Dictamen del Consejo Consultivo Castilla-La Mancha núm 262/2025 del 04 de diciembre del 2025

Contestacion

DICTAMEN N.º 262/2025, de 4 de diciembre

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Albacete a instancia de

D.ª [?], por los daños sufridos tras padecer una caída al tropezar con un adoquín cuando caminaba por una acera de la ciudad.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 3 de enero de 2024 se presentó ante el Ayuntamiento un primer escrito por la hija de D.ª [?], quien había sufrido

daños tras padecer una caída al tropezar con un adoquín cuando caminaba por una acera de la ciudad.

Describía los hechos señalando que ?Nos dirigíamos a misa a Fátima y en la plaza justo en frente de la puerta mi madre tropezó y se cayó, fue socorrida por las

personas que entraban a la parroquia. La llevamos a Urgencias donde le dijeron que el hombro estaba roto?. Se proponía como testigo del suceso.

En la misma fecha, la damnificada presentó reclamación de responsabilidad patrimonial en la que afirmaba que ?El día 6 de enero del año 2023 sobre las 11:45 de sus horas de la mañana aproximadamente, y cuando me dirigía caminando junto con mi hija a misa de 12:00 en la iglesia de Fátima, caí al suelo al existir un adoquín levantado, el cual se encontraba sin señalizar, con el que

tropecé al no verlo, circunstancia esta que provocó mi caída?. Añadía que ?dicho desperfecto carecía de señalización alguna en el momento en el que se produjo la caída, es decir, que dicho peligro

pasaba inadvertido para cualquier persona?.

Proseguía indicando que tuvo que ser atendida en el Servicio de Urgencias del Complejo [?] donde le diagnosticaron fractura

de húmero proximal izquierdo, lesión que estabilizó el 31 de octubre de 2023 presentando la siguiente situación: ?limitación en codo con extensión -30º y extensión 130º, balance articular: flexión 130º, rotación -20º, rotación interna

completa?.

Significaba que ?como consecuencia de la caída y lesiones y secuelas sufridas no puedo atender a mi esposo, el que precisaba de mi asistencia,

ni llevar a cabo las tareas del hogar como antes las realizaba; es decir, he perdido autonomía de la que antes disponía, precisando

la ayuda de tercera persona, debiendo hasta incluso [?] solicitar la comida a empresa de comidas a domicilio. Habiéndose estimado la situación de dependencia estando actualmente

en revisión su grado?.

Valoraba el daño en 175.020 euros, suma en la que incluía los siguientes conceptos:

- 278 días de periodo de curación por 25.020 euros.

- Secuelas sufridas por 150.000 euros.

Concluía solicitando que se le abonara dicha indemnización.

Acompañaba a su escrito la documentación que se relaciona seguidamente: copia del documento nacional de identidad; diversos

informes clínicos; resolución del Delegado Provincial de Bienestar Social en Albacete de reconocimiento de la situación de

dependencia; y albarán expedido el 31 de marzo de 2023 por [?], en el que figura como cliente la reclamante, en concepto de comidas del mes de marzo, por importe de 204,12 euros.

Segundo. Recepción de la reclamación.- Examinada la reclamación presentada, con fecha 16 de mayo de 2024 la Jefa del Servicio de Régimen Jurídico, Administración

Electrónica y Dependencias Municipales remitió comunicación a la parte, en la que se dejaba constancia de su recepción, del

plazo máximo para la notificación de la resolución del procedimiento y de los efectos desestimatorios asociados a un eventual

silencio administrativo.

Consta el acuse de recibo acreditativo de la recepción de tal acto por la reclamante.

Tercero. Subsanación.- Mediante escrito de idéntica fecha 16 de mayo de 2024, la mencionada funcionaria requirió a la interesada la subsanación de su solicitud mediante la aportación de la justificación

de los daños personales con informe médico pericial.

A dicho requerimiento dio contestación la afectada el 1 de julio siguiente, reiterando cada uno de los conceptos lesivos por

los que reclamaba e indicando que habían sido cuantificados en base al baremo de tráfico y partiendo de los informes médicos

que acompañaba a la reclamación. Adjuntaba nuevamente la documentación que trasladó junto a su escrito inicial.

Cuarto. Informe de la Policía Local.- A la vista de la solicitud indemnizatoria formulada, en fecha 20 de septiembre de 2024 emitió informe el Inspector Jefe de

la Policía Local, dejando constancia de que ?revisados los datos obrantes en esta Policía, no constan registros sobre dicha reclamación?.

Quinto. Admisión a trámite.- Previo informe emitido por la Jefa de Sección de Régimen Jurídico, en fecha 27 de noviembre de 2024 el Concejal de Coordinación

General de Funcionamiento del Gobierno Municipal, Comunicación entre Áreas, Concejalías, Servicios y Departamentos acordó

admitir a trámite la reclamación e iniciar el procedimiento para su tramitación, designando instructora del mismo a la Jefa

de Sección de Régimen Jurídico, quien quedaría sometida a las causas de abstención y recusación legalmente previstas.

De dicho acuerdo se dio traslado a la funcionaria designada y a la parte reclamante, indicando a esta última el derecho que

le asistía para formular alegaciones y aportar cuantos elementos de prueba considerara necesarios, previamente al trámite

de audiencia.

Sexto. Prueba.- Para impulsar la tramitación, en fecha 22 de enero de 2025 la instructora acordó aceptar como prueba los documentos aportados por la interesada junto a la reclamación y el testimonio

de la testigo señalada. Asimismo, se otorgaba a la reclamante un plazo de treinta días para proponer cuantas pruebas adicionales

estimara oportunas.

De tal acuerdo se dio traslado a la parte reclamante el 23 de enero subsiguiente.

Séptimo. Informe de la Sección Técnica de Infraestructuras.- Figura a continuación el informe emitido el 4 de febrero de 2025 por la Jefa de Sección Técnica de Infraestructuras, en el que comenzaba señalando ?1º. Que el lugar donde se produjo la supuesta caída es un amplio espacio abierto peatonal [?] [] 2º. Que en el citado lugar había un adoquín levantado que ocupaba una superficie de aproximadamente 0,02 m2. Se dieron órdenes por parte de este servicio a la empresa [?], como adjudicataria del Contrato de Servicio Reposición de Pavimentos de las Vías Públicas Municipales, para su reparación

el día 11 de enero de 2023, quedando realizada dicha reparación el día 12 de enero de 2023. [?] No se tiene constancia de más caídas en ese punto?.

Añadía que ?La superficie de las vías pavimentadas de la ciudad de Albacete asciende a 2.813.291 m2, correspondiendo 1.643.651 m2 a calzadas y 1.169.640 m2 a aceras y calles peatonales. [] Además, los Polígonos Industriales de Campollano y Romica tienen 593.489 m2 y 285.182 m2 de pavimentos respectivamente, a lo que habría que sumar las superficies correspondientes a pedanías y a los caminos municipales.

Para hacernos una idea de la magnitud del término municipal de Albacete, la longitud de los caminos es de aproximadamente

2.000 km. [] Estos datos se exponen para poner de manifiesto la dificultad de conocer el estado de los pavimentos en todo momento, pues,

aunque se conoce el estado general, no se dispone de medios para conocer el estado de cada una de las losas, terrazos o adoquines

de la ciudad y pedanías, así como el estado de cada centímetro de las calzadas de calles y caminos de Albacete?.

Con invocación del artículo 14 del Pliego de Condiciones Técnicas Generales rector de la contratación, significaba que la

empresa contratista de la reposición de pavimentos ?no será responsable de los daños que sufran las personas o bienes como consecuencia de deterioros o defectos existentes en

la vía pública, de los cuales no tenga conocimiento previo, mediante partes o avisos, efectuados por escrito o de órdenes

verbales de la Dirección del Servicio o personal dependiente de éste?.

Adjuntaba varias fotografías en las que podía observarse el lugar del siniestro antes y después de la reparación del adoquín.

Octavo. Prueba testifical.- Se ha integrado en el expediente el acta de comparecencia ante la instructora efectuada el 27 de marzo de 2025 por la testigo presente en el momento de los hechos -hija de la lesionada-.

Manifestaba que el incidente ?fue el día de los Reyes cuando iban a misa, recuerda que era por la mañana y que había visibilidad?. Describía los hechos indicando que ?en la Plaza de la Iglesia de Fátima vio como su madre se cayó por un adoquín de la plaza que estaba levantado. Refiere que

el desperfecto no era de gran entidad, no se veía bien, pero que estaba señalizado de amarillo. [] Refiere que en la plaza había varios adoquines levantados, aunque no todos estaban en la misma zona. [] Manifiesta que cuando se cayó la reclamante iba hablando con ella y por eso no vio el desperfecto?.

Preguntada por las lesiones que sufrió la reclamante expresó que ?sufrió una luxación en el hombro izquierdo de la que no le pudieron operar por la avanzada edad. Refiere que desde la caída

tiene menos movilidad y necesita ayuda para las actividades cotidianas (aseo, comida?)?. Añadía que su madre tiene 87 años y en el momento de la caída no necesitaba ayuda, por tanto ?no llevaba ni andador ni bastón, que actualmente sí, aunque refiere que habitualmente y desde siempre va andando arrastrando

los pies?.

Añadía que la reclamante ?solía ir a misa a esa Iglesia con habitualidad?; y que ?después de la caída se pasó a la Iglesia, pero poco después se empezó a encontrar mal. Manifiesta que, tras salir de la Iglesia,

vieron un coche de la Policía local a la que pidieron ayuda pero que se negaron a dársela porque vieron que la reclamante

podía caminar. Relata que después cogieron un taxi que las llevó a Urgencias del [?]?.

Noveno. Trámite de audiencia.- Llegados a este punto de la tramitación, el 14 de mayo de 2025 la instructora otorgó trámite de audiencia a la parte reclamante y a la compañía aseguradora, poniéndoles de manifiesto el

expediente y concediéndoles un plazo de diez días para que pudieran consultar el mismo y plantear cuantas alegaciones estimaran

convenientes a su derecho.

Conforme a la posibilidad otorgada, en fecha 19 de mayo posterior la aseguradora presentó alegaciones oponiéndose a la estimación

de la reclamación. Significaba que ?En el presente supuesto, la caída se produce a plena luz del día, es decir, a las 12 de la mañana, sin que conste en el expediente ningún impedimento visual que pudiese afectar al peatón, máxime cuando la hija

de la reclamante ha manifestado en la testifical, que dicho adoquín estaba señalizado de color amarillo, por lo que era visible

e identificable. [] Si nos concentramos en la deficiencia existente en la vía pública, según consta en las fotografías el desperfecto consistía

en que una de las losetas de la acera sobresalía 1 cm. de la anterior, por lo que nos encontramos ante un desperfecto de carácter

nimio. [] De todo lo anterior es importante resaltar que no sólo se debe atender al principio de deambulación atenta por parte de los

ciudadanos, sino que en el presente caso además, se da la circunstancia que no nos encontramos ante ningún deterioro viario

insalvable y sorpresivo. [] El desperfecto existente podía haberse evitado con una mínima diligencia, si tenemos en cuenta además que el reclamante paseaba

habitualmente por dicha zona?.

Añadía que ?según se indica en la testifical realizada en ese Ayuntamiento, mediante comparecencia de fecha 27 de marzo del 25, a la

tercera pregunta formulada a la testigo, se indica que el adoquín se encontraba señalizado de amarillo. [] A la vista de lo anterior, se solicita de esta corporación articular como medio de prueba del Art. 53.1 de la Ley 39/15,

se oficie al departamento competente para conocer si se había dado alguna orden de reparación en dicho lugar, ya que en su

caso existiría una responsabilidad de dicha empresa concesionaria por no reparar un desperfecto previamente señalizado?.

Finalizaba calculando el coste de los daños aducidos por la afectada, que ascenderían a 15.865,85 euros.

La reclamante no ha presentado alegaciones.

Décimo. Propuesta de resolución.- En consideración a todo lo actuado, en fecha 29 de julio de 2025 la instructora suscribió propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada, al no existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la producción del daño.

Expresaba -con cita de dictámenes de este Consejo- que ?este desperfecto se enmarca en un estándar medio o razonable de funcionamiento del servicio ya que no tiene entidad suficiente

como para rebasar los límites de los estándares de seguridad ni ser considerado insalvable, y que la imperfección, debido

a la amplitud de la plaza, podía ser sorteada con facilidad adoptando un mínimo de diligencia al caminar, máxime, cuando se

ha de considerar que, en primer lugar, dicha imperfección se encontraba en un lugar conocido por la reclamante, [?]; y, en segundo lugar, que la caída ocurrió por la mañana, es decir, a plena luz del día, [...]?.

Finalizaba señalando que ?con independencia de que no haya resultado acreditada en este procedimiento la relación de causalidad exigida por Ley, aun

en caso contrario, quedaría totalmente descartada la responsabilidad de la mercantil [?], como adjudicataria del Contrato de Servicio Reposición de Pavimentos de las Vías Públicas Municipales, ya que, como indica

el informe del Servicio de Infraestructuras, la citada mercantil, según cláusula contractual, no es responsable de deterioros

o defectos existentes en la vía pública de los cuales no tenga conocimiento previo, mediante partes o avisos?.

Undécimo. Solicitud de dictamen al órgano consultivo y suspensión.- Avanzando en la tramitación, en fecha 31 de julio de 2025 la instructora propuso que se requiriera el dictamen al Consejo Consultivo, con suspensión del procedimiento en tanto era

emitido el mismo. Tal planteamiento fue asumido el 4 de agosto siguiente por el Concejal de Coordinación General de Funcionamiento

del Gobierno Municipal, Comunicación entre Áreas, Concejalías, Servicios y Departamentos. Dicho acuerdo fue notificado a los

interesados.

Conforme a lo acordado, el 10 de septiembre siguiente el Alcalde materializó la solicitud de dictamen a través de la Consejería

de Hacienda, Administraciones Públicas y Transformación Digital.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 12 de septiembre de 2025.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Albacete versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

municipal planteada por una ciudadana que sufrió daños físicos al caer cuando caminaba por una acera de la ciudad, tras haber

tropezado con un adoquín del pavimento que se encontraba elevado.

Las actuaciones desarrolladas en dicho procedimiento se han conducido conforme a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 81.2 establece que ?Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma?.

El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en redacción otorgada por Ley 3/2020, de 19 de junio, establece

la obligación de recabar el dictamen del Consejo Consultivo en los expedientes referidos a ?Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, incluidas las que tramiten las Entidades Locales, cuando la cuantía de la reclamación

sea superior a quince mil un euros?.

Teniendo en cuenta que la indemnización planteada por la interesada asciende a 175.020 euros, en aplicación de las normas

y criterios antedichos, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado debe circunscribirse a la comprobación del cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el Título IV

de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, denominado ?De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?, que incorpora varios preceptos singulares relativos al modo de tramitación de esta específica clase de procedimientos de

responsabilidad patrimonial.

El contraste de las actuaciones desarrolladas, descritas de modo suficiente en antecedentes, con las reglas procedimentales

establecidas en tales preceptos permite observar, en primer término, que en el trámite de audiencia la aseguradora solicitó

la práctica de una prueba consistente en que se requiriera al departamento municipal competente la determinación de si se

había dado orden de reparación del adoquín previamente a la caída de la reclamante, dado que la testigo manifestó en su declaración

que dicho elemento estaba señalizado en amarillo. La determinación de tal aspecto resultaba crucial en orden a la imputación

de una eventual responsabilidad pues, en caso de haber concurrido dicho requerimiento previo, esta podría recaer sobre la

adjudicataria del contrato de servicio de reposición del pavimento.

La instructora, no obstante, sin dar respuesta específica a esa petición probatoria, ha señalado en su propuesta de resolución

-con base en el informe de la Sección Técnica de Infraestructuras- que quedaría totalmente descartada la responsabilidad de

la empresa, ya que esta no tenía conocimiento previo de la existencia del deterioro en el pavimento. Al contenido de dicho

informe no ha planteado objeción alguna la reclamante, quien ni siquiera ha comparecido en el trámite de audiencia, por lo

que ha de entenderse que admite dicha circunstancia. Ha de considerarse, por tanto, que no existió aviso ni requerimiento

a la contratista previo al accidente para la reparación del desperfecto, por lo que conforme al Pliego pactado no tendría

responsabilidad sobre los eventuales daños derivados de su presencia en la vía, careciendo, así, dicha entidad contratista

de la condición de interesada en el procedimiento, sin que resulte exigible la práctica del trámite de audiencia previsto

en el artículo 82.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tantas veces mencionada.

Por otro lado, no puede dejar de mencionarse la excesiva dilación existente en la tramitación del procedimiento, que ha superado

en exceso el plazo previsto en el artículo 91.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, presentando algún periodo de paralización

injustificado. La demora advertida es reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia que deben guiar la

actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución, 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,

del Régimen Jurídico del Sector Público y 71.1 de la Ley 39/2015 tantas veces citada, lesionando la confianza de los ciudadanos

en la obtención de una respuesta en plazo. Debe significarse además que, aun cuando la parte interesada tiene a su alcance

la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su reclamación por el transcurso del plazo

fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 91.3 referido, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto del interés general,

de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de este Consejo Consultivo en el

procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y, por supuesto, respecto de la resolución que adopte la Administración.

El expediente trasladado cuenta con un índice y se halla ordenado cronológicamente y foliado en todas sus páginas, lo que

ha contribuido al examen y conocimiento de su contenido. En este punto ha de reiterarse que, en cuanto a la conformación del

expediente, deberá darse debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 70, apartado 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

a tenor del cual los expedientes, que han de tener formato electrónico, ?[?] se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones

y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. [?]?; así como de lo establecido en el apartado 3 del mismo artículo que dispone que ?Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema

Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado

autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. [?]?.

Señalado todo lo anterior, procede pasar a examinar las cuestiones de fondo suscitadas por el expediente, no sin antes exponer,

de modo genérico, los presupuestos que caracterizan el instituto jurídico de la responsabilidad patrimonial.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los principales presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su actual expresión

legal en los apartados 1 y 2 del artículo 32 y 1 del artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas

correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado

habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que solo

serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar

de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004,83545) o de 13 de octubre de 2006 (Ar. JUR 2006,293842), entre otras muchas; o, en parecidos

términos, Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2014 (Ar. RJ 2014,2934), 6 de febrero de 2015 (Ar. RJ 2015,406),

25 de mayo de 2016 (Ar. RJ 2016,2275) o 18 de julio de 2016 (Ar. RJ 2016,4087)-. A la relación de requisitos precitados cabría

agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la antigua Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, hoy artículo 32.1 de la citada Ley 40/2015,

de 1 de octubre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998,6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998,9967)-.

Ahora bien, aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la Jurisprudencia como un supuesto de

responsabilidad objetiva, esta también nos señala que ello no convierte a la Administración en responsable de todos los resultados

lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas o que tengan lugar con ocasión de la utilización

de los servicios, sino que es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal

de aquella.

Asimismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida esta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es esta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo normativo en los artículos 67.2 de la LPAC, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

75.1 y 77.2 de la citada LPAC, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración

imputada la carga de la prueba cuando esta verse sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia

en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr., Sentencias del Tribunal

Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999,4440), 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000,4049), 14 de junio de 2005 (Ar. RJ 2005,9363),

21 de marzo de 2007 (Ar. RJ 2007,2643), 2 de diciembre de 2009 (Ar. RJ 2009,8139) o 23 de noviembre de 2010 (Ar. RJ 2010,8630)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC, el derecho a reclamar

prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus

efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987,426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994,4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 2014 (Ar. RJ 2014,5411)

o de 11 de mayo de 2015 (Ar. RJ 2015,3091)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas

concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 81.2, párrafo

tercero, de la LPAC, en el que se dispone que el correspondiente dictamen ?deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con

los criterios establecidos en esta Ley?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio

de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada por la parte

reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Concurre legitimación activa en la reclamante, pues es la persona que sufrió el daño físico por el que se reclama. Así se

constata en la documentación clínica que acompaña al expediente.

Corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Albacete, dado que es el titular de la vía en que se produjo el suceso

y quien ostenta competencia sobre infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad, correspondiéndole la conservación

y mantenimiento de la misma en condiciones de seguridad para los usuarios, conforme establecen los artículos 25.2.d) y 26.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local en su nueva redacción otorgada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,

de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

En lo que respecta al plazo en el que la acción ha sido ejercitada ninguna incidencia puede reseñarse, pues la caída se produjo

el 6 de enero de 2023 -tardando varios meses en curar las lesiones y estabilizar las secuelas-, y la reclamación se presentó en el registro de

la Administración municipal el 3 de enero de 2024. No habiéndose sobrepasado, claramente, el plazo de un año fijado en el

artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha de concluirse afirmando que no ha operado la prescripción de la acción.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Reclama la parte tanto por daños físicos, como por daños materiales.

En cuanto al primer ámbito se refiere, debe partirse de que se ha acreditado en el expediente, mediante los informes clínicos

oportunos, que el 6 de enero de 2023 la reclamante sufrió una fractura de húmero proximal izquierdo, habiéndole sido prescrita inmovilización del miembro en cabestrillo

y revisión en consultas sucesivas.

Constan, asimismo, informes posteriores relativos a la evolución de la dolencia y del proceso rehabilitador, reflejándose

la culminación del periodo incapacitante en informe de consulta externa del Servicio de Traumatología de 31 de octubre de

2023, en el que se recoge la existencia de ?lesión importante con secuelas?, que concreta, en términos genéricos, como ?limitación de abducción y rotaciones [] dolor 4/10?.

Debe admitirse, por tanto, la existencia de daños personales consistentes en el periodo incapacitante de 299 días y las secuelas

de limitación de balance articular y dolor.

Sin perjuicio de ello, es preciso significar en cuanto a la secuela de déficit de balance articular se refiere, que la parte

describe la misma en la reclamación como ?limitación en codo con extensión -30º y extensión 130º, balance articular: flexión 130º, rotación -20º, rotación interna

completa?. No se ha acreditado, no obstante, mediante el informe médico oportuno, que tales datos concurran al final del proceso rehabilitador.

No es posible, por tanto, conocer el grado concreto de limitación de balance articular que presenta la afectada de modo permanente,

una vez que concluyó el proceso curativo y rehabilitador.

Aun con esta limitación afectante a dichos datos, los daños personales aducidos -periodo incapacitante y secuelas- han de

considerarse efectivos, evaluables económicamente e individualizados en la persona de la reclamante lesionada, de acuerdo

con lo exigido en el artículo 32.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Un segundo aspecto dañoso manifestado por la interesada deriva de los gastos de adquisición de comida a domicilio que afirma

se ha visto obligada a contratar. En relación al mismo aporta un albarán emitido por la empresa [?] datado el 31 de marzo

de 2023, en el que figura la reclamante como cliente, en concepto de ?Comidas del mes de marzo? por importe de 204,12 euros. Tal documento no acredita el abono real de dicha cantidad por la afectada, sin que se haya aportado justificante de

haber realizado el mismo. Por otro lado, el citado documento tan solo afecta al aludido mes de marzo, sin confirmar la necesidad

de acudir a tal servicio de forma permanente que se sostiene en la reclamación, aduciendo la situación de dependencia que

presenta. No cuenta, por tanto, dicho daño con el requisito de la efectividad.

Concluido el capítulo del daño y avanzando en el examen de los requisitos sustantivos de la reclamación, ha de partirse de

que no es posible poner en duda la realidad de la caída y la causa que la provocó, pues así se desprende de las propias manifestaciones

realizadas por la testigo en respuesta a preguntas de la instructora, en las que reseñó que ?en la Plaza de la Iglesia de Fátima vio como su madre se cayó por un adoquín de la plaza que estaba levantado?. Asimismo, la circunstancia de la caída se hizo constar en el informe emitido por el Servicio de Urgencias tras la atención

dispensada a la afectada inmediatamente después del percance, en el que se reseñaba ?paciente que acude a urgencias por dolor en hombro izquierdo tras caída a medio día?.

La Administración ha admitido, de este modo, que el daño deriva de la caída sufrida por la afectada cuando transitaba por

una acera de la ciudad, al tropezar con un adoquín que presentaba un desnivel.

La parte construye la relación causal entre la producción del daño y el funcionamiento del servicio público aduciendo la existencia

de dicha anomalía en el pavimento y la falta de señalización de la mismo. Cabe, por tanto, inferir que imputa una deficiencia

de mantenimiento de la vía pública en la que sufrió el accidente, la cual presentaba un desnivel en un adoquín del firme,

habiéndose omitido la señalización de tal obstáculo.

El título de imputación referido ha de ser examinado -como viene siendo habitual en los pronunciamientos de este Consejo en

relación con reclamaciones de responsabilidad patrimonial con origen en similares hechos- analizando el grado de cumplimiento

del estándar exigible al Ayuntamiento en el desenvolvimiento del servicio público de control y mantenimiento de vías urbanas

que le compete.

Ello hace preciso recordar al caso, que no cualquier tipo de irregularidad en el solado o pavimentación de las zonas de tránsito

peatonal puede dar lugar a una asunción automática de responsabilidad por parte del Ayuntamiento titular de la infraestructura,

habiendo indicado este Consejo en numerosas ocasiones sobre esta clase de asuntos: ?La producción de caídas fortuitas en las aceras de pueblos y ciudades se ha erigido en un supuesto típico motivador de la

formulación de reclamaciones de responsabilidad a la Administración dirigidas contra las entidades locales titulares del viario

implicado, convirtiéndose por ello en un caso igualmente característico dentro del conjunto de los analizados por este Consejo

en el desempeño de sus funciones dictaminantes. La considerable cantidad de asuntos ya examinados por este órgano consultivo

en sus últimos años revela la pluralidad de respuestas a que pueden dar lugar las singulares y muy variadas circunstancias

concurrentes en cada caso, atendiendo a la interacción de múltiples factores no fácilmente modulables y de los que es complejo

extraer criterios uniformizadores de alcance general. Dentro de ese conjunto de elementos condicionantes cabe citar como más

significativos, aspectos tales como: la magnitud de la irregularidad o del obstáculo causante del percance; la desatención

municipal de avisos previos advirtiendo de su existencia o una persistencia comprobada de la situación de riesgo, como rasgos

indicativos de falta de diligencia por parte del servicio de conservación implicado; el grado de perceptibilidad del defecto

en función de su tamaño, de la luminosidad existente en el momento del siniestro o de las particulares condiciones personales

del afectado; la posible suposición de un previo conocimiento de la deficiencia por el propio damnificado; o una abierta asunción

de la anomalía por parte de la entidad local implicada y su inclinación a reparar el daño patrimonial irrogado, en cuanto

actitud indiciaria del reconocimiento de una situación de anormalidad conceptuada por debajo de sus propios estándares de

funcionamiento? -v. gr., dictámenes 203/2014, de 25 de junio; 133/2015, de 7 de mayo; 265/2016, de 19 de julio; 262/2017, de 5 de julio; 107/2018, de 22 de marzo; 118/2019, de 26 de marzo; 255/2020, de 2 de julio; 61/2022, de 24 de febrero; o 35/2023, de 2 de febrero-.

Ponderando todo ese conjunto de circunstancias valorativas previamente mencionadas y puestas en relación con los datos que

ofrece la instrucción respecto al hecho lesivo analizado, estima este Consejo que, en el presente supuesto tampoco cabe considerar

la existencia de nexo causal entre el funcionamiento de los servicios municipales implicados y los daños objeto de reclamación,

por lo que seguidamente se expone.

Por un lado, ha de señalarse que se han constatado las mínimas dimensiones con que contaba la irregularidad en el pavimento

que se ubica en el origen del siniestro. El informe emitido por la Jefe de Sección Técnica de Infraestructuras ha expresado

?Que en el citado lugar había un adoquín levantado que ocupaba una superficie de aproximadamente 0,02m2?. Acompañaba fotografía de la acera en la que es posible apreciar con absoluta certeza que uno de los adoquines presentaba

un pequeño realce. Así lo expresó también la testigo, al afirmar en su declaración que ?el desperfecto no era de gran entidad?.

De este modo y aun cuando es innegable que existía un pequeñísimo desnivel en un adoquín del acerado -cuyas dimensiones no

se han llevado al expediente por la Administración, afirmando únicamente la aseguradora que se elevaba a 1 cm -, tan ínfima

deficiencia no cuenta con relevancia suficiente, ni supone un especial riesgo para los peatones, encontrándose dentro de los

parámetros de razonabilidad en virtud de los cuales no es posible extender la cobertura del servicio público a garantizar

un perfecto estado de las aceras.

A su vez, expresaba la técnico municipal citada en su informe ?Que el lugar donde se produjo la supuesta caída es un amplio espacio abierto peatonal?, aspecto que se corrobora con las fotografías aportadas al expediente a la vista de las cuales se constata que se trataba de una plaza peatonal con aceras, árboles y bancos. Debe admitirse, por

ello, que el lugar del percance presentaba unas dimensiones más que adecuadas para facilitar el tránsito por el mismo. El

desperfecto en la vía era, por tanto, plenamente apreciable y sorteable pues, como se ha indicado, la acera tenía suficiente

anchura como para transitar por el área no afectada por aquel, prestando la normal atención exigible al deambular por cualquier

vía pública, que demanda mirar de vez en cuando el suelo.

Y tal posibilidad de apreciación resulta respaldada incluso por la declaración de la testigo, quien ha afirmado que el desperfecto

?[?] estaba señalizado de amarillo?. Esta afirmación de la propia testigo viene a desvirtuar el segundo título de imputación vertido por la reclamante en su

escrito, en el sentido de que se había omitido toda señalización -aspecto, por otro lado, que no sería exigible dadas las

escasas dimensiones del obstáculo-.

A lo anterior no puede dejar de añadirse, como factor fundamental a tener en cuenta, que el accidente tuvo lugar un poco antes

de las 12.00 horas de la mañana del día 6 de enero de 2023, esto es, con perfecta visibilidad, y sin que concurriera ninguna circunstancia meteorológica, ni personal en la damnificada

-más allá de su avanzada edad, pues contaba con 85 años en el momento de los hechos-, que pudiera condicionar este nivel de

percepción.

Unido a lo anterior, no está de más incidir en que la deficiencia en cuestión se encontraba ubicada en un lugar que resultaba

transitado de forma habitual por la interesada, pues tal como ha afirmado la testigo ?la reclamante solía ir a misa a esa iglesia con habitualidad?, lo que permite suponerla conocedora del estado de la acera y del mínimo desperfecto existente en la misma, y descartar así

la incidencia de un componente sorpresivo en la causación del percance.

Resta, además, indicar que la Jefe de Sección Técnica de Infraestructuras ha destacado en su informe que ?No se tiene constancia de más caídas en este punto?, lo que resulta sintomático de la ausencia de peligro y riesgo de la deficiencia de la acera. Ha de considerarse, por ende,

que tal ausencia de caídas viene a relativizar la constitución de dicha irregularidad como factor de riesgo en la producción

de daños asociados a la presencia de la misma. Cuando se avisó de aquella deficiencia, con ocasión de la caída objeto de reclamación,

fue reparada de inmediato por la empresa adjudicataria del contrato de servicio de reposición del pavimento de vías públicas,

previa orden cursada desde el Ayuntamiento. En este sentido, el hecho de que en este caso la empresa contratista -a requerimiento

de los Servicios Técnicos municipales, efectuado a raíz de la caída de la reclamante- procediera a reparar la deficiencia

seis días después de la caída -y uno después del aviso-, eliminando el desnivel presente en el adoquín defectuoso, no puede

entenderse como indiciario de asunción de la anormalidad en la prestación del servicio o de elemento culpabilístico alguno,

sino, más bien al contrario, como muestra de la diligencia en el desarrollo del aludido servicio público, pues actuó sobre

tal deficiencia aun cuando por su poca entidad no era susceptible -como se ha dicho- de conceptuarla como factor de riesgo

adecuado para la seguridad de los viandantes.

En último término, no es posible apreciar en el presente caso el incumplimiento del estándar exigible en el funcionamiento

del servicio de conservación de vías públicas en condiciones de seguridad para los usuarios, pues como también pone de manifiesto

el Servicio Técnico de Infraestructuras en su informe, ?La superficie de las vías pavimentadas de la ciudad de Albacete asciende a 2.813.291 m2, correspondiendo 1.643.651 m2 a calzadas y 1.169.640 m2 a aceras y calles peatonales. [] Además, los Polígonos Industriales de Campollano y Romica tienen 593.489 m2 y 285.182 m2 de pavimentos respectivamente, a lo que habría que sumar las superficies correspondientes a pedanías y a los caminos municipales.

Para hacernos una idea de la magnitud del término municipal de Albacete, la longitud de los caminos es de aproximadamente

2.000 km. [] Estos datos se exponen para poner de manifiesto la dificultad de conocer el estado de los pavimentos en todo momento, pues,

aunque se conoce el estado general, no se dispone de medios para conocer el estado de cada una de las losas, terrazos o adoquines

de la ciudad y pedanías, así como el estado de cada centímetro de las calzadas de calles y caminos de Albacete?.

En suma, debe concluirse afirmando que no es posible apreciar la relación de causalidad que propugna la parte entre el daño

sufrido por la reclamante y el funcionamiento del servicio público de conservación de las vías públicas en condiciones de

seguridad para los usuarios, que compete al Ayuntamiento de Albacete, por lo que procede desestimar la reclamación de responsabilidad

patrimonial examinada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que no existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de vías urbanas dispensado

por el Ayuntamiento de Albacete y los daños sufridos por Dª. [?], a consecuencia de una caída sufrida al tropezar con un adoquín

cuando caminaba por una acera de la ciudad, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad

patrimonial examinada.

* Ponente: francisco montoro carrión