Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2005/0550 del 1 de diciembre de 2005

Cuestión

Revisión de oficio de acto administrativo.

Contestacion

Procedencia: Ayuntamiento de Benimodo (València).

Materia: Revisión de oficio.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2005/0550.

Aprobado por el Pleno el 1 de diciembre de 2005.

ASUNTO

Revisión de oficio de acto administrativo.

PROCEDENCIA

Ayuntamiento de Benimodo (València).

MATERIA

Revisión de oficio.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido se desprende que:

Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Benimodo, en sesión plenaria de 9 de noviembre de 2001, aprobó una Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial del Dominio Público Local (caminos rurales), así como reintegro e indemnización por los daños o deterioros producidos en aquéllos.

La Ordenanza se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia nº 310, correspondiente al día 31 de diciembre de 2001, y entró en vigor el día siguiente.

La citada Ordenanza Fiscal fue recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa por dos sociedades que son titulares o explotan los terrenos y una cantera de piedra caliza en el término municipal. Las mercantiles demandantes también propusieron al Ayuntamiento de Benimodo solucionar de forma extrajudicial el conflicto, en escrito de 2 de agosto de 2002.

En efecto: las empresas "P., empresa constructora S.A." y "R. A., S.A.", presentaron un escrito conjunto, de fecha 2 de agosto de 2002, que dio lugar a que fuera estudiado en la sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento, de 26 de septiembre de 2002, adoptándose por unanimidad el Acuerdo de darse por enterado del expresado escrito, no aceptar la propuesta de derogación de la Ordenanza Fiscal, -como se pretendía en aquél-, modificar la citada Ordenanza, incluyendo la posibilidad de que las personas físicas o jurídicas propietarias, arrendatarias o explotadoras de fincas rústicas, puedan asumir, con carácter voluntario, el pago de la tasa o costes de reparación o reconstrucción, así como la indemnización de los daños en dos caminos rurales, formalizándose a tal efecto el oportuno compromiso; que los técnicos municipales y los técnicos de las expresadas mercantiles cuantificaran las reparaciones necesarias que debían realizarse en dos caminos municipales -camino Salt y Ronda Norte- para su posterior reparación por ambas empresas en el plazo de dos meses, debiendo garantizarse aquélla con aval bancario; e instar a la Alcaldía para que, en tanto las citadas empresas manifiesten su conformidad o disconformidad con el contenido de este Acuerdo, deje en suspenso los Decretos precedentes.

El Pleno de la Corporación, en el acuerdo que adoptó por unanimidad el 30 de enero de 2003, fijó con mayor grado de detalle los compromisos de la Administración municipal, al disponer que la modificación de la Ordenanza Fiscal se llevaría a cabo en fecha posterior a enero de 2003; que las declaraciones y las cuotas tributarias de las empresas se ajustarían a la Ordenanza Fiscal; que una vez constituidos los avales se iniciaría el procedimiento para modificar la Ordenanza; y que si aquellas sociedades aceptan el contenido del "Acuerdo" la Administración municipal aceptaría el desistimiento en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquéllas contra la Ordenanza Fiscal.

El "compromiso" se formalizó en documento suscrito por la Alcaldía y el representante de cada una de las dos sociedades, el 4 de abril de 2003, como transacción extrajudicial del conflicto, por la que el Ayuntamiento se comprometía a modificar el artículo 5.3 de la Ordenanza Fiscal, -relativo al reintegro o indemnización por los daños o deterioros que se ocasionaran en los caminos rurales-, y las dos sociedades mercantiles asumían el compromiso, como opción alternativa al pago de la tasa, de reparar de forma directa los daños que se ocasionaran en los caminos rurales, garantizando dicha obligación con la prestación de sendos avales bancarios, con carácter solidario, por importe, cada uno de ellos de 60.000 euros.

En el expresado "compromiso" ambas partes se obligan a personarse en el proceso y manifestar que habían llegado a un acuerdo transaccional que resuelve extrajudicialmente el litigio planteado contra la Ordenanza Fiscal; que las mercantiles desistirán del recurso contencioso-administrativo interpuesto; y que todas las partes personadas en el proceso solicitarán que no haya imposición de costas.

Transcurrido el plazo de dos meses, contados desde el requerimiento que se les formuló de llevar a cabo las obras, sin que las expresadas entidades mercantiles realizaran "las reparaciones que sean requeridas por los técnicos designados por el Ayuntamiento de Benimodo", la Comisión de Gobierno, en sesión 8 de septiembre de 2003, acordó aprobar la incautación de los dos avales prestados por las mencionadas empresas, por importe de sesenta mil (60.000) euros cada uno de ellos, con la finalidad de acometer las obras necesarias para la reparación de los caminos rurales deteriorados por aquéllas.

Segundo.- El Pleno del Ayuntamiento, en la sesión plenaria de 25 de octubre de 2004, aprobó una nueva "Ordenanza Fiscal Definitiva Tasa de Dominio Público", que se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia núm. 307, correspondiente al día 27 de diciembre de 2004, derogando la Ordenanza Fiscal anterior de 2001, según expresa la Disposición Derogatoria única de aquél.

El Ayuntamiento de Benimodo, con fecha 14 de abril de 2004, aprobó una liquidación de las tasas correspondientes al primer semestre del propio año, con fundamento en el artículo 5.3 de la Ordenanza de 2001, contra cuyo acuerdo y liquidación las empresas "P., empresa constructora, S.A." y "R. A., S.A." interpusieron recurso contencioso administrativo, que se tramitó ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de los de Valencia, dictándose Sentencia en 14 de octubre de 2005 por cuya virtud se estimó el recurso y se anuló la expresada liquidación por ser contraria a Derecho.

Es de hacer notar que en el último inciso del fundamento de derecho primero de la expresada Sentencia, tras expresar que la Administración no había respetado el procedimiento pactado entre las partes para la exigibilidad de la tasa por aquel concepto, que por otra parte excede del hecho imponible, "siendo contrario a Derecho pretender el cobro de dicha cantidad por el concepto de indemnización por los daños causados en el camino público utilizado vía tasa por la utilización privativa o aprovechamiento especial de dominio público, expresó que dicha "situación que determinará el planteamiento ante la Sala del TSJ de la Comunidad Valenciana de la correspondiente cuestión de ilegalidad del artículo 5.3 de la mentada Ordenanza fiscal".

Tercero.- El Pleno del Ayuntamiento de Benimodo, previo dictamen de abogado e informe de la Secretaría municipal, acordó por unanimidad, en la sesión de 3 de agosto de 2005, incoar procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo o convenio suscrito el 4 de abril de 2003.

En dicha sesión, el Sr. Alcalde dio cuenta de su propuesta de 29 de julio de 2005, en la que se señala lo siguiente: el Ayuntamiento de Benimodo aprueba la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial de dominio público local, que entró en vigor el 1 de enero de 2002; las mercantiles P. S.A. y R. S.A., presentan propuesta de convenio en diciembre de 2002; el Ayuntamiento de Benimodo, en sesión plenaria de 30 de enero de 2003, acuerda tomar en consideración dicho convenio, si bien introduce diversas modificaciones a la propuesta presentada; la Alcaldía procede a firmar el repetido convenio en fecha 4 de abril de 2003, sin que en él se tomare en consideración ni se tuviere en cuenta ninguna de las modificaciones aprobadas por el órgano plenario; la Alcaldía solicitó dictamen sobre la posibilidad de dejar sin efecto el citado convenio; el dictamen evacuado, de fecha 18 de julio de 2005, entiende que hay motivos suficientes para que por el Ayuntamiento de Benimodo se incoe expediente al objeto de declarar la nulidad del citado convenio, proponiendo al Pleno "se acuerde iniciar expediente para la revisión de oficio del convenio formalizado, con fecha 4 de abril de 2003, entre esta Administración municipal y las mercantiles P. S.A. y R. S.A."

El Pleno municipal, en sesión extraordinaria de 3 de agosto de 2005, acordó, por unanimidad, lo siguiente: "1º.- Aceptar la propuesta de la Alcaldía, incoando por ello, el oportuno expediente para la revisión de oficio del convenio que, con fecha 4 de abril de 2003, fue formalizado entre la Alcaldía y las mercantiles 'P. S.A.' y 'R. S.A.'. 2º.- Dar traslado de este acuerdo a las mercantiles 'P. S.A.' y 'R. S.A.', a los efectos de que en el plazo de quince días puedan alegar, en su caso, lo que estimen oportuno".

Las dos sociedades mercantiles, mediante escritos presentados el 24 y el 29 de agosto de 2005, respectivamente, se opusieron a la revisión de oficio del "convenio" suscrito.

Tras las alegaciones, se incorporó al procedimiento dictamen de abogado, fechado el 3 de septiembre de 2005, e informe de la Secretaría municipal, de 3 de octubre de 2005. En ambos se concluye que el expresado "convenio", o bien puede ser nulo, o bien anulable.

Según el enunciado del punto 10 del Orden del Día, -"la revisión de oficio del convenio" que se había formalizado el 4 de abril de 2003 entre el Ayuntamiento y las dos mercantiles-, el Pleno del Ayuntamiento de Benimodo, en la sesión de 10 de octubre de 2005, acuerda "la revisión de oficio del Acuerdo formalizado en fecha 4 de abril de 2003 con las mercantiles a que se ha venido haciendo referencia, acordando remitir copia del expediente a este Órgano consultivo, a efectos de evacuar el preceptivo Dictamen, suspendiendo el plazo de resolución del procedimiento hasta la recepción del referido Dictamen.

Y en tal estado la tramitación del procedimiento, la Alcaldía del Ayuntamiento de Benimodo, por oficio de 11 de octubre de 2005, que se registró de entrada el día 13 del mismo mes, remitió el expediente para dictamen por este Consell Jurídic Consultiu.

La propia Alcaldía, por oficio del día 28 del mismo mes de octubre que se registró de entrada el 2 de noviembre de 2005, remitió una copia de la Sentencia de 14 de octubre de 2005 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de Valencia, a la que ya se ha hecho referencia.

CONSIDERACIONES

Primera.- El procedimiento se refiere a la revisión de oficio del Convenio transaccional que la Alcaldía del Ayuntamiento de Benimodo (Valencia) suscribió, el 4 de abril de 2003, con las sociedades "P., empresa constructora S.A." y "R. A., S.A.", para la aplicación del artículo 5.3 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local (caminos rurales), así como reintegro e indemnización por los daños y deterioros producidos, y teniendo también por finalidad poner fin a un litigio, mediante transacción extrajudicial, sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha Ordenanza Fiscal.

El Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1986, de 28 de noviembre, dispone en su artículo 218.1 que:

"Sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65, 67, y 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, los órganos de las entidades locales podrán revisar sus actos, resoluciones y acuerdos, en los términos y con el alcance que se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común".

A tal efecto, el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que:

"1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2".

Por tanto, las entidades locales podrán ejercer su potestad extraordinaria de revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno Derecho en que hayan podido incurrir, exclusivamente, en relación a actos y disposiciones administrativas, en los supuestos tasados en el artículo 62, apartados 1 ó 2, según se trate de resoluciones o de disposiciones reglamentarias locales, respectivamente.

Por su parte, los artículos 61 a 66 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, regulan los supuestos de invalidez de los contratos contemplados en dicha Ley, incluyendo los supuestos de nulidad y anulabilidad de Derecho administrativo, así como las causas de invalidez de Derecho civil.

En el presente caso, el procedimiento de revisión de oficio se refiere a la posible declaración de nulidad de un "compromiso" o "Acuerdo", cuya naturaleza y contenido es el de contrato o convenio privado, de carácter transaccional, que la Alcaldía de Benimodo suscribió con dos sociedades mercantiles el 4 de abril de 2003, para la aplicación de un determinado precepto, el artículo 5.3, de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local (caminos rurales), así como reintegro e indemnización por los daños y deterioros producidos.

Esta Ordenanza Fiscal se derogó por otra Ordenanza Fiscal posterior, de 25 de octubre de 2004, que se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia nº 307, correspondiente al día 27 de diciembre de 2004.

Segunda.- El procedimiento de revisión de oficio se acomodó a los trámites previstos en el citado artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con las disposiciones o reglas generales de dicho procedimiento administrativo común.

A este respecto, el Pleno del Ayuntamiento de Benimodo, previo dictamen de abogado e informe de la Secretaría municipal, acordó, por unanimidad, en la sesión celebrada el 3 de agosto de 2005, incoar el procedimiento de revisión de oficio del Convenio transaccional suscrito el 4 de abril de 2003.

Ofrecido el trámite de audiencia, tanto el representante de la empresa mercantil "P., empresa constructora, S.A." como el Abogado de la sociedad "R. A., S.A." se opusieron a la revisión de oficio del Convenio transaccional, en escritos de 24 y de 29 de agosto de 2005, respectivamente.

A la vista de las alegaciones formuladas, se incorporó al procedimiento dictamen de abogado e informe de la Secretaría municipal, fechados el 3 de septiembre y el 3 de octubre de 2005, respectivamente.

El Pleno del Ayuntamiento de Benimodo, en la sesión de 10 de octubre de 2005, ha propuesto revisar de oficio el Convenio transaccional formalizado el 4 de abril de 2003 entre el Ayuntamiento y aquellas sociedades mercantiles, remitir el expediente a este Órgano consultivo y suspender el cómputo del plazo de tramitación y resolución del procedimiento hasta la recepción del Dictamen.

Tercera.- Ya se ha expresado que, en el supuesto que se examina, el procedimiento de revisión de oficio se refiere a la posible declaración de nulidad de un "compromiso" o "Acuerdo", cuyo contenido es el de contrato o convenio privado, de carácter transaccional, que la Alcaldía del Ayuntamiento de Benimodo formalizó con dos sociedades el 4 de abril de 2003, para la aplicación del artículo 5.3, de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local (caminos rurales), actualmente derogada.

Con dicho Convenio se transigía extrajudicialmente respecto de un litigio existente entre las partes, relativo a la aplicación de aquella Ordenanza Fiscal, y cuyas liquidaciones tributarias se sustituían por un sistema alternativo de reparación de los daños ocasionados en dos caminos rurales del término municipal de Benimodo, cuya obligación quedó avalada solidariamente por las dos sociedades mencionadas.

El examen de legalidad del contenido del Convenio de carácter transaccional, suscrito el 4 de abril de 2003 entre el Alcalde de Benimodo y las dos sociedades mercantiles que son titulares de los terrenos o que explotan una cantera de piedra caliza está directamente relacionado con las vicisitudes de la Ordenanza Fiscal aprobada por el Pleno de la Corporación, el 9 de noviembre de 2001, y con las actuaciones de la propia Corporación municipal y, más concretamente, con los acuerdos que el Pleno de la Corporación adoptó por unanimidad el 26 de septiembre de 2002 y el 30 de enero de 2003.

A todo ello da respuesta la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia, al recordar que la tasa referida se fundamenta en la provocación de costes, pero no siendo ni una sanción ni una indemnización de los daños materiales causados a los bienes de dominio público. Por tanto en las Ordenanzas Fiscales se puede establecer que el uso ilegítimo o usurpación de tal dominio, en tanto provocan una restricción, da lugar al nacimiento de la tasa, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que incurra el interesado.

Así como que, examinada la Ordenanza Fiscal, resulta que el hecho imponible de la tasa viene perfectamente concretado en clara armonía con el artículo 24 de la Ley 39/1988; sin embargo el Ayuntamiento, conforme determina el artículo 24.5 del mismo cuerpo legal, va más allá y recoge asimismo como hecho susceptible de liquidación el reintegro de los costes de reconstrucción o de reparación de los bienes de dominio público utilizados (recogido en el artículo 5.3 de la Ordenanza Fiscal) siendo este concepto el modificado en el Convenio suscrito en 4 de abril de 2003, contenido que si bien difiere del tenor literal del Acuerdo que adoptó el Ayuntamiento en fecha 10 de enero de 2003, habrá que estar al Convenio suscrito, máxime cuando las partes convinieron en aquel acuerdo que era exigible un previo requerimiento de reparación por los técnicos designados por el Ayuntamiento. Esta obligación de reparación sería reclamable transcurridos dos meses desde aquel requerimiento, no pudiendo confundirse la liquidación de la tasa propiamente dicha con la obligación de reparar los desperfectos y daños causados en los bienes de dominio público, diferencia que realiza el legislador en la redacción del artículo 24.5 de la Ley 39/1988, actualmente RDL 2/2004, de 5 de marzo. En cuanto a esta última partida habrá que estar al Convenio suscrito por las partes.

Cuarta.- Tanto en el Dictamen de Letrado como en el informe del Secretario se estudia y concluye, indistintamente, en la posibilidad de que se declare nulo o, en su caso, anulable, el Convenio transaccional firmado por el Alcalde, sin asistencia del Secretario, el 4 de abril de 2003.

Este Órgano consultivo estima que el hecho de que el Sr. Secretario no asistiera al Alcalde a la firma del Convenio transaccional cuya nulidad se pretende, supone una omisión formal que, como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1996, no puede ser invocada por el órgano que lo omitió, ni puede acarrear la ineficacia del contrato, ya que a ello se oponen, como obstáculos insalvables los principios generales que se derivan de los artículos 1.288 y 1.302 del Código Civil, así como el de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones. Sin que, de otra parte, pueda la Administración desligarse unilateralmente del contrato, ya que como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de julio de 1994, en aplicación del artículo 1.256 del Código Civil, la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno solo de los contratantes.

El Secretario municipal, con cita de la Sentencia del Tribunal Supremo, de 5 de diciembre de 1992, expresa que "la Administración no puede relegarse del convenio ni revocarlo más que declarándolo lesivo para el interés público e impugnándolo ante esta Jurisdicción como establece el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo", y añade que teniendo en cuenta la forma irregular en que fue suscrito y que su contenido contradice la voluntad del Ayuntamiento puesto de manifiesto en el acuerdo de 30 de enero de 2003, debe determinarse si el convenio en cuestión reúne o no los requisitos para efectuar las declaraciones que contiene.

Del Dictamen del Letrado y del informe del Sr. Secretario se deduce que la pretensión de nulidad del Convenio se pretende fundar en el apartado b) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, por estimar que al haber firmado el Convenio el Sr. Alcalde sin la asistencia del Secretario, era un "órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio". Estas circunstancias no concurren en el supuesto que se estudia, por cuanto la actuación del Alcalde está sustentada en dos Plenos precedentes, con la finalidad de alcanzar una transacción extrajudicial al procedimiento contencioso-administrativo que habían interpuesto las dos entidades contratantes contra la Ordenanza Fiscal de 2001.

Así, el Pleno de la Corporación aprobó por unanimidad, en la sesión ordinaria celebrada el 26 de septiembre de 2002:

"Que los técnicos municipales junto con los designados por P. y R. procedan a concretar y cuantificar las reparaciones necesarias en el camino de Salt y Ronda Norte, para su posterior reparación por ambas empresas en el plazo de dos meses, debiendo garantizarse las mismas con aval bancario".

Y, el acuerdo del Pleno corporativo correspondiente a la sesión ordinaria de 30 de enero de 2003 dispuso:

"Una vez constituido el aval y firmado el acuerdo se iniciará la modificación de la Ordenanza Fiscal con la finalidad de recoger las oportunas modificaciones", y "Asimismo, una vez aceptado por P. y R. A. el contenido de este acuerdo, manifestar que esta Administración acepta el desistimiento del recurso contencioso-administrativo interpuesto por P., S.A., comunicando tal extremo al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a la vez que no solicitará la imposición de costas a la parte recurrente".

En este sentido, el Convenio transaccional de 4 de abril de 2003 prevé en su cláusula 1º que el Ayuntamiento modificará la Ordenanza Fiscal de 9 de noviembre de 2001 (hoy en día ha sido derogada por otra Ordenanza Fiscal de 2004); en su cláusula 2ª que las sociedades pueden optar por pagar la tasa asumiendo la obligación de reparar los caminos rurales, lo que se garantiza mediante la prestación de aval bancario (que se prestó por las empresas y se ejecutó por la Corporación municipal); en su cláusula tercera que las citadas empresas presentarán al Ayuntamiento de Benimodo una declaración tributaria para liquidar la cuota de la tasa del año 2002 (lo que forma parte de los acuerdos del Pleno municipal; y, finalmente, en su 4ª y última cláusula, que las partes firmantes comunicarán al Juzgado de lo Contencioso que han alcanzado un acuerdo transaccional que resuelve el litigio sobre la Ordenanza Fiscal, y solicitando todas las partes procesales que no haya imposición de costas (lo que debió suceder, al haber mostrado las partes su predisposición favorable y no haberse aportado al procedimiento ninguna Sentencia que se pronuncie sobre el contenido de la Ordenanza impugnada en el año 2002, y luego derogada por la propia Corporación municipal).

Quinta.- Tanto el dictamen de letrado como el informe de la Secretaría municipal obrantes en el procedimiento plantean tanto la posible nulidad del convenio como su anulabilidad, lo que merece una atenta reflexión. En el primer aspecto, relativo a la posible nulidad de pleno derecho del convenio, los órganos preinformantes proceden a realizar una cierta equiparación del convenio con los actos administrativos, resaltando que la Alcaldía no estaba facultada para su formalización y que el convenio se formalizó sin la presencia de la Secretaría municipal.

No obstante, no puede compartirse que el contenido de un contrato privado de transacción judicial pueda equipararse sin más a un acto o resolución administrativa, como tampoco que los acuerdos del Pleno de la Corporación municipal, adoptados por unanimidad en las sesiones de 26 de septiembre de 2002 y de 30 de enero de 2003, respectivamente, no estén ofreciendo cobertura a la mayor parte del contenido del convenio transaccional que la Alcaldía suscribió el 4 de abril de 2003, y que se pretende revisar de oficio.

Respecto a las amplias facultades de la Alcaldía, como órgano de contratación, éstas han sido objeto de ampliación, y se reflejan en el inciso ñ) del artículo 21.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, exigiendo el artículo 62.1, inciso b), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que la incompetencia del órgano sea manifiesta, lo que resalta su trascendencia y gravedad. Ciertamente, la duración del convenio parece indefinida, mientras que la Alcaldía sólo está facultada para formalizar contrataciones y concesiones, de toda clase, siempre que su duración no exceda de cuatro años, sin perjuicio de que, como luego se verá, puede considerarse en realidad que dicho convenio ha quedado sin efecto, lo que comporta que tales irregularidades podrían entrañar posible anulabilidad, y no su nulidad de pleno Derecho por infracción manifiesta y grave del ordenamiento jurídico.

Análoga consideración debe realizarse respecto a la circunstancia de que el convenio se formalizara sin la asistencia del Secretario, puesto que, como se ha dicho, hay dos acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Benimodo que están habilitando la formalización de gran parte del contenido del convenio o contrato privado de transacción extrajudicial, y respecto de él la posible intervención de la Secretaría municipal se circunscribe en todo caso a su actuación como fedatario público y a la posible prestación de sus servicios de asesoramiento.

Todos los datos y circunstancias que se han expuesto conducen a que, en este supuesto, no pueda estimarse que el contenido del Convenio de carácter transaccional, de 4 de abril de 2003, adolezca de alguna causa de nulidad de pleno Derecho, ya que su naturaleza contractual, la cobertura que le ofrecen los acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Benimodo de 26 de septiembre de 2002 y de 30 de enero de 2003, y, sobre todo, que fuera objeto de cumplimiento recíproco por las partes firmantes y que pusiera fin a un litigio existente entre ellas, no encaja en ninguna las causas de invalidez de Derecho civil a que se refiere el artículo 66 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 1.265 a 1.270 del Código Civil.

Hay que tener en cuenta, como ya se ha expresado, que habiendo firmado el convenio mencionado las dos sociedades, "P., construcciones, S.A." y R. A., S.A.", la opción de pagar la tasa que, improcedentemente, estableció el artículo 5.3 de la Ordenanza aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Benimodo el 9 de noviembre de 2001, puede considerarse que tal convenio ha quedado sin efecto, al haberse derogado la Ordenanza Fiscal en que se basaba y haberse sustituido por otra por el Pleno de la Corporación, el 25 de octubre de 2004, y ello sin perjuicio de los derechos y obligaciones que deriven de dicho "convenio" hasta la fecha de la derogación de la primera Ordenanza.

Tal circunstancia no impide que el Pleno del Ayuntamiento, si lo estima oportuno, pueda declarar tales acuerdos del Pleno de la Corporación de 26 de septiembre de 2002 y de 30 de enero de 2003, así como el Convenio transaccional suscrito el día 4 de abril de 2003, lesivos para los intereses públicos municipales y los impugne ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siguiendo el procedimiento que establece el artículo 103 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que no procede que el Ayuntamiento de Benimodo ejerza su potestad extraordinaria de revisión de oficio y anule, por causa de nulidad de pleno Derecho, el Convenio transaccional suscrito el 4 de abril de 2003 con dos sociedades mercantiles, sin perjuicio de que, si lo estima el Ayuntamiento, pueda incoar el procedimiento de declaración de lesividad.

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Expediente Núm. 24/2005

Dictamen Núm. 34/2006

V O C A L E S :

Fernández Pérez, Bernardo,

Presidente

Bastida Freijedo, Francisco

Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda

Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis

Fernández Noval, Fernando Ramón

Secretario General:

Fernández García, José Manuel

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

23 de febrero de 2006, con

asistencia de los señores y señora

que al margen se expresan, emitió

el siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado

de Asturias, a solicitud de V.E. de 21 de diciembre de 2005, examina el

expediente relativo a la reclamación sobre responsabilidad patrimonial del

Ayuntamiento de Gijón formulada por don ??, por las lesiones sufridas como

consecuencia del desprendimiento de rocas en la playa de ??.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Con fecha de registro de entrada 20 de noviembre de 2002, don ??

presenta en el Ayuntamiento de Gijón escrito solicitando que se reconozca la

responsabilidad patrimonial de la Administración municipal por las lesiones

sufridas como consecuencia del desprendimiento de rocas ocurrido en la playa

de ......, de Gijón.

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Expone el reclamante que el día 18 de agosto de 2002 un

desprendimiento de rocas en la citada playa le provocó graves lesiones de las

que aún no se ha recuperado, por lo que a la fecha de la reclamación se

encuentra todavía en situación de baja laboral y ?además desconoce qué

secuelas pueden quedarle por las graves lesiones sufridas a consecuencia de

dicho accidente?.

Añade que la causa determinante y exclusiva del accidente y de las

lesiones sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración

reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa?,

por lo que reclama todos los daños y perjuicios derivados de dicho accidente,

refiriendo, además, que del mismo se hicieron eco los periódicos de la localidad,

habiéndose seguido las oportunas diligencias en el Juzgado de Instrucción

número ??, de Gijón.

Continúa su relato afirmando que el daño reclamado se incardina en la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, entendiendo que

concurren en el presente caso los requisitos que configuran dicha

responsabilidad, por cuanto la causa determinante y exclusiva de las lesiones

sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración de su deber

de mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa de ??, pues

dado el estado que presentaba el talud, debió realizar las obras necesarias o

tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la misma

que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma se

encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o

personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.

2. Durante la instrucción del procedimiento se incorporan al mismo los

siguientes documentos:

a) Oficio del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón, fechado el día 4

de diciembre de 2002, y con acuse de recibo del día 5 del mismo mes, por el

que se adjunta y pone en conocimiento de la correduría de seguros, a los

efectos oportunos, la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta.

2

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

b) Oficio de 4 de diciembre de 2002, por el que el Servicio Jurídico del

Ayuntamiento de Gijón solicita al Servicio de Protección de Medio Ambiente

que, a la vista de la petición de responsabilidad patrimonial formulada, emita

informe sobre si la ?Administración Municipal está encargada de mantener y

conservar la Playa de ?? y en caso afirmativo informar cuales son las medidas

que se efectúan con carácter general en dicha playa, así como si la actuación

municipal puede haber o no incurrido en responsabilidad por falta o mal

funcionamiento?.

c) Informe emitido el día 17 de diciembre de 2002, por una Técnico

Superior del Servicio de Protección del Medio Ambiente del Ayuntamiento, en el

que señala que en ?el Titulo VI, Capítulo III de la Ley 22/1988 de Costas y de

su Reglamento para desarrollo y ejecución (R.D. 1471/1989), se establece entre

las competencias municipales (?) la de mantener las playas y lugares públicos

de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como

vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la

Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas,

actuaciones entendidas en relación a la seguridad en las zonas de baño?.

Añade, por otra parte, ?que (?) los acantilados pertenecen al dominio público

marítimo-terrestre estatal. Asimismo (?), se establece que la Administración

competente en la protección, defensa y conservación del dominio público

marítimo terrestre es la Administración del Estado?. Finalmente, informa que la

Demarcación de Costas está elaborando un estudio para una posible actuación

en la zona.

d) Oficio del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, con registro

de salida de 20 de diciembre de 2002 y de entrada en el municipal de 13 de

enero de 2003, por el que remite al Ayuntamiento copia del escrito de

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Ministerio, y le

solicita la emisión de informe en el que se haga constar ?si por el interesado se

ha presentado reclamación ante el Ayuntamiento de Gijón por los mismos

motivos por los que se reclama? y ?si la zona en la que se produjo el accidente

3

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contaba con medidas de señalización y balizamiento en evitación de situaciones

de peligro para personas y cosas?.

El escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial cuya copia

remite es del mismo reclamante en el procedimiento que ahora examinamos,

está dirigido al Ministerio de Medio Ambiente, y tiene la misma fecha y un

contenido, en su parte expositiva y solicitud, idéntico al dirigido por él al

Ayuntamiento de Gijón.

Con fecha de registro de salida de 22 de enero de 2003 y de entrada en

el Ayuntamiento de Gijón el día 31 del mismo mes, el Jefe de la Demarcación

de Costas en Asturias reitera su solicitud de informe.

e) Informe de la Jefa del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14

de febrero de 2003, en respuesta a la petición formulada por una abogada del

Servicio Jurídico del Ayuntamiento el día 31 de enero de 2003, instándole a

pronunciarse acerca de: la competencia de la Administración municipal en el

mantenimiento y conservación de la Playa de ??; si contaba ésta con algún

tipo de delimitación de uso o zona peligrosa; si la zona de donde se desprendió

la roca es zona de baño o de uso sin limitación alguna, así como si existían en

la zona del accidente medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización

y balizamiento. El informe señala al respecto, que el Servicio de Medio

Ambiente se ocupa exclusivamente de la instalación y mantenimiento de los

elementos materiales auxiliares de la playa y del personal de salvamento,

comprendiendo instalaciones y equipamiento del servicio de salvamento,

duchas y lava pies en la playa. Añade que las normas contenidas en la Orden

Ministerial de 31 de julio de 1972 se refieren a la seguridad en el baño, por lo

que la tipificación y señalización de las playas con banderas de colores se

realiza en función de la seguridad del baño. Finalmente informa, entre otras

cosas, que el Ayuntamiento realiza las labores de limpieza en la playa; que

dispone de una persona de salvamento en la playa en la temporada oficial de

baños (con el apoyo del servicio central); que la delimitación de uso para el

baño se realiza mediante la oportuna señalización en función de las condiciones

4

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

del mar, y que en la temporada oficial de baños de 2002 estaban colocados en

la playa de ?? dos carteles con la inscripción: peligro desprendimiento.

f) Escrito del Jefe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón,

fechado el día 20 de febrero de 2003 y notificado al reclamante en fecha 6 de

marzo, por el cual se pone en su conocimiento la existencia de defectos en la

reclamación formulada (entre otros, indicación concreta del lugar en que se

produjeron los hechos, pruebas que se aportan o proponen, presunta relación

de causalidad entre los hechos y el funcionamiento del servicio público,

evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y momento en que la

lesión efectivamente se produjo), concediéndole plazo para subsanación y

mejora de la solicitud.

g) Escrito de 24 de febrero de 2003, dirigido por una abogada del

Servicio Jurídico del Ayuntamiento a la Dirección General de Costas, en

Asturias, en el que, en contestación a la solicitud en su día realizada, le

comunica la presentación de reclamación por el interesado y el inicio de la

instrucción del procedimiento, adjunta copia del informe del Servicio de Medio

Ambiente y solicita información acerca de las actuaciones que puedan estar

llevándose a cabo respecto de la reclamación análoga, así como sobre las

medidas de seguridad adoptadas por la Demarcación en el acantilado desde el

que presumiblemente se produce el desprendimiento.

h) Escrito del Jefe de la Policía Local remitiendo copia de su informe de

21 de agosto de 2002 (previa petición de una abogada del Servicio Jurídico

instándole a pronunciarse sobre los hechos narrados en la reclamación), en el

que indica que el día 18 de agosto de 2002, a las 17:15 horas, personal del

Servicio se traslada a la Playa de ?? y, en colaboración con efectivos de la

Cruz Roja, se auxilia al hoy interesado en este procedimiento. Continúa

señalando que, tras prestarle los primeros auxilios y ante la imposibilidad de

extraer al herido en camilla, se requiere un helicóptero de rescate para la

evacuación del herido al Hospital de ??, y que, finalmente, se procedió a

señalizar la zona de desprendimientos con cinta para evitar más heridos.

5

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

3. En respuesta al requerimiento de subsanación y mejora de la solicitud inicial,

con fecha 11 de marzo de 2003, el interesado suscribe un nuevo escrito en el

que solicita la suspensión del procedimiento hasta que se produzca la curación

de sus lesiones y se acrediten las secuelas.

Añade, como primera alegación, que ?el día 18 de agosto de 2002 se

había acercado a la playa de ?? de Gijón a pasar la tarde junto con unos

amigos, y sobre las 17 horas cuando se encontraba en dicha playa, apartado

del acantilado, recibió el impacto de una piedra en la cabeza al producirse un

desprendimiento de rocas en la playa de ?? , causando graves lesiones al

reclamante, accidente y lesiones cuya causa determinante y exclusiva no fue

otra que la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber de

mantenimiento y conservación de la referida playa, o en su caso prohibir a los

bañistas su uso./ Este suceso fue ampliamente documentado en los periódicos

de la localidad en diferentes días, según recortes de dichos periódicos que se

acompañan?.

En segundo lugar, señala que como consecuencia del impacto de la

piedra ?sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital de

?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para

posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital

?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la

UCI?, precisando luego de tratamiento y rehabilitación en régimen de consultas

externas.

En tercer lugar, alega resultarle imposible efectuar una valoración

económica de la reclamación, por no haberse recuperado plenamente de las

lesiones, encontrándose en situación de baja laboral y precisando aún

tratamiento médico, por lo que desconoce el verdadero alcance de todos los

daños y perjuicios sufridos, razón por la que solicita la suspensión del

procedimiento administrativo hasta obtener la curación de las lesiones y poder

cuantificar sus secuelas.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Continúa su escrito reiterando que, a su juicio, concurren todos lo

requisitos necesarios para que proceda la indemnización por responsabilidad

patrimonial.

Acompaña, entre otros documentos:

a) Recortes y reseña de noticias de los periódicos de la localidad,

publicados en diferentes días, que recogen los hechos acaecidos el día 18 de

agosto de 2002. En una de dichas publicaciones (incorporada en su versión en

papel y en otra digital), bajo el titular ?Un desprendimiento en la playa de ??

causa fractura de cráneo a un vecino de ???, se indica que el suceso tuvo

lugar ?cuando el arenal gijonés se encontraba abarrotado de gente (?). Así,

ante la falta de espacio en el arenal, que tiene unos 15 metros de ancho,

algunos bañistas se habían colocado al pie del acantilado, justo en el lugar

donde cayeron las rocas./ El herido más grave por el desprendimiento, ??.

(?), había llegado a la playa de ?? apenas una hora antes de que se

produjese el accidente y, según explicó su acompañante a algunos bañistas, se

situó muy cerca del acantilado porque no encontró sitio en otro punto del

arenal. Allí fue alcanzado por una piedra que le golpeó en la cabeza?.

b) Copia del Auto de 23 de agosto de 2002, del Juzgado de Instrucción

número ??, de Gijón, de archivo de las diligencias previas seguidas por

entender que el hecho denunciado no reviste caracteres de infracción criminal.

c) Informes médicos del Hospital ?? que refieren los daños sufridos el

día 18 de agosto de 2002 por el reclamante, consistentes en ?traumatismo

cráneo-encefálico accidental, con fractura-hundimiento parietal izquierdo y

contusión hemorrágica subyacente, herida parietal izquierda inciso-contusa y

hemiparesia derecha./ Realizó tratamiento rehabilitador en régimen de

hospitalización entre el 6 y el 20 de septiembre de 2002, continuando

posteriormente con el tratamiento en régimen de ambulatorio?.

Como medios de prueba propone la documental que adjunta a su escrito,

así como prueba testifical a cargo de doña ?? y doña ??, acompañando a tal

fin relación de preguntas.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Finaliza su escrito solicitando se suspenda la tramitación del

procedimiento hasta obtener la sanidad de las lesiones y que, una vez

reanudado, se practiquen las pruebas propuestas y se declare su derecho a la

indemnización.

4. Con fecha 19 de mayo de 2003, se dicta Resolución por la Alcaldía por la que

se dispone suspender la tramitación del procedimiento atendiendo a la solicitud

en tal sentido del interesado, constando notificada el día 10 de junio de 2003.

5. Con fecha 6 de octubre de 2003, por un Geólogo del Parque Científico

Tecnológico de Gijón se remite al Servicio Jurídico municipal una nota sobre la

geología de la Playa de ??, en la que se señala que ?los desprendimientos de

fragmentos de rocas del acantilado de la playa (?) están originados

principalmente por la acción marina que socava la base del acantilado y por

acción de la lluvia (?)./ La caída de piedras a lo largo de esta playa es un

hecho imprevisible desde el punto de vista geológico y no muy frecuente,

puesto que, en la visita al lugar, se aprecian pocas piedras que no estén ya

redondeadas por efecto de la erosión marina?.

A la nota se adjunta informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción

de Incendios, datado el día 2 de julio de 2001, en el que indica que en la línea

costera se forman acantilados con riesgo de desprendimientos y deslizamiento.

Todo ello confiere a la franja costera una inestabilidad que ocasiona, en la zona

occidental, fisuras y grietas ocasionadas por hundimientos parciales agravados

por la existencia de escombros y, en la zona oriental, desprendimientos

superficiales y deslizamientos de pequeña magnitud que se producen con

relativa frecuencia, por lo que se propone, como medida paliativa y hasta la

adopción de medidas definitivas, la instalación de letreros en el acceso que

indiquen las zonas de peligro. Acompaña su informe con un reportaje

fotográfico que muestra las señales de peligro colocadas en la zona.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

6. Con fecha 22 de julio de 2004, don ?? solicita del Ayuntamiento el

levantamiento de la suspensión y que se siga la tramitación del procedimiento

de responsabilidad patrimonial.

En este escrito, tras reiterarse en las alegaciones ya formuladas, añade

que ?como consecuencia del referido impacto de la piedra en la cabeza (?), el

exponente sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital

de ?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para

posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital

?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la

UCI, y luego sigue recibiendo tratamiento y rehabilitación en régimen de

hospitalización primero y después en consultas externas (?), recibe el alta

laboral por mejoría (no por sanidad) el 10 de abril de 2003 (?), si bien sigue

recibiendo tratamiento y atención médica, tanto en el Hospital ?? como con el

médico?psiquiatra (?) y el exponente sufre a finales de diciembre del 2003 a

consecuencia de dicho accidente, una caída súbita en su domicilio por una crisis

comicial acudiendo al Servicio de Neurocirugía del Hospital ?? en el que se le

impone tratamiento médico y se le cita para revisión en 9 meses según se

refleja en el informe de dicho hospital de fecha 5 de mayo de 2004?.

A continuación, y ?sin perjuicio del alta definitiva del paciente y de sus

definitivas secuelas?, solicita el reclamante una indemnización por días de

incapacitación y secuelas por un importe total de cincuenta y seis mil cincuenta

y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), ?aplicando

analógicamente el baremo de indemnizaciones de accidentes de tráfico?, por los

siguientes conceptos y cuantías: por 21 días hospitalarios, 1.183,98 euros; por

215 días impeditivos, 9.849,15 euros; por 406 días no impeditivos, 10.016,02

euros; por 27 puntos en concepto de secuelas, 29.913,84 euros, y como factor

de corrección, 5.096,29 euros.

Aporta, junto a su escrito de alegaciones, los siguientes documentos:

a) Informe geotécnico sobre la estabilidad del talud de la playa de ??,

de Gijón, elaborado por un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. En las

conclusiones de dicho informe se señala que "es absolutamente ridículo e

9

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

insuficiente el insignificante y único letrero de pequeño tamaño, con leyenda

peligro desprendimientos. En las condiciones actuales, puesto que los

desprendimientos seguirán produciéndose de forma natural y no se han

adoptado medidas de seguridad para evitarlos debería estar prohibido el acceso

a la Playa. Igualmente se puede concluir que en dicha playa en el momento

actual, ni cuando se produce el accidente que se refiere en el presente informe,

no se encuentra conservada en condiciones de seguridad para los bañistas y

usuarios?.

b) Informe emitido por un médico?psiquiatra, con fecha 20 de mayo de

2004, en el que se recoge que ?en el momento actual nos encontramos con un

paciente afecto claramente de una epilepsia post-traumática de tipo tardía,

siendo peor el pronóstico en pacientes que tienen crisis con posterioridad,

reseñándose así mismo que las alteraciones del EEG no son predictivas de una

epilepsia tardía, ya que una cuarta parte de los epilépticos nunca ha tenido un

EEG con alteraciones; una vez instaurado el tratamiento se aconseja

mantenerlo durante dos años?. Concluye el informe con una valoración de

secuelas de 24 a 27 puntos.

c) Informe del Servicio U.V.I. del Hospital ??, de fecha 23 de agosto de

2002, de alta por mejoría.

d) Informe del Servicio de Consultas Rehabilitación del Hospital ??, de

fecha 12 de febrero de 2003, sobre alta por mejoría.

e) Parte médico de alta de incapacidad temporal por contingencias

comunes, con fecha de alta de 10 de abril de 2003, en el que se hace constar

como resultado del reconocimiento ?alta con secuelas. Leve paresia mano

derecha? y como causa del alta ?mejoría permite trabajar?.

f) Informe del Servicio de Consultas de Neurocirugía I del Hospital ??,

de fecha 5 de mayo de 2004, en el que se describe que el paciente ha tenido

una crisis comicial y está en tratamiento con Depakine Crono 1500, que el

resultado de la exploración neurológica es fondo de ojo normal y balance

muscular normal, se refiere EEG sin actividades patológicas y se concluye que

solicitará revisión para dentro de nueve meses.

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g) Nóminas de trabajo del lesionado correspondientes a los meses de

agosto y septiembre de 2002 y junio de 2004.

h) Escritura de poder general para pleitos, otorgada por don ?? y doña

??, a favor de diversos procuradores de los tribunales y letrados para, entre

otras facultades, intervenir ante toda clase de órganos de la Administración en

los expedientes que en ellos se promuevan o sigan.

7. Con fecha 24 de agosto de 2004, se comunica al reclamante (que acusa

recibo el día 9 de septiembre) la admisión de la prueba testifical solicitada,

indicando que su práctica tendrá lugar el día 28 de septiembre de 2004 en las

dependencias municipales. A tal efecto, se citó a las dos testigos propuestas.

8. Con fecha 20 de septiembre de 2004, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona sin identificar, en el que se interesa la ampliación del interrogatorio de

preguntas y la ampliación de la prueba testifical a don ??, médico?psiquiatra,

acompañando a tal efecto pliego de preguntas a formular.

9. Con fecha 28 de septiembre de 2004 se practica la prueba testifical, y la

primera de las propuestas, compañera sentimental del reclamante, a quien se

pidió realizar un breve relato de los hechos, contesta que ?serían las 4,30

cuando bajamos del bar de ??, bajamos las escaleras, y sigues a mano

derecha al fondo, estaba la marea baja y nos pusimos en la orilla cerca del

agua, y al cuarto de hora de estar allí fue cuando se desprendió la piedra?. Por

su parte, preguntada al respecto, la segunda de las propuestas como testigo

señaló que ?estando en la playa de ?? hacia la parte del agua porque la marea

estaba baja, fue cuando se cayó la piedra impactó en el suelo y al romper uno

de los trozos fue a darle a él cuando estaba echado, y a consecuencia del golpe

estaba sangrando y supongo que atontado, se acumuló mucha gente fue

cuando vinieron los bomberos y el helicóptero y se lo llevaron?.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

10. Con fecha 30 de septiembre de 2004, se comunica al reclamante (que

acusa recibo el día 9 de octubre) la admisión de la ampliación de la prueba

testifical al médico-psiquiatra propuesto, indicando que su práctica tendrá lugar

el día 14 de octubre de 2004 en las oficinas municipales. A tal efecto, se cita

oportunamente al testigo. Durante la práctica de la prueba, preguntado sobre la

certeza y veracidad del informe emitido sobre el estado de salud del

reclamante, y que éste aportó con fecha 22 de julio de 2004, contesta

afirmativamente.

11. Con fecha 19 de octubre de 2004, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que se adjunta, para su incorporación al

expediente, fotocopia de un informe de 20 de abril de 2001, remitido al

Ayuntamiento por el Ministerio de Medio Ambiente (Demarcación de Costas en

Asturias). En dicho informe se señala que ?por la Consejería de Infraestructuras

y Política Territorial del Principado de Asturias (Dirección General de Ordenación

del Territorio y Urbanismo), se remite escrito cuya fotocopia se adjunta,

referente a situación de emergencia para los usuarios de la playa de ??, como

consecuencia de grietas y desprendimientos de la terraza del Restaurante (?).

En consecuencia con lo anterior y a fin de procurar la seguridad de las vidas

humanas, se advierte al Ayuntamiento de Gijón sobre tal extremo,

recomendando la adopción de medidas de señalización y balizamiento de la

zona a fin de proteger las vidas humanas y evitar situaciones de peligro para

personas y cosas?.

12. Con fecha 14 de septiembre de 2004, el Jefe del Servicio Jurídico del

Ayuntamiento de Gijón solicita a la Dirección General de Costas que se informe

acerca de cuantas actuaciones esté llevando a cabo sobre la petición de

responsabilidad patrimonial formulada por el mismo interesado y las medidas

de seguridad adoptadas en relación al acantilado desde el que se produjo el

desprendimiento. Esta solicitud es contestada mediante informe de 14 de

12

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

octubre, del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, en el que se señala

que el expediente sobre la petición de responsabilidad formulada se tramitó

ante la Vicesecretaría General Técnica y, en cuanto a las medidas de seguridad,

que por el Ayuntamiento se remitió para su tramitación el ?Proyecto contra

desprendimientos en la Playa de ??? y que, con fecha 24 de julio de 2003, se

remitió el proyecto al Ayuntamiento para correcciones.

13. Con fecha 4 de marzo de 2005, en respuesta a los requerimientos del

Servicio Jurídico, se emite informe por la Jefa del Servicio de Protección del

Medio Ambiente del Ayuntamiento en el que se señala que se está procediendo

a la nueva redacción del proyecto ?Protección contra desprendimientos en la

Playa de ???, en el que se seguirán las directrices que al respecto señale la

Demarcación de Costas.

14. Con fecha 7 de marzo de 2005, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que se comunica un cambio de domicilio a

efectos de notificaciones y citaciones derivadas del procedimiento que hayan de

hacerse a partir de dicha fecha.

15. Con fecha 23 de septiembre de 2004, la compañía aseguradora del

Ayuntamiento dirige escrito en el que expone que ?el accidente se produce en

una zona de titularidad estatal, concretamente perteneciente a la Demarcación

de costas, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que existe una

falta de legitimación pasiva por parte de la Corporación municipal, falta de

legitimación que no decae ante las competencias que el artículo 115 de la Ley

de Costas atribuye a los Ayuntamientos relativas al mantenimiento de las playas

en condiciones de limpieza, higiene y salubridad?. Añade que ?las lesiones

reclamadas no se producen durante la estancia del recurrente en el arenal de la

playa sino cuando se encontraba en las rocas existentes en la vertical del

acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que

13

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

advertían del peligro de desprendimientos y a las que el lesionado ha hecho

caso omiso./ Entendemos, en consecuencia, que ninguna responsabilidad

puede imputarse al Excmo. Ayuntamiento de Gijón, por cuanto el daño se

produce en una zona de titularidad estatal, zona en la que el Ayuntamiento

ninguna actuación de reparación puede acometer, habiendo obrado con

extrema diligencia al advertir a los ciudadanos del peligro de desprendimientos

y, en concreto, en un lugar inadecuado para `tomar el sol´, por cuanto existía

la advertencia antes reseñada?.

16. El día 17 de marzo de 2005, el Servicio Jurídico solicita al Jefe de la Policía

Local la emisión de informe complementario en el que se indique el lugar

exacto en que se produjo el siniestro y, en particular, si el reclamante se

encontraba o no cerca del acantilado, en las rocas existentes en la vertical del

acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que

advertían del peligro del desprendimiento. En contestación a dicha solicitud, con

fecha 4 de abril de 2005, se emite informe por el agente que intervino en los

hechos, acompañando un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el

herido. En dicho informe señala el agente que ?personado en el lugar de los

hechos (...) se constata que el herido se encontraba a 3 mts aproximadamente

de la pared del acantilado y a unos 40 mts aproximadamente de la señal de

advertencia de desprendimientos más próxima a la víctima?.

17. Con fecha 21 de octubre de 2005, en respuesta a reiteradas solicitudes de

información, cursadas por los servicios municipales, acerca del estado de

tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el

mismo interesado frente al Ministerio de Medio Ambiente, el Jefe de la

Demarcación de Costas en Asturias comunica que mediante Resolución del

Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 2 de septiembre de 2005, se ha

desestimado la referida reclamación.

14

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

18. Terminada la instrucción del procedimiento, con fecha 3 de noviembre de

2005 y con acuse de recibo del día 11 del mismo mes, por la Alcaldía se

comunica al interesado el inicio del trámite de audiencia, a cuyo efecto se le

pone de manifiesto el expediente a fin de que pueda formular alegaciones y

presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes en el plazo

de quince días.

19. Con fecha 17 de noviembre de 2005, doña ??, en representación del

interesado, conforme a la escritura de apoderamiento incorporada al

procedimiento, comparece ante el Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón a

fin de examinar el expediente y solicita copia de los documentos que estimó

conveniente.

20. Con fecha 29 de noviembre de 2005, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que formula alegaciones. En dicho escrito, se

señala que la causa determinante y exclusiva del accidente y lesiones del

reclamante ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración

reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa, o

en su caso prohibir a los bañistas su uso?.

Añade que concurren, en el caso examinado, los requisitos necesarios

para declarar una eventual responsabilidad de la Administración ?como

consecuencia de la omisión por parte de la Administración de su deber de

mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa (?), pues dado

el estado que presentaba el talud debió realizar las obras necesarias o

tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la

misma que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma

se encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o

personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.

Continúa refiriendo que ya en el año 2001, concretamente en escrito

de fecha 20 de abril de 2001, la Demarcación de Costas en Asturias puso en

15

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

conocimiento del Ayuntamiento la situación de emergencia para los usuarios

de la playa, como consecuencia de las grietas y desprendimientos en la

zona, sin que el Ayuntamiento nada haya hecho al respecto.

Añade, además, que es totalmente incierta la tesis de que el reclamante

se encontraba situado muy cerca del acantilado, "justo en las rocas existentes

en la vertical del acantilado" como menciona el informe de la entidad

aseguradora, considerando también insuficiente la simple manifestación y

croquis que obra en el expediente como informe ampliatorio de la Policía Local,

realizado en fecha muy posterior a los hechos, por entender que quedan

desvirtuados por las pruebas testificales celebradas y en el referido informe

geotécnico aportado al procedimiento.

Por todo lo anterior solicita se le indemnice en cuantía total de cincuenta

y seis mil cincuenta y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), por

los conceptos y cuantías anteriormente expresados.

21. Con fecha 13 de diciembre de 2005, por la Asesoría Jurídica del

Ayuntamiento de Gijón se elabora propuesta de resolución en la que se

propone desestimar la reclamación presentada por cuanto, a su entender, no

puede imputarse la responsabilidad a la Administración municipal ?dado que la

única responsabilidad es la derivada de la adopción de medidas de seguridad, y

del propio expediente se desprende estas medidas fueron adoptadas?.

22. En este estado de tramitación, mediante escrito de 21 de diciembre de

2005, registrado de entrada el día 28 de diciembre de 2005, V.E. solicita al

Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre

consulta preceptiva relativa al procedimiento de reclamación de responsabilidad

patrimonial del Ayuntamiento de Gijón, objeto del expediente administrativo

núm. ??, iniciado a instancia de don ??, adjuntando a tal fin copia

autentificada del mismo.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo según lo

dispuesto en el artículo 13.1, letra k), de la Ley del Principado de Asturias

1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra k), del

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo del

Principado de Asturias, aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a

solicitud de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Gijón de conformidad

con lo establecido en los artículos 17, apartado b), y 40.1, letra b), de la Ley y

del Reglamento citados, respectivamente.

SEGUNDA.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), el

interesado está activamente legitimado para solicitar la reparación del daño

causado, por cuanto su esfera jurídica se ha visto directamente afectada por los

hechos que originan la reclamación.

Por su parte, está el Ayuntamiento de Gijón pasivamente legitimado en

cuanto Administración frente a la cual se formula reclamación.

TERCERA.- La reclamación se presenta antes de finalizar el plazo establecido

en el artículo 142.5 de la LRJPAC, el cual dispone que ?En todo caso, el derecho

a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de

carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde

la curación o la determinación del alcance de las secuelas?. En el caso que

examinamos, presentada la reclamación el día 20 de noviembre de 2002 no hay

duda de que lo fue dentro del plazo de un año desde la producción del hecho

-acaecido el día 18 de agosto del mismo año- e incluso antes de producida la

curación o el alta médica.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

CUARTA.- El procedimiento administrativo aplicable en la tramitación de la

reclamación se encuentra establecido en los artículos 139 y siguientes de la

LRJPAC y, en su desarrollo, en el Reglamento de los procedimientos de las

Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado

por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, Reglamento de

Responsabilidad Patrimonial).

En aplicación de la normativa citada, se han cumplido los trámites legal y

reglamentariamente establecidos de incorporación de informe de los servicios

afectados, audiencia y propuesta de resolución.

No obstante, hemos de señalar que no se ha dado cumplimiento a la

obligación de comunicar al interesado, en los términos de lo establecido en el

artículo 42.4 de la LRJPAC, la fecha en que su solicitud ha sido recibida por el

órgano competente, el plazo máximo normativamente establecido para la

resolución y notificación del procedimiento, así como los efectos que pueda

producir el silencio administrativo.

Asimismo, advertimos que en la tramitación del procedimiento se han

incorporado documentos a instancia de parte suscritos, presuntamente por

orden, por persona o personas no identificadas, sin que conste, por tanto,

acreditada debidamente la voluntad del interesado en cuyo nombre se formulan

y sin que, obviamente, pueda resultar de aplicación la presunción de

representación a que se refiere el artículo 32.3 de la LRJPAC para los actos y

gestiones de mero trámite. Especial consideración merece, en este sentido, la

comunicación de cambio de domicilio que determina que se notifique en él el

trámite de audiencia -constando recibida la notificación por persona distinta del

interesado- y el escrito de alegaciones presentado tras dicho trámite. El

necesario rigor formal que ha de presidir la instrucción de los procedimientos

administrativos no puede ser omitido por un principio antiformalista cuando ello

afecta a aspectos preceptivos del procedimiento que se constituyen en garantía

de derechos de los particulares. En consecuencia, entendemos que no deberá

dictarse resolución que ponga fin al procedimiento sin antes acreditar

debidamente el conocimiento o la representación del interesado en legal forma.

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Observación ésta que tiene la consideración de esencial a efectos de lo

dispuesto en el artículo 3.6 de la Ley del Principado de Asturias 1/2004, de 21

de octubre, y en el artículo 6.2 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento del Consejo Consultivo del Principado de Asturias.

Finalmente, observamos que ha sido rebasado ampliamente el plazo de

seis meses para adoptar y notificar la resolución expresa, establecido en el

artículo 13.3 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial. En efecto,

presentada la reclamación el 20 de noviembre de 2002, se concluye que a la

fecha de entrada de la solicitud de dictamen en este Consejo Consultivo, el día

28 de diciembre de 2005, el plazo de resolución y notificación ha sido

sobrepasado. No obstante, ello no impide la resolución de acuerdo con lo

dispuesto en los artículos 42.1 y 43.4, letra b), de la referida LRJPAC.

QUINTA.- En orden al análisis de la reclamación de responsabilidad patrimonial

presentada, es preciso recordar que nuestro Derecho construye un sistema de

responsabilidad objetiva sin culpa de las Administraciones Públicas,

fundamentado en el artículo 106.2 de la Constitución Española, cuyo tenor

literal dispone que ?Los particulares, en los términos establecidos por la ley,

tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Este precepto, reiterado de forma casi literal en el artículo 139.1 de la

LRJPAC, supone sentar el derecho de los particulares a ser indemnizados por la

Administración de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y

derechos, excepto en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Derecho éste que no implica, sin embargo, que todo daño padecido por los

particulares, deba ser necesariamente indemnizado, sino que, para ello, se

requiere la concurrencia de determinados requisitos.

A ellos se refiere el artículo 139.2 de la LRJPAC al disponer que ?En todo

caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e

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individualizado con relación a una persona o grupo de personas?, así como el

artículo 141.1 del mismo cuerpo legal conforme al cual ?Sólo serán

indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que

éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?.

En el ámbito de la Administración Local, el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL),

dispone que ?Las entidades locales responderán directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de

sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la

legislación general sobre responsabilidad administrativa?.

En aplicación de la citada normativa legal, y atendida tanto la

jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado,

para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública será

necesario que, no habiendo transcurrido el plazo de prescripción, concurran, al

menos, los siguientes requisitos: a) la efectiva realización de un daño o lesión

antijurídica, evaluable económicamente e individualizado en relación con una

persona o grupo de personas; b) que la lesión patrimonial sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y c) que no sea

producto de fuerza mayor.

SEXTA.- En el caso que se examina, se formula la reclamación de

responsabilidad patrimonial por las lesiones sufridas por un desprendimiento de

r o c a s e n l a p l a y a d e ? ? , d e G i j ó n , como consecuencia, según aduce el

reclamante, de la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber

de mantenimiento y conservación de la referida playa o tomar las medidas

oportunas por los socorristas o personal cuidador de la playa para que no se

produzcan accidentes. Tendremos, pues, que analizar cuál es la competencia

municipal y el servicio público afectado, a través del análisis de los distintos

preceptos legales de aplicación, con el fin de determinar si concurre o no un

nexo causal entre el ejercicio de las competencias por la entidad local o el

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servicio público concurrente y el daño alegado; si bien, con carácter previo,

habremos de examinar la realidad del daño y las circunstancias en que se

produjo el accidente.

Pues bien, al respecto apreciamos que constan debidamente acreditados,

tanto la grave lesión sufrida por el reclamante el día 18 de agosto de 2002,

como demuestran la historia clínica del paciente, los partes médicos de baja

laboral y demás informes incorporados al mismo, como el origen del lamentable

accidente ocurrido por el desprendimiento de una piedra del talud en la playa

de ??, de Gijón, que golpeó en la cabeza al reclamante.

Partiendo de lo anterior, y con el fin de dilucidar si por los hechos

acaecidos puede generarse una eventual responsabilidad de la Administración

municipal, hemos de concretar el lugar exacto en que se produjo el accidente.

Ocurrido en la zona marítimo terrestre, resulta concluyente por su precisión y

de especial valor probatorio, el informe emitido por la Policía Local con fecha 4

de abril de 2005, elaborado por el agente que intervino en los hechos junto con

un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el herido, y en el que se

señala expresamente que ?personado en el lugar de los hechos (...) se constata

que el herido se encontraba a 3 metros aproximadamente de la pared del

acantilado y a unos 40 metros aproximadamente de la señal de advertencia de

desprendimiento más próxima a la víctima?. Este informe no puede

considerarse desvirtuado por lo alegado por las testigos propuestas por el

reclamante, pues sus afirmaciones respecto al lugar en que ocurrieron los

hechos resultan tan distantes temporalmente del accidente como el precitado

informe policial y adolecen de una notoria imprecisión e indeterminación. En

particular, el propio reclamante señala al respecto, que se encontraba

?apartado del acantilado?, y las testigos sitúan los hechos, una ?en la orilla? y la

otra ?hacia la parte del agua?, siendo de destacar que en la reseña de prensa

aportada por el interesado, y repetidamente aducida por él en prueba de los

hechos, se indica que en la fecha del accidente la playa se encontraba

abarrotada de gente y que, ante la falta de espacio en el arenal, algunos

bañistas se habían situado al pie del acantilado, justo en el lugar en que

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cayeron las rocas, siendo así que el herido más grave por el desprendimiento

?según explicó su acompañante a algunos bañistas, se situó muy cerca del

acantilado porque no encontró sitio en otro punto del arenal?.

Por ello, partiendo de lo anterior, esto es, que el reclamante se

encontraba en el momento del accidente a 3 metros del acantilado y a 40 de la

señal de peligro más próxima, entendemos, en primer término, que la piedra

que impactó en la cabeza del interesado procedía del acantilado y, en segundo

lugar, que el reclamante se hallaba justo debajo de dicho acantilado, fuera de

la zona de baño y dentro de la expresamente delimitada y señalizada por el

Ayuntamiento de Gijón como zona de peligro, por existir riesgo de

desprendimientos.

De la documentación obrante en el expediente, tampoco se desprende

duda acerca de la certeza y veracidad de la señalización existente en la playa el

día de los hechos. En este sentido, además de las fotografías, entre otras las

adjuntadas al informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción de Incendios

el día 2 de julio de 2001, que muestran claramente la señal de peligro, es claro

el informe emitido por el Jefe del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14

de febrero de 2003, en relación a si la zona de donde se desprendió la roca

contaba con algún tipo de delimitación de uso o zona peligrosa, así como si

existían medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización y

balizamiento. En dicho informe se indica que, en orden a garantizar la

seguridad en el baño, la tipificación y señalización de la playa se realizó, en

función de dicha seguridad, con banderas de colores y, añade, ?que la

delimitación de uso para el baño en la playa se realiza mediante la oportuna

señalización en función de las condiciones del mar, y que en la temporada

oficial de baños de 2002 estaban colocados en la playa de ?? dos carteles con

la inscripción: peligro desprendimiento?.

SÉPTIMA.- Partiendo de lo anterior, en el análisis de la competencia municipal

invocada y de la relación de causalidad entre su ejercicio -y el servicio público

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correspondiente- y el daño sufrido por el reclamante, habremos de examinar la

normativa legal y realizar una adecuada aplicación al caso.

El artículo 25.2 de la LRBRL establece que el municipio ejercerá en todo

caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las

Comunidades Autónomas, en materia de seguridad en lugares públicos. Por su

parte, el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dispone que,

entre otros, las playas son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal,

en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, y, en su

artículo 4, establece que pertenecen asimismo al dominio público marítimoterrestre

estatal los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto

con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su

coronación. El artículo 111 de la misma Ley califica de obras de interés general,

competencia de la Administración del Estado, a aquellas que ?se consideren

necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público

marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo

integren?. Por último, el artículo 115 del mismo cuerpo legal dispone que ?Las

competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que

dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:

(?) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones

de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas

e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y

seguridad de las vidas humanas?.

Respecto de la interpretación de estos preceptos, el reclamante entiende

que el título de imputación municipal se residencia en la obligación que

corresponde al Ayuntamiento de Gijón de garantizar la seguridad en lugares

públicos, incluidas las playas y lugares públicos de baño, y que, por ello, en el

caso que nos ocupa, ha de responder por los daños producidos como

consecuencia del accidente sufrido por el reclamante.

La competencia municipal en materia de seguridad en lugares públicos

que establece el artículo 25 de la LRBRL, ha de examinarse atendiendo a lo

establecido en la legislación especial que regula la materia y, en el presente

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caso, a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de

Costas, a tenor del cual la competencia municipal se extiende al mantenimiento

de la playa en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad y a la

vigilancia del respeto de las normas e instrucciones dictadas por la

Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de vidas humanas. En

la Orden Ministerial de 31 de julio de 1972, al establecer instrucciones para la

seguridad humana en los lugares de baño, y atendiendo a la clasificación de las

playas en tres tipos -de uso prohibido, peligrosas y libres- así como a la

graduación de las libres en razón a la afluencia de público, se regula la

necesidad de señalización de las playas y sus usos y la forma de dicha

señalización; se recoge la obligación de instalación de carteles informativos

para explicación del significado de las banderas de señalización, así como para

la inclusión de instrucciones en previsión de accidentes y otras de conocimiento

útil para los usuarios, y se definen las funciones específicas de los servicios de

vigilancia de las playas, la dotación de los servicios de auxilio y salvamento y la

actuación de éstos.

Por ello, atendido lo anterior -y también lo establecido en las Directrices

subregionales de ordenación del territorio para la franja costera, aprobadas por

Decreto 107/1993, de 16 de diciembre, en las que se califica la playa de ??

como natural-, entendemos que el título competencial que refiere el reclamante

no es determinante para imputar al Ayuntamiento la responsabilidad que se

reclama por los daños producidos por el desprendimiento de rocas en la playa,

pues la única responsabilidad exigible, por su parte, al Ayuntamiento de Gijón,

dado el título de imputación invocado, sería la relativa a la adopción de las

medidas de seguridad de los bañistas, que, como hemos visto, fueron

efectivamente adoptadas con la dotación del servicio de vigilancia, auxilio y

salvamento, con la debida señalización de las condiciones de uso de la playa y

con la oportuna señalización y advertencia de la zona de peligro y sus causas.

Ciertamente, a la vista de las lamentables consecuencias del desprendimiento

de rocas padecidas por el interesado, es comprensible que se invoque por él

que los servicios de vigilancia y salvamento deberían haber impedido el

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accidente, pero este Consejo no puede, sin embargo, comprender en qué

medida la labor informativa y preventiva que éstos tienen legalmente

encomendada podría haber producido mayores y mejores efectos que la

información contenida en los paneles de advertencia de peligro, cuya existencia

no ha sido refutada.

Constando acreditado que el reclamante se había situado dentro de la

zona debidamente señalizada como de peligro, justo bajo el acantilado, hemos

de concluir, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras,

Sentencia de 8 de abril de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

6ª-, que, en este caso, no existe nexo causal alguno entre el daño sufrido por

el reclamante y la actuación de la Administración, pues las lesiones producidas

no son imputables al funcionamiento del servicio público y sí al proceder del

reclamante quien, haciendo caso omiso de la señalización de peligro, se colocó

en una situación de riesgo, decidiendo instalarse en una zona en que se habían

puesto carteles indicativos del peligro de desprendimientos existente y, por ello,

debiendo asumir las consecuencias de su actuación.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998,

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, consideramos que el vigente

sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas

no convierte a éstas en ?aseguradoras universales de todos los riesgos con el

fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los

administrados que pueda producirse con independencia del actuar

administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico?.

Por lo anterior, no apreciando la concurrencia de un nexo causal

relevante o suficiente entre la actuación de la Administración municipal y la

lesión producida, entiende este Consejo Consultivo que no debe responder el

Ayuntamiento de Gijón por los daños padecidos por el reclamante como

consecuencia del accidente sufrido.

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En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias

dictamina que no procede declarar la responsabilidad patrimonial solicitada y en

consecuencia, una vez atendida la observación esencial contenida en el cuerpo

de este dictamen, debe desestimarse la reclamación presentada por don ???

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

G i j ó n , a ? ?

EL SECRETARIO GENERAL,

V.º B.º

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. ALCALDESA DEL AYUNTAMIENTO DE GIJÓN.

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