Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2023/0848 del 5 de diciembre de 2023

Cuestión

Resolución de contrato administrativo

Contestacion

Procedencia: Ayuntamiento de Torrevieja (Alicante).

Materia: Contratos administrativos.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

DICTAMEN

2023/0848.

Aprobado por el Pleno el 5 de diciembre de 2023.

ASUNTO

Resolución de contrato administrativo

PROCEDENCIA

Ayuntamiento de Torrevieja (Alicante).

MATERIA

Contratos administrativos.

ANTECEDENTES

Del examen del expediente administrativo remitido, se desprende lo siguiente:

Primero.- El Ayuntamiento de Torrevieja, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 24 de septiembre de 2021 acordó aprobar el expediente de contratación de racionalización técnica consistente en el acuerdo marco para la contratación de diferentes servicios de naturaleza intelectual en el ámbito de la Arquitectura y la Ingeniería, y servicio de asesoramiento relativo a la financiación de actividades municipales mediante fuentes extramunicipales, mediante procedimiento abierto sujeto a regulación armonizada, por urgencia, dividido en diversos lotes.

La Junta de Gobierno Local, en sesión de fecha 22 de julio de 2022, acordó adjudicar el mencionado procedimiento abierto, sujeto a regulación armonizada, para la contratación de los lotes 1, 2, 6, 11 y 15 a la mercantil I. y E. M. S.L. conforme a los pliegos de cláusulas administrativas, siendo formalizados los respectivos contratos en fecha 23 de agosto de 2022.

Segundo.- En el expediente de contratación nº 38455/2021 referente al acuerdo marco para la contratación de diferentes servicios de naturaleza intelectual en el ámbito de la arquitectura y la ingeniería, se divida en diversos lotes:

Lote 1 (Expte. 59493/2021): Redacción de proyectos, dirección de obra, dirección en ejecución de obras y coordinación de seguridad y salud de obras cuyo PEM sea igual o menor a 200.000 euros.

Lote 2 (Expte. 59496/2021): Redacción de proyectos, dirección de obra, dirección en ejecución de obras y coordinación de seguridad y salud de obras cuyo PEM sea mayor que 200.000 euros y menos o igual a 600.000 euros.

Lote 6 (Expte. 59552/2021): Redacción de proyectos de obras cuyo PEM sea mayor que 200.000 euros, y menor o igual a 600.000 euros.

Lote 11 (Expte. 59571/2021): Dirección de obras cuyo PEM sea mayor que 600.000 euros y menor o igual que 3.000.000 euros.

Lote 15 (Expte. 59596/2021): Dirección en ejecución de obras y coordinación de seguridad y salud de obras cuyo PEM sea mayor que 600.000 euros y menor o igual que 3.000.000 euros.

Todos ellos fueron adjudicados a la mercantil I. y E. M. S.L.

Así, en el contrato basado en el lote 1 del mencionado acuerdo marco, con número de expediente 315/2023, para la contratación del servicio de redacción del proyecto de adaptación del bien municipal 103 (Torretas) para la implantación del CEIP-14 en aulas prefabricadas (AM-38455-L01-CB), fueron remitidas invitaciones a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público, a las mercantiles adjudicatarias del citado lote. Finalizado el plazo de presentación de ofertas en dicha plataforma, la mercantil I. y E. M. S.L.P no presentó oferta, conforme expone el informe del Departamento de Contratación de obras, servicios y suministros de fecha 27 de abril de 2023.

Como consecuencia de ello, en fecha 25 de agosto de 2023, la Junta de Gobierno Local, acordó iniciar el expediente de resolución contractual del mencionado contrato de servicios llevado a cabo mediante el acuerdo marco para la contratación de diferentes servicios de naturaleza intelectual en el ámbito de la arquitectura y la ingeniería, y servicio de asesoramiento relativo a la financiación de actividades municipales mediante fuentes extramunicipales, por incumplir lo dispuesto en el apartado 2.7.1. del Pliego de cláusulas Administrativas Particulares del Acuerdo Marco: "Las empresas parte del AM invitadas a la licitación estarán obligadas a presentar oferta válida en la licitación para la adjudicación del Contrato Basado, en los términos fijados en este Pliego y en el Documento de Licitación. El incumplimiento de esta obligación llevará aparejada la resolución del AM por causa imputable al licitador".

Dentro del plazo de audiencia, se notificó el acuerdo a la mercantil adjudicataria, quien presentó alegaciones en fecha 4 de septiembre de 2023, manifestando que no deben de resolverse todos los lotes, sino solo el lote 1, y que se había computado erróneamente los plazos de presentación de ofertas.

En la instrucción del expediente de resolución, consta informe del técnico municipal de fecha 7 de noviembre de 2023 favorable a la propuesta de resolución.

Con fecha 7 de noviembre de 2023 se emite informe con propuesta de resolución por el órgano instructor favorable a la resolución contractual por incumplimiento del contratista en cuanto a la falta de presentación de oferta.

Mediante oficio del Ayuntamiento de Torrevieja de fecha 23 de noviembre de 2023 se remitió a este Consell Jurídic Consultiu el expediente para la emisión del preceptivo Dictamen, suspendiendo el plazo para resolver conforme a lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

CONSIDERACIONES

Primera.- La consulta a este Consell Jurídic Consultiu resulta preceptiva en los supuestos de resolución de contrato administrativo con oposición del contratista, a tenor de lo establecido en el artículo 10.8.c) de la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación de este Consell, así como lo dispuesto en el artículo 191 de la Ley de Contratos del Sector Público: "Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado".

Segunda.- En cuanto a la normativa aplicable, la tramitación del expediente de contratación y la adjudicación del contrato, se realiza en el marco jurídico de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, normativa aplicable al tiempo de incoarse la adjudicación del mencionado contrato de concesión.

Desde el punto de vista procedimental, también hemos de acudir a lo dispuesto en el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, ya que junto a la resolución de inicio del expediente, existe informe jurídico, y propuesta de resolución. En cuanto al plazo para resolver el procedimiento, conforme a la redacción dada por la Disposición Adicional Primera de la Ley 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2022, establece que "Los expedientes de resolución contractual de contratos administrativos de la Generalitat, de las entidades locales de la Comunitat Valenciana, de las Universidades Públicas de la Comunitat Valenciana y de las respectivas entidades vinculadas o dependientes que, conforme al artículo 3.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tengan la consideración de Administraciones Públicas, deberán ser instruidos, resueltos y notificados en el plazo máximo de 8 meses". El acuerdo de inicio fue de fecha 25 de agosto de 2023, estando en plazo para resolver el mismo.

Tercera.- El ejercicio de la resolución es una prerrogativa, una facultad exorbitante, que constituye una excepción a la igualdad de las partes en el contrato, configurándose como una potestad administrativa de la que la Administración puede hacer uso de manera unilateral. Esa potestad debe ejercerse, no obstante, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la ley.

Es doctrina de este Consell que "la resolución contractual se configura como una prerrogativa de la Administración que tiene su fundamento, en materia de contratos -al igual que, en general, en todo el ámbito del Derecho Administrativo- en la consecución del interés público que subyace en toda actuación de las Administraciones Públicas" (consideración tercera del Dictamen 339/2017, de 15 de marzo).

En caso de incumplimiento por el contratista de sus obligaciones, el interés público que subyace en la contratación administrativa justifica que por parte del órgano de contratación se ejerza su potestad de resolver unilateralmente el contrato, siempre que estemos ante los supuestos legales tipificados como tal.

Cuarta.- El Acuerdo Marco se articula como un sistema de racionalización técnica de la contratación mediante la conclusión del cual se adoptarán los términos y condiciones para la contratación de los servicios descritos en el objeto del contrato conforme a lo previsto en los artículos 216 a 230 LCSP/2017. A través del acuerdo marco se produce un acuerdo entre uno o varios operadores económicos, cuya finalidad es establecer los términos que han de regir en los contratos que se vayan a adjudicar durante un periodo determinado, en particular por lo que respeta a los precios y a las cantidades previstas. Se trata de un contrato continuado en el tiempo, que permite seleccionar a unas empresas con las cuales celebrar después diversos contratos, con lo cual se obtienen importantes beneficios tanto por la simplificación de la gestión como por conseguir una contratación más ágil y eficiente. Se producen así dos procedimientos, el primero relativo al acuerdo marco, y el segundo, el procedimiento de adjudicación de los contratos basados en el anterior acuerdo marco. Por ello, la característica principal del acuerdo marco es la celebración de varios contratos sobre la base de su inicial selección de empresas.

Según lo previsto en los artículos 19, 22 y 101.13 LCSP se trata de un Acuerdo marco de servicios sujeto a regulación armonizada, ya que el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de Contratos Basados previstos de adjudicación durante la vigencia del AM es superior a 214.000,00 euros.

La resolución de un contrato de servicios se rige por los artículos 211 y concordantes de la LCSP y artículos 109 y siguientes del Real Decreto 1098/2001, (RGLCAP) y artículo 114 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

A tenor de lo dispuesto en artículo 211.1 LCSP, es causa de resolución de los contratos, entre otras, la siguiente:

"f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato.

Serán, asimismo, causas de resolución del contrato el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales siempre que estas últimas hubiesen sido calificadas como tales en los pliegos o en el correspondiente documento descriptivo, cuando concurran los dos requisitos siguientes:

"1° Que las mismas respeten los límites que el apartado 1 del artículo 34 establece para la libertad de pactos.

2° Que figuren enumeradas de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el documento descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo genera".

Quinta.- Este Consell Jurídic Consultiu, en línea con la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado, entiende que no cualquier incumplimiento determina necesariamente que se resuelva el contrato de forma automática, ya que el incumplimiento debe ser grave y referirse a una obligación principal (STS 2 de abril 1992 y 21 de junio de 2004), el incumplimiento debe de ser culpable (STS 14 de junio de 2002) y para ello debe de valorarse la culpa del contratista, trasponiéndolo con un patrón de diligencia común al estándar ordinario de las obligaciones impuestas en el contrato.

Sin embargo, considerando que, a través del acuerdo marco, se permite a los adjudicatarios del mismo ciertas ventajas respecto a la limitación de la competencia y de la publicidad respecto de otros posibles candidatos, ya que son ellos los únicos que puedan presentar oferta en determinados procedimientos, se debe ser más estricto en cuanto al cumplimiento de la legalidad fijada en los pliegos de cláusulas administrativas. Habiendo quedado constancia en los pliegos de la obligación inequívoca del contratista de tener que presentar oferta en los contratos basados y que de la instrucción del expediente, la mercantil presentó la oferta fuera de plazo, estaría incumpliendo una de las obligaciones esenciales del Acuerdo Marco.

En referencia a las alegaciones formuladas por la mercantil adjudicataria, la primera de ellas hace referencia a que no deben de resolverse todos los lotes. Pero, hay que tener en cuenta que el incumplimiento es sobre las condiciones del acuerdo marco establecido y son claros los pliegos donde se manifiesta, en el apartado 2.7.1. del PCAP del Acuerdo Marco, expediente 38455/2021: "Las empresas parte del AM invitadas a la licitación estarán obligadas a presentar oferta válida en la licitación para la adjudicación del Contrato Basado, en los términos fijados en este Pliego y en el Documento de Licitación. El incumplimiento de esta obligación llevará aparejada la resolución del AM por causa imputable al licitador".

Resulta así que existe en el presente supuesto una obligación esencial establecida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del propio acuerdo marco. El incumplimiento de la obligación establecida en el párrafo anterior, que se considera esencial, determina la resolución del Acuerdo marco conforme a lo previsto en el artículo 211, apartado f) y la correspondiente exclusión como empresa adjudicataria seleccionada en el presente Acuerdo marco.

En cuanto a la segunda cuestión, se refiere al error del cómputo de los plazos. Pues bien, los mismos son computados por el técnico de contratación aplicando el cómputo de los plazos en días naturales conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Duodécima de la Ley de Contratos del Sector Público "Los plazos establecidos por días en esta Ley se entenderán referidos a días naturales, salvo que en la misma se indique expresamente que solo deben computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo fuera inhábil, este se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente".

Consta informe de la Directora General de Contratación del ayuntamiento de 28-09-2023, en el que se expone que la solicitud de oferta/invitación se remite el día 18 de abril de 2023 a las 8:03 horas, siendo el día de finalización del plazo el 24 de abril a las 23:59. Si bien, la propia mercantil termina reconociendo en sus alegaciones que no presentó oferta.

En cuanto a los efectos de la mencionada resolución contractual, el artículo 213.3 LCSP/2017 manifiesta que "(...) Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada" debiendo de darse audiencia a la entidad avalista.

Este Consell Jurídic Consultiu entiende que, de la instrucción del expediente administrativo, ha quedado probado el incumplimiento contractual de la obligación esencial de presentar oferta impuesta en los pliegos de cláusulas administrativas particulares. Por ello, teniendo en cuenta las características del acuerdo marco, resulta procedente la calificación como esencial de la obligación impuesta y en consecuencia procede la resolución del acuerdo marco.

CONCLUSIÓN

Por cuanto queda expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que procede por parte del órgano competente resolver el acuerdo marco para la contratación de diferentes servicios de naturaleza intelectual en el ámbito de la arquitectura y la ingeniería, y servicio de asesoramiento, relativo a la financiación de actividades municipales mediante fuentes extramunicipales, lotes 1, 2, 6, 11 y 15 adjudicado a la mercantil I. y E. M. S.L.P.