diagnósticos

en Atención Primaria?.

Los reclamantes también aducen error y falta de diligencia médica por ausencia de control domiciliario continuado, en el entendimiento

que, de haberse producido, se habría detectado la gravedad del cuadro a tiempo de evitar el fatal desenlace. Sin embargo,

la documentación del expediente permite comprobar, como concluye el médico inspector, que ?en los 9-10 días desde que se iniciaron los síntomas hasta su fallecimiento, la paciente fue atendida por el Sistema Público

de Salud en un total de 6 ocasiones en 6 días diferentes, 3 de forma presencial y 3 telefónicamente?.

Se reprocha negligencia médica por no procederse a una atención médica presencial. Sin embargo, consta que el 20 de marzo

la paciente acudió a su MAP quien siguió considerando que se trataba de una gripe y entregó el parte de baja, sin que se apreciasen

síntomas de gravedad. Este facultativo explicó el desconocimiento de la enfermedad en ese momento y que los vómitos no se

relacionaban en ese momento con el Covid.

También se afirma negligente la asistencia prestada a la paciente el día 22 de marzo por el Servicio de Urgencias del Centro

de Salud. La facultativa informó que en ese momento la paciente no presentaba síntomas de alarma por lo que el tratamiento

aplicado en ese momento, en el ámbito domiciliario era sintomático, lo que concuerda con lo indicado en el Documento del Ministerio

de Sanidad aplicable, que reconoce que no existía tratamiento específico para la COVID-19, por lo que se realizaba tratamiento

sintomático en los casos leves y moderados y medidas de soporte y tratamiento de las complicaciones que pudieran aparecer

en los casos graves. El hecho que la víspera del fallecimiento el hijo de la reclamante acudiera presencialmente al Centro

de Salud para recoger el documento de incapacidad temporal y no comunicase la existencia de un deterioro significativo de

la salud o de la presencia de signos de alarma, induce a pensar que no se produjeron manifestaciones que alertaran de la gravedad

del cuadro.

Como recoge el informe del Fiscal que acuerda el archivo de las actuaciones, ?existió atención telefónica de la enfermedad. La grave situación sanitaria no permitía ni la atención presencial ni la derivación

hospitalaria, salvo casos de gravedad, sin que esta fuera apreciada por dos médicos distintos en dos momentos distintos, uno

de ellos dos días antes del fallecimiento?. Tal parecer es compartido por el médico instructor que tras un exhaustivo análisis de las actuaciones realizadas concluye

en su propuesta de resolución que la asistencia dispensada a la paciente por el SESCAM ?fue adecuada a la bibliografía médica y a los protocolos de actuación vigentes en ese momento, en el contexto de sobrecarga

y saturación de los servicios sanitarios provocado por la pandemia, de los escasos conocimientos existentes sobre la enfermedad

y de los escasos medios para combatirla existentes en ese momento de inicio de la pandemia?.

Del conjunto de valoraciones médicas antedichas hemos de concluir que la atención sanitaria dispensada al paciente se adecuó

a la lex artis ad hoc conforme al estado de los conocimientos y de las técnicas exigibles en aquel momento, toda vez que ha quedado acreditado,

a la vista de los elementos probatorios que obran en el expediente, que las actuaciones seguidas y tratamientos empleados

se ajustaron a los medios y conocimientos vigentes en ese momento, no resultando atribuible el fallecimiento de la paciente

a una mala praxis sino a la gravedad de una enfermedad nueva y desconocida.

Procede, en consecuencia, la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al no concurrir los requisitos

exigidos por el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no resultando antijurídico el daño sufrido por D. [?], por el fallecimiento de su madre, D.ª [?], procede dictar resolución

desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.

* Ponente: antonio conde