Dictamen de Consejo de Estado 1134/1995 de 13 de julio de 1995

Cuestión

Solicitud indemnización formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de julio de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de fecha 4 de mayo de 1995, con registro de entrada el 10, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de reclamación indemnizatoria de daños y perjuicios formulada por ...... ; de cuyos antecedentes resulta lo siguiente:

PRIMERO.- El día 29 de marzo de 1994, ...... , Abogado, presenta escrito ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social solicitando se le indemnice en la cantidad de cuatrocientas noventa y cinco mil treinta y seis pesetas por las lesiones económicas que le ha causado el Instituto Nacional de Empleo, ya que, por culpa de una errónea información que se le facilitó por escrito en la Oficina de aquel Organismo de Móstoles (Madrid) de abril de 1987, reconvirtió un contrato a tiempo parcial, que tenía concertado con una empleada a su servicio, por otro a jornada completa e indefinido, habiendo realizado dicha reconversión por la ventaja que suponía cotizar a la Seguridad Social -Régimen General- por contingencias comunes al 12%. Añade el interesado que, ante su insistencia en que se trataba de una desempleada mayor de 26 años y contratada a tiempo parcial e indefinido, la información se plasmó en un modelo de contrato con la leyenda "Cualquier contrato puede reconvertirse al 799/852, lo que suscribió el funcionario que le atendió, estampando, además, el sello de la Oficina a continuación". A consecuencia de ello, sigue diciendo, se vio obligado a abonar a la Seguridad Social, el día 10 de septiembre de 1993, la cantidad de 495.036 pesetas, importe del acta de liquidación que, por reducción indebida del tipo de cotización, le levantó la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. A su reclamación, el Sr. ...... aporta fotocopias del modelo de contrato en que se contiene la información y sello referido del INEM, del nuevo contrato a jornada completa y por tiempo indefinido suscrito con la empleada, del acta de liquidación levantada por la Inspección de trabajo y de los boletines de cotización acreditativos de haberse ingresado el importe del acta de liquidación.

Por medio de otrosí, el reclamante solicitó la práctica de una prueba pericial caligráfica para el caso que las anotaciones de puño y letra consignadas, tanto en el modelo de contrato que se le facilitó al suministrársele la información como en el contrato presentado, para su registro, el 1 de abril de 1987 (en el que figura, manuscrita, la expresión abreviada "Reconv."), correspondían al mismo funcionario.

SEGUNDO.- Por el Órgano instructor del expediente se recabaron los antecedentes relativos al acta de liquidación, los cuales se han incorporado al procedimiento, resultando de ellos que el Sr. Sánchez formalizó el día 20 de septiembre de 1984, contrato de trabajo a tiempo parcial y con carácter indefinido, al amparo del Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, con la trabajadora ...... , hasta que el 1 de abril de 1987, vigente la relación laboral, formalizó con aquélla nuevo contrato de trabajo, pactando que la jornada sería de 40 horas semanales y utilizando al efecto un modelo de contrato celebrado al amparo del Real Decreto 799/1985, de 25 de mayo. Consta, asimismo, en el acta de liquidación que desde el 1 de abril de 1987 hasta el 21 de octubre de 1991, en que el reclamante dio de baja a la trabajadora por despido, aquél vino practicando las reducciones en el tipo de cotización previstas en el art. 1.1. del Real Decreto últimamente citado, y que en el momento de formalizar el contrato y acogerse al beneficio de reducción de cuotas de él derivado, la trabajadora no era menor de 26 años (nació, según consta en el contrato, el 11 de abril de 1953), ni desempleada, teniendo, además, suscrito con el empresario, antes de la publicación de la norma, un contrato de duración indefinida. Impugnada el acta en cuestión, la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid confirmó aquélla por resolución de 27 de octubre de 1992, que, recurrida en alzada, fue confirmada a su vez por la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social el 28 de julio de 1993.

TERCERO.- Asimismo se solicitó e incorporó al expediente el informe que prevé el art. 10.1 del vigente Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, de las Direcciones Provinciales en Madrid del Instituto Nacional de Empleo y de Trabajo y Seguridad Social, los cuales constan unidos al expediente.

CUARTO.- Instruido el procedimiento, se dio trámite de audiencia al interesado (denegándole al propio tiempo la práctica de las diligencias de prueba propuestas por aquél, por considerarse irrelevantes para la decisión de la reclamación), sin que conste que el Sr. ...... haya evacuado dicho trámite dentro del plazo que le fue conferido.

QUINTO.- El Subdirector General de Recursos eleva propuesta desestimatoria en 3 de marzo de 1995, afirmando que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es competente para el conocimiento y resolución del presente procedimiento, de conformidad con lo previsto en el art. 142.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Expone los requisitos de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Pasa a estudiar el alcance, en general, de la información facilitada por la Administración según la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y la nueva Ley 30/1992, de 26 de noviembre; recordando el dictamen de este Consejo de 29 de septiembre de 1994, según el cual "ha de considerarse que el despliegue natural del derecho de información de los administrados supone como contrapartida una seguridad razonable en cuanto a las informaciones que les sean suministradas por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias. De tal modo, una información errónea, formalmente suministrada, puede considerarse supuesto de hecho para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento de lo que, sin duda, es un servicio público".

Al analizar el caso presente, afirma que varias son las circunstancias que impiden apreciar la responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración. La primera de ellas es que no ha quedado probada debidamente la realidad de la errónea información, en la medida que no consta en el documento probatorio aportado con el número 1 la fecha en que se proporcionó aquélla, ni a quién se suministró. Más aún, al no estar firmado dicho documento, ni contener identificación alguna de la persona que redactó la nota (el Instituto Nacional de Empleo ha informado que se desconoce quién y cuándo lo hizo), ésta podría corresponder a cualquiera y, desde luego, no puede imputarse a funcionario alguno del Organismo Autónomo, por más que los rasgos de escritura puedan coincidir con los de la expresión abreviada "Reconv." obrante en el documento número 2 (que igualmente podría haber suscrito cualquier persona). De otra parte, aun admitiendo que se hubiera suministrado por los servicios del Instituto Nacional de Empleo, en modo alguno puede tildarse o calificarse como errónea la información, ya que, analizado en su integridad el documento en cuestión, necesariamente ha de ponerse en relación la nota manuscrita con la cruz marcada en el recuadro correspondiente a la declaración segunda del trabajador, en la que figura una llamada, la número 3, alusiva a los contratos convertibles en indefinidos al amparo del Real Decreto 799/1985 ("En prácticas, para la formación, obra o servicio determinado, eventual, interino, por lanzamiento de nueva actividad o temporal como medida de fomento de empleo"), todos ellos de duración determinada (veánse el art. 1.1 y la disposición transitoria del Real Decreto), condición que en absoluto cumplía el contrato que el Sr. ...... celebró el 20 de septiembre de 1984 con la trabajadora ...... , ya que se concertó por tiempo indefinido. De esta suerte, ha de rechazarse la afirmación del reclamante en el sentido de que reconvirtió dicho contrato inducido por la errónea información que le facilitó el Instituto Nacional de Empleo, pues ni hubo conversión del contrato anterior en indefinido (sino en jornada completa), ni la información así recibida (en el supuesto de que la hubiera suministrado el Instituto al reclamante y previamente a la formalización del segundo contrato) puede ser calificada como errónea, ni mucho menos aún pudo inducir a aquél a transformar un contrato que, por su propio carácter indefinido, era de imposible reconversión al amparo del Real Decreto 799/1985, de modo que, además de no haber quedado probada la realidad de la información que el reclamante considera errónea, ha de añadirse que tampoco existe prueba cumplida del efecto causal que esa supuesta información habría producido en el interesado, máxime teniendo en cuenta la profesión a cuyo ejercicio está dedicado, por lo que, en conclusión, no se dan en la presente reclamación los requisitos imprescindibles para entender concurrente la responsabilidad de la Administración.

SEXTO.- El Servicio Jurídico del Ministerio informa, en 22 de marzo último citado, que de las actuaciones e informes obrantes en el expediente se desprende con claridad la falta de fundamento de la pretensión del reclamante, que ya fue desestimada tanto en vía administrativa contra la actuación de la Inspección, como en vía de alzada, vías en las que se discutía la misma cuestión que ahora se pretende nuevamente plantear en un expediente de indemnización de daños y perjuicios. Por ello, hace constar su plena y total conformidad con la propuesta de resolución. Resalta, asimismo, que no existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión sufrida por el reclamante, que pretende basar éste en las anotaciones manuscritas obrantes en los documentos que acompaña con los números 1 y 2. Un examen superficial y no técnico de las palabras manuscritas contenidas en los citados documentos, no llevan a la conclusión que tanto la frase del primer documento como la palabra recogida en el segundo, hayan sido escritas por la misma persona; (baste simplemente como muestra el observar que la letra "e" está escrita de forma distinta en el primero y en el segundo documento). Pero el hecho de que dichas frases hubieran sido escritas por la misma persona, no significa que esta persona sea funcionario público o empleado de la Administración Pública encargada de prestar la información correspondiente a los interesados. Consta en el expediente que se desconoce totalmente quién es el funcionario o persona del Instituto Nacional de Empleo que pueda haber hecho constar dichas anotaciones.

Además, la actuación de esta persona no se ajusta a las normas y pautas de la Administración Pública sobre la forma de las diligencias que pueda hacer constar en documentos que se le presenten. En efecto, falta la fecha en que se realizan dichas anotaciones. Si la consulta se hubiera contestado por escrito, el formato de éste hubiera sido completamente distinto al de una anotación manuscrita; si hubiera sido verbal, no se habrían hecho constar por el funcionario o empleado dichas anotaciones.

También son distintos los modelos de contrato recogidos en el documento número 1 y documento número 2, así como los sellos supuestamente estampillados por el Instituto Nacional de Empleo.

En consecuencia, no existe relación alguna de causalidad entre dichas anotaciones como imputables a la Administración Pública y los daños y perjuicios que dice el reclamante le han sido ocasionados y que no son más que consecuencia de la aplicación de la legislación laboral, tal y como se desprende de las actuaciones inspectoras y del expediente en general.

Por otra parte, las cuestiones ahora planteadas por el interesado ya lo fueron en vía administrativa y de recurso y desestimadas en su integridad, por lo que no procede el abrir nuevamente un procedimiento de distinta naturaleza sobre una cuestión, que al menos, según se desprende del expediente, ha sido resuelta por la Administración Pública de forma definitiva y firme, toda vez que no consta se haya interpuesto recurso contencioso- administrativo contra la resolución del recurso de alzada.

En tal estado el expediente, V.E. por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo.

La resolución de la reclamación corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a través de su titular (artículo 142.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

En el expediente se ha cumplido el trámite esencial de la audiencia del reclamante.

El interesado actúa dentro del año siguiente a la resolución del Director General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de 28 de julio de 1993, aludida en el apartado segundo de antecedentes in fine.

La reclamación es infundada, ya que, en primer lugar, lo que establecen el artículo 1.1 y la disposición transitoria del Real Decreto de 23 de mayo de 1985, 799/1985, sobre aplicación del porcentaje el 12 por 100 como aportación empresarial, en el supuesto de jóvenes desempleados menores de veintiséis años y en relación con los contratos y situaciones que detalla, resulta muy claro.

Se refiere el reclamante a que mediante circulares o directrices internas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social bien podían haberse dado instrucciones a las oficinas del INEM para que informaran y actuaran en la forma que lo hicieron en este caso (por la finalidad de crear empleo). Esta hipótesis no está probada en parte alguna.

Por lo demás, queda amplia y adecuadamente razonado en el expediente, sobre todo en la propuesta e informe del Servicio Jurídico, que no existe constancia de que las anotaciones hayan podido ser realizadas por personas que prestan servicios a la Administración Pública y, en todo caso, que en los mismos documentos en que figuran hay referencias a las características de la contratación laboral acreedora de la reducción de cotización, las cuales no se han cumplido.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación a que se refiere la consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de julio de 1995.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL