Dictamen de Consejo de Estado 136/2005 de 2005

Cuestión

Rehabilitación Título de Barón de ...... en favor de ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de mayo de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de 28 de enero de 2005, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la revisión de oficio y eventual declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 663/1983, de 8 de marzo, por el que se rehabilitó, sin perjuicio de tercero de mejor derecho, el título nobiliario de Barón de ...... a favor de ...... .

A N T E C E D E N T E S

De antecedentes resulta:

Primero.- Una Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid, de 5 de mayo de 1997 -firme tras haber desestimado la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, mediante Sentencia de 4 de diciembre de 1998, el recurso de casación formulado contra ella, e inadmitido el Tribunal Constitucional el amparo planteado, mediante Providencia de su Sala Segunda, de 13 de octubre de 1999, registrada de entrada en el Ministerio de Justicia el día 24 de mayo de 2004-, declaró, como hechos probados, que el acusado ...... asesoró y tramitó a favor de algunos parientes diversos títulos nobiliarios que no les correspondían legítimamente. Para ello, confeccionó personalmente documentos relevantes y necesarios para la consecución de los títulos nobiliarios pretendidos. Entre esos títulos, se encuentra el de Barón de ...... , acerca del cual dicha Sentencia declara:

"También solicitó este título la esposa del acusado a instancias de éste. Al igual que en los casos anteriores, el acusado se basó en inexactitudes históricas que conocía para confeccionar la instancia y el árbol genealógico a presentar en el Ministerio para instar el expediente.

Estas inexactitudes de las que era conocedor consistían en afirmar que el último Barón de ...... había sido el quinto abuelo de su esposa ...... , que era un título de la Corona de Aragón y que había sido concedido por el Rey Fernando el Católico a ...... .

Sin embargo, ...... no ostentó la Baronía Jurisdiccional catalana de ...... que se concedió a ...... en 1479.

Para completar este expediente, el acusado utilizó esos certificados de meritos inveraces que había confeccionado y que son:

a) Un certificado de méritos de la Iglesia Parroquial de Santiago de Villapedre (Asturias) de fecha 27 de octubre de 1981 cuya realización se atribuía al cura de la citada Iglesia, donde aparecía una firma supuestamente atribuida al párroco y un sello, y en el que se hacía constar que el acusado había entregado donativos a la misma cuando tal hecho no era cierto.

b) Un certificado de méritos del Colegio San José de Villapedre fechado el 20 de octubre de 1981 cuya confección se atribuía al Director del Centro apareciendo un sello supuestamente del colegio y una firma que se suponía efectuada por su director, en el que se hacía constar que el acusado y su esposa eran benefactores del citado Colegio y habían colaborado generosamente en su sostenimiento y en la instalación de un cine".

Segundo.- El 19 de octubre de 2004, la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, a la vista de las Sentencias de 5 de mayo de 1997 y 4 de diciembre de 1998 dictadas, respectivamente, por la Sección 6ª de la Audiencia Provincial de Madrid y por la Sala Segunda del Tribunal Supremo en relación con la causa n° 2487/91, instruida por el Juzgado de Instrucción n° 14, de los de Madrid, por delito de falsedad en documento público y de conformidad con el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, acuerda iniciar expediente de revisión de oficio, a fin de declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 663/1983, de 8 de marzo, por el que se rehabilitó el título nobiliario de Barón de ...... a favor de ...... , y, de conformidad con el artículo 84 de la citada Ley, requerir a ...... para que en el plazo de quince días, contados a partir de su notificación, alegase y presentase los documentos y justificaciones que estimase pertinentes.

Tercero.- El 8 de noviembre de 2004, presenta escrito ...... , en nombre y representación de ...... , en el que se opone a la revisión de oficio del título de Barón de ...... , afirmando que la Sentencia de la Audiencia Provincial, de 5 de mayo de 1997, deja libremente absuelta a su representada del pretendido delito de falsedad del que había sido inicialmente acusada, de manera que dicha Sentencia no puede en modo alguno ser esgrimida contra ella. Acompaña documentación para tratar de demostrar la "perfecta juridicidad" por la que se rehabilitó a favor de su representada el título de Barón de ...... , incluyendo un anterior dictamen del Consejo de Estado, y la desorientación de la Sentencia de la Audiencia Provincial cuando afirma que la Baronía de ...... no tenía carácter de título nobiliario. Añade algunos comentarios sobre la declaración que la Sentencia hace sobre los certificados de méritos del expediente de rehabilitación considerados falsos.

En definitiva, estima improcedente la pretensión de declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 663/1983, que rehabilitó a favor de su representada el título de Barón de ...... por lo que, sostiene, debe procederse al archivo del expediente a tal efecto incoado. Por último, propone el recibimiento a prueba del expediente para la práctica de una serie de diligencias probatorias, consistentes en que se una al expediente el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de 5 de marzo de 1926, así como los expedientes generales de los títulos de Barón de ...... , Barón de ...... y Barón de ...... , obrantes en el archivo del Ministerio de Justicia.

Cuarto.- La Subsecretaría del Ministerio de Justicia, mediante resolución de 25 de noviembre de 2004, rechazó las pruebas propuestas por estimarlas innecesarias para la resolución del procedimiento al ser irrelevantes los hechos invocados para la decisión del procedimiento, incoado como consecuencia de infracción penal.

Quinto.- Concedido el trámite de audiencia, el representante de la interesada presenta sendos escritos, de 17 y 22 de diciembre de 2004, señalando incidencias y defectos en el expediente en cuanto a la numeración de las páginas, la falta de número de expediente, y el acceso a la documentación presentada, así como la falta de incorporación al expediente de las Sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid y del Tribunal Supremo que fundamentan la iniciación del expediente de revisión de oficio. Solicita, por ello, que se complete el expediente pues, en otro caso, se incurriría en indefensión, al igual que si se mantuviera la denegación de la práctica de las pruebas propuestas. Una vez subsanados los defectos de instrucción, se debe cumplir el trámite de puesta de manifiesto y alegaciones previsto en el artículo 84 de la Ley 30/1992.

Sexto.- El 29 de diciembre de 2004, se acuerda por la Subsecretaría del Departamento suspender el plazo de resolución del procedimiento, según establece el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, para solicitar el informe preceptivo de la Abogacía del Estado.

Séptimo.- La propuesta de resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, de 29 de diciembre de 2004, propugna la desestimación de la petición de archivo del expediente y que se someta a Su Majestad el Rey la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 663/1983.

Octavo.- El 14 de enero de 2005, presenta escrito ...... , por el que interpone recurso de alzada contra la resolución de la Subsecretaría del Departamento, de fecha 25 de noviembre de 2004, por la que se procedió a rechazar las pruebas propuestas, considerando que le produce indefensión, al impedirse la prueba sobre hechos relevantes. Con esa fecha se remitió el escrito al Área de Recursos, sin que conste en el expediente su resolución expresa.

Noveno.- La Abogacía del Estado, en escrito de 26 de enero de 2005, informa favorablemente la propuesta de resolución.

Décimo.- El 28 de enero de 2005, la Subsecretaría del Departamento acuerda suspender el plazo de resolución del procedimiento, según establece el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, para solicitar el informe preceptivo del Consejo de Estado.

En tal estado el expediente, tuvo entrada en el Consejo de Estado.

Ya en este Consejo de Estado el expediente, ...... , en representación de ...... , solicitó audiencia, que le fue concedida, presentando escrito de alegaciones el día 11 de marzo de 2005.

En él, y como defectos formales, invoca el carácter incompleto de las actuaciones a las que se le dio vista, la falta de carácter auténtico y ejecutivo atribuido a las Sentencias de la Audiencia Provincial y del Tribunal Supremo, las cuales, en su opinión, se habrían incorporado subrepticiamente al expediente, la denegación del recibimiento a prueba solicitado, y no haberse incorporado al expediente la resolución de la Subsecretaría que denegó el recibimiento a prueba y el recurso de alzada contra dicha resolución, cuyo texto aporta. Insiste en que la denegación del recibimiento a prueba produce indefensión, puesto que la imposibilidad de aportar documentos al expediente implica una predeterminación de su resolución final.

En cuanto al fondo, se remite a las razones formuladas en el expediente para oponerse a la declaración de nulidad, insiste en que la sentencia absolutoria para su representada no puede ser base para la nulidad y que tuvo en cuenta la opinión parcial de la Diputación de la Grandeza, y que el Consejo de Estado, en su dictamen de 5 de marzo de 1926, consideró la Baronía de ...... como título del Reino, y, como tal, apta para la rehabilitación, en pie de igualdad con las Baronías de ...... y de ...... , radicadas históricamente en la familia de su mandante. Por todo ello, solicita que no tenga lugar la revisión de oficio.

C O N S I D E R A C I O N E S

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

Primera.- El presente expediente versa sobre la revisión de oficio iniciada por la Administración pública a resultas de las Sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid, de 5 de mayo de 1997, y de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, de 4 de diciembre de 1998, por la que se desestimó el recurso de casación interpuesto contra aquélla.

En concreto, la Audiencia Provincial consideró hechos probados que don ...... confeccionó personalmente documentos relevantes y necesarios para lograr la sucesión o rehabilitación, según el caso, de, entre otros, el título de Barón de ...... , condenándole como autor responsable de un delito continuado de falsedad en documento público.

Atendiendo a estas circunstancias, la Subsecretaría del Ministerio de Justicia acordó iniciar, por resolución de 19 de octubre de 2004, la revisión de oficio del Real Decreto 663/1983, de 8 de marzo, por el que se rehabilitó el título nobiliario de Barón de ...... a favor de ...... .

Ante todo, debe advertirse que la finalidad del presente procedimiento de revisión no es otra que la de tratar de dilucidar si el Real Decreto por el que se rehabilitó el señalado título nobiliario adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho, atendiendo a los concretos hechos que los citados pronunciamientos judiciales declaran probados, sin que quepa entrar a considerar si la interesada tiene o no derecho al título cuya revisión se pretende. Por tanto, no se trata de cuestionar el ejercicio de la prerrogativa regia de rehabilitación de títulos nobiliarios, ni el derecho genealógico de la interesada, ni los méritos aportados, sino de determinar si la actuación administrativa conducente a la rehabilitación se produjo dentro de los márgenes previstos por las disposiciones aplicables.

Segunda.- La doctrina del Consejo de Estado en materia de títulos nobiliarios ha ido perfilando las especialidades de estos bienes jurídicos de naturaleza especial.

El contenido de los títulos nobiliarios se agota en el derecho a adquirirlos, a usarlos y a protegerlos frente a terceros, en el bien entendido de que, con la muerte del concesionario, aunque se produzcan múltiples llamamientos, sólo una vez se abre la sucesión, pues todo derecho dimana del parentesco con el concesionario, que es quien establece las posiciones genealógicas, de forma que todos los posteriormente llamados son titulares de la merced a condición de que no aparezca otro descendiente con mejor derecho (dictámenes de los expedientes 55.549, de 31 de enero de 1991 y 629/1998, de 26 de febrero, entre otros). En definitiva, uno de los principios vertebradores de la institución nobiliaria es el de la indisponibilidad de la merced: el poseedor de la misma tiene derecho a su uso, pero de ningún modo el ius disponendi, de modo que nadie es propietario de la merced, sino sólo titular de un derecho vitalicio de goce y disfrute, que transmite según las reglas de la sucesión nobiliaria, sin disponibilidad del titular. Por ello, los títulos nobiliarios se conciben como propiedades vinculadas.

En nuestro Derecho nobiliario, la rehabilitación de los títulos nobiliarios, a diferencia de la sucesión, es plenamente potestativa para la Corona (artículo 2 del Real Decreto de 8 de julio de 1922) y está basada en la apreciación de méritos cuya concurrencia no es necesaria para la sucesión (dictamen del expediente núm. 1.809/1994, de 24 de noviembre). Por tanto, la rehabilitación se inserta en el ámbito propio del ejercicio del derecho de gracia de Su Majestad el Rey [artículo 62.f) de la Constitución], reviviendo los títulos nobiliarios caducados precisamente a través del ejercicio de la prerrogativa regia. En materia de rehabilitación, por tanto, pueden diferenciarse dos momentos: el aludido de ejercicio de la prerrogativa regia y el previo procedimental o reglamentario, en el que se despliega la actividad administrativa conducente y preparatoria del ejercicio de la gracia. En cualquier caso, debe recordarse que no existe un "derecho a la rehabilitación" sino distintas posiciones genealógicas que, unidas a la acreditación de méritos, en aquellos supuestos en que, de conformidad con la legislación vigente, ello es preciso, pueden merecer la rehabilitación. Es decir, que la posición genealógica y, en su caso, los méritos -debidamente acreditados en el procedimiento previsto legalmente-, se configuran como los presupuestos atendiendo a los cuales S.M. el Rey ejerce su prerrogativa de gracia.

En relación con estos extremos relativos al ejercicio de la aludida prerrogativa regia, debe destacarse que el Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones (STSs. de 13 de abril de 1987, de 25 de mayo de 1987 y de 5 de junio de 2001, entre otras):

CE y sentencias del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1984, 24 de enero de 1986, 13 de marzo de 1987 y 13 de abril de 1987 y del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 1982 y 27 de mayo de 1985-. Por ello, el ámbito de la jurisdicción contenciosa viene determinado por el ámbito o campo del Derecho administrativo, no alcanzando, pues, a los supuestos regidos por el Derecho material nobiliario que, según ley, es de índole civil y respecto del cual sólo son competentes los tribunales civiles (artículos 30 de la Real Orden de 21 de octubre de 1922 y 12 del Decreto de 8 de julio del mismo año, en relación con los artículos 51 y 483, n.º 3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 2,a de la Ley Jurisdiccional). Asimismo, tampoco alcanzaría al control del acto de honor o gracia del Rey -como tal- ya que, por su naturaleza, es expresión del ejercicio de una potestad que corresponde al mismo como Jefe del Estado por normas de prerrogativa política o histórica -art. 1.º de la Ley de 4 de mayo de 1948 y art. 62.f) de la Constitución- y no por normas de Derecho administrativo, si bien referido a los supuestos de creación propiamente dicha o modificativa o de revocación en los que propiamente se da o ejecuta la facultad o prerrogativa de honor, mientras que en los supuestos previstos como de procedimientos especiales del Decreto de 10 de octubre de 1958 (sucesión, convalidación, etc.) las facultades de todos los órganos intervinientes han de ajustarse a lo prescrito legalmente>>.

Valga esta larga cita para sostener que, si la actuación de los órganos administrativos intervinientes en los diversos procedimientos existentes en el ámbito específico del Derecho nobiliario, y aun la propia regularidad de la tramitación y resolución de esos procedimientos, son susceptibles de control por los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, a fin de comprobar su adecuación a lo previsto en la Ley, no puede excluirse que la Administración pública, en presencia de un acto presuntamente viciado de nulidad de pleno derecho, pueda ejercer sus prerrogativas y potestades a fin de expulsar dicho acto, si procede, del ordenamiento jurídico. Debe recordarse que el título nobiliario responde históricamente al enaltecimiento de los méritos de una persona, atendiendo a los cuales la Corona creó el honor o distinción, esto es, la merced nobiliaria, méritos que permanecen en la estirpe y que permiten bien la sucesión en el título, bien la rehabilitación si hubiera caducado, regulándose en nuestro Derecho nobiliario la revocación de los títulos por causa de indignidad (Ley de 1948 citada). Si se acreditase que la prerrogativa de gracia se ejercitó sobre presupuestos falsos, o que el momento reglamentario, que sirve de fundamento y base al ejercicio de aquélla, se sustentó en documentos falsos (relativos, por ejemplo, a uno de los presupuestos de la rehabilitación del título nobiliario, como la posición genealógica o los méritos requeridos), el título rehabilitado no podría subsistir válidamente.

Cabe añadir, por último, que el título nobiliario, como bien jurídico especial, carente de contenido patrimonial, agota su virtualidad y contenido, en gran número de casos, en su propia existencia y uso, esto es, en su publicidad, en la apariencia de la existencia misma del título, pero, claro está, en su existencia regular. En este sentido, debe recordarse que el Consejo de Estado ha observado que una columna fundamental del Derecho nobiliario, que sostiene todo el sistema, es "la presunción de que goza el poseedor del título. Ese título ha sido expedido a su favor tras un procedimiento público y contradictorio en el que el Ministro resolvió adjudicando la vacante al que, a su juicio, ostenta mejor derecho. Como todo derecho genealógico dimanante del fundador o concesionario de la merced, el que ha obtenido el título se presume descendiente de ese fundador. En consecuencia, en los procedimientos de sucesión y rehabilitación basta probar parentesco con cualquier poseedor del título para disfrutar de la presunción de que se entronca con el fundador" (dictamen del expediente núm. 329/1998, de 30 de abril).

Tercera.- Antes de entrar en consideración de los posibles vicios de nulidad de pleno derecho que puedan afectar al Real Decreto 663/1983, se han de examinar las alegaciones formuladas por la representación de la interesada en relación con los defectos que, a su juicio, se han producido en la tramitación del expediente, y que le habrían generado indefensión.

En concreto, se esgrime el supuesto carácter incompleto de las actuaciones a las que se le dio vista, la falta de carácter auténtico y ejecutivo atribuido a las Sentencias de la Audiencia Provincial y del Tribunal Supremo que, según ella, se habrían incorporado subrepticiamente al expediente, y no haberse incorporado al expediente la resolución de la Subsecretaría que denegó su petición de recibimiento a prueba y el recurso de alzada formulado contra dicha resolución.

Las actuaciones recogidas en antecedentes dan cuenta de haberse concedido audiencia a la interesada por dos veces en el curso de la tramitación del expediente por el Ministerio de Justicia. Además, aunque ha tenido ya ocasión de presentar unas detalladas alegaciones en fase de instrucción, se le ha concedido un nuevo trámite ante el Consejo de Estado.

La audiencia a los interesados en los procedimientos administrativos es, desde luego, un hito capital en las garantías procedimentales que a aquellos corresponden, tal y como está ya plenamente acuñado en la doctrina de este Consejo de Estado, la jurisprudencia de los Tribunales Supremo y Constitucional y la doctrina científica, por cuanto no sería imaginable que los actos, acentuadamente los declarativos de derechos o los que entrañan efectos favorables para intereses legítimos, pudieran ser eliminados sin dar oportunidad al favorecido, si es que así lo estima oportuno, para defender la intangibilidad del acto y, en su caso, de las situaciones creadas.

En el presente caso, la interesada ha tenido sucesivas oportunidades de hacerse oír y de alegar y aportar cuanto estimara oportuno a lo largo de la tramitación del presente expediente, habiéndose entendido reiteradamente por el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado que la falta del trámite de audiencia sólo es esgrimible como auténtico vicio material del procedimiento, conducente a la apreciación de un vicio de nulidad en el mismo, en aquellos casos en que se ha producido una auténtica y verdadera indefensión a quien la alega, circunstancia que, como se deduce palmariamente de los antecedentes extractados, no concurre en el presente caso.

Ello permite rechazar los argumentos de la interesada, por cuanto los defectos procedimentales esgrimidos, o bien no han existido, o bien han sido meras irregularidades formales, que no materiales, y, por tanto, irrelevantes, o bien han sido subsanados; incluso, en último término, alguno de tales defectos no pudo haber tenido lugar en el momento en que fue denunciado por la representación de la interesada (por ejemplo, la incorporación al expediente de la resolución de la alzada, la cual, en cualquier caso, debe entenderse desestimada por el transcurso de tres meses desde la interposición del recurso, quedando expedita a la interesada, si lo estima oportuno, la vía jurisdiccional contencioso-administrativa). En definitiva, los alegados defectos carecerían de virtualidad suficiente para producir una auténtica indefensión, que de ningún modo se produjo.

Una cuestión que debe recibir una mención específica es la de la alegada falta de recibimiento a prueba denunciado por la interesada.

El artículo 24.2 de la Constitución reconoce a todas las personas el derecho "a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa", habiendo declarado el Tribunal Constitucional (STC 22/1990, de 15 de febrero) que la constitucionalización de ese derecho no puede ser entendida en el sentido de haberse consagrado constitucionalmente un derecho absoluto e incondicionado, pues la prueba ha de ser legal, pertinente y útil, a los efectos del proceso de que se trate. En particular, la pertinencia de la prueba no ha de entenderse referida al medio de prueba en sí mismo considerado, sino al hecho que pretende probarse, exigiéndose que ese hecho tenga relación con el objeto del procedimiento. La pertinencia, pues, atiende a los hechos, pudiendo considerarse impertinentes todas aquellas pruebas que se propongan sobre hechos que no afectan al contenido del expediente, lo que la jurisprudencia suele expresar diciendo que los hechos objeto de la prueba han de ser fundamentales, esenciales, relevantes e influyentes.

Atendiendo a estas observaciones, la denunciada falta de recibimiento a prueba tampoco puede considerarse suficiente para enervar la regularidad de la tramitación del procedimiento, toda vez que los documentos que se pretendían aportar y las pruebas propuestas giraban en torno al mejor derecho nobiliario de la interesada. Tales cuestiones deben estimarse ajenas al presente procedimiento de revisión, que no tiene más finalidad que la de determinar si el Real Decreto por el que se rehabilitó el citado título era o no regular en el momento en que se dictó, esto es, si le afecta alguna causa de nulidad absoluta que permita su revisión.

Debe señalarse, además, que, aunque la fórmula utilizada en el presente procedimiento de revisión de oficio -consistente en la unificación, en un único expediente común, de ciertos documentos todos ellos relacionados con hechos constatados en la Sentencia de la Audiencia Provincial que da lugar al procedimiento, y en la separación de los expedientes relativos a cada título nobiliario cuyos Reales Decretos u Órdenes de sucesión o rehabilitación se pretende anular- no es la habitual, la simplicidad del expediente, el hecho de que la interesada haya sido parte del procedimiento penal y conozca el texto de la Sentencia que la absolvió y sobre la que se basa el presente procedimiento, y el dato de que conozca la resolución que le denegó el recibimiento a prueba y el recurso de alzada que formuló contra ella, revelan que ese modo de proceder -merecedor de la consideración favorable del Consejo de Estado- no le ha producido la indefensión alegada, como muestran los sucesivos y ampliamente razonados escritos de alegaciones presentados oponiéndose a la revisión de oficio.

Constatada, pues, la corrección del orden procedimental seguido, puede pasarse ya a examinar otras cuestiones de fondo que suscita la presente consulta.

Cuarta.- El Consejo de Estado no puede dejar de advertir la defectuosa fundamentación de la propuesta de resolución y del informe de la Abogacía del Estado, por cuanto acuden a la Ley 30/1992 a fin de buscar el anclaje del presunto vicio de nulidad de que adolece el Real Decreto controvertido, sin que, por otra parte, especifiquen la causa del artículo 62.1 de la citada Ley en la que sustentan la supuesta nulidad de pleno derecho. En cualquier caso, en cuanto la propuesta se refiere al contenido de la Sentencia de la Audiencia Provincial, parece remitirse a la letra d) del citado precepto de la Ley 30/1992.

A estos efectos, debe tenerse en cuenta que el Real Decreto de rehabilitación de la Baronía de ...... fue dictado el 8 de marzo de 1983, es decir, bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, en tanto que el procedimiento de revisión de oficio se ha iniciado con fecha 19 de octubre de 2004. De acuerdo con una consolidada doctrina, dado que la revisión ha sido iniciada bajo la vigencia de la Ley 30/1992, el procedimiento a seguir para su resolución habrá de ajustarse a lo preceptuado en esta Ley. Ello no obstante, la previsión de la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992 comprende exclusivamente la aplicación con tal alcance de las normas de procedimiento de la Ley, pero no de las de carácter sustantivo, cual es el caso de las que establecen las causas de nulidad de pleno derecho; por ello, y en relación con este supuesto de posible nulidad de pleno derecho del acto recurrido, habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), como ya ha expuesto en otras consultas este Alto Cuerpo (dictámenes de los expedientes 856/1993, de 15 de julio, 859/1994, de 29 de septiembre, y 1.549/1994, de 21 de septiembre, entre otros).

A la luz de esta doctrina, por tanto, debe acudirse a lo dispuesto en el citado artículo 47.1 a fin de dilucidar la causa o causas de nulidad de pleno derecho que pudieran afectar al aludido Real Decreto de rehabilitación.

En un primer examen superficial, podría parecer que el citado precepto no regulaba ninguna causa de nulidad aplicable al presente supuesto. Como se verá, ello no es así. En cualquier caso, debe advertirse que ya se acuda al régimen de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya al vigente contenido en la Ley 30/1992, la conclusión sería análoga.

Pasamos a desarrollar esta observación inicial.

Quinta.- El Consejo de Estado analizó el alcance del antiguo artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -que sancionaba con la nulidad de pleno derecho a los actos administrativos que "sean constitutivos de delito"- en numerosas ocasiones (dictámenes de los expedientes 35.644, de 15 de febrero de 1968, 54.115, de 23 de noviembre de 1989, y 1.831/1994, de 10 de noviembre, entre otros) en las que puso de manifiesto que, en los casos en que el acto cuestionado se basara en la falsificación de un documento que acreditase un requisito que, a su vez, fuese presupuesto del acto, podía concurrir una doble causa de nulidad de pleno derecho: a) El contenido del acto deviene imposible por la ausencia de un presupuesto fáctico básico exigido para dictar el acto administrativo. b) El acto es constitutivo de delito por haber sido determinado por un elemento en el que concurre un ilícito penal, su falsificación, declarada por un órgano jurisdiccional.

Atendiendo ahora a esta segunda causa de nulidad, el Consejo de Estado habría venido sosteniendo que la misma comprendería no sólo los actos cuyo contenido constituya en sí mismo un delito, sino también aquellos -como el presente, objeto de revisión- que tienen como presupuesto una conducta delictiva, es decir, en cuya elaboración ha sido causa determinante dicha conducta delictiva, de modo que, sin la misma, no se hubiera producido el acto administrativo.

De acuerdo con esta orientación, la Ley 30/1992 recoge el motivo de nulidad del artículo 47.1.b) de la LPA de 1958, dándole una formulación más amplia en la letra d) de su artículo 62.1, que sanciona con la nulidad de pleno derecho a los actos de las Administraciones públicas "que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta".

El Consejo de Estado ha considerado en anteriores ocasiones supuestos en los que ha existido una falsedad documental, declarada por los tribunales, de la que habría derivado la fijación -que luego ha resultado errónea- de unos hechos para la adquisición de un derecho. Esos datos concurren en el presente caso, en el que la obtención por la interesada de la rehabilitación de la Baronía de ...... se fundamentó en unos datos fácticos, en unos enlaces genealógicos, incorporados a documentos que han sido declarados falsos por Sentencia firme de lo penal, haciendo incurrir al acto administrativo en un manifiesto error de hecho.

Demostrada la existencia de un vicio de legalidad o de un error de hecho, el conjunto de los remedios jurídico-procedimentales debe ser articulado en el sentido que mejor facilite la respuesta más pronta y eficaz a una exigencia tan apremiante e ineludible como es la de restablecer la justicia y la legalidad, que padecen, desde luego, con la subsistencia - aunque fuera como simple apariencia jurídica- de actos administrativos fundados, como en el presente caso, en un manifiesto error de hecho, en la ignorancia u ocultación de documentos de valor esencial, en la falsedad de documentos o en declarados delitos de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.

Sexta.- Cabe ahora tratar de la otra causa de nulidad deducida por el Consejo de Estado, en la interpretación del artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Como se ha señalado, este Alto Cuerpo entendió que, en los casos en que el acto cuestionado se basara en la falsificación de un documento que acreditase un requisito que, a su vez, fuese presupuesto del acto, podía concurrir, como causa de nulidad, la del contenido imposible del acto por la falta de un presupuesto fáctico básico exigido para dictar el acto administrativo. Debe resaltarse que la referencia al "presupuesto fáctico básico" ha sido tradicionalmente entendida (vid. dictámenes citados) en el sentido de incluir los presupuestos de carácter objetivo y de carácter subjetivo, como, por ejemplo, la falta en una persona nombrada funcionario de los requisitos esenciales precisos para participar en una convocatoria de ingreso en la Función Pública (en el dictamen del expediente núm. 1.831/1994, se consideró que procedía la revisión de oficio por concurrir los dos motivos de nulidad tratados, esto es, la imposibilidad del contenido del acto por la falta de la titulación exigida para acceder a la condición de funcionario, y la existencia de un delito de falsedad en documento público, por haberse fundamentado el nombramiento en un título declarado falso por sentencia judicial firme; finalmente, sin embargo, se entendió que, en tanto no se concediera audiencia al interesado, no había lugar a la revisión).

En definitiva, en tales supuestos de falta de un presupuesto fáctico básico para dictar un acto administrativo, también puede acordarse la revisión por concurrir causa de nulidad de pleno derecho.

Observaciones semejantes podrían hacerse atendiendo al régimen jurídico actualmente vigente, en concreto a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra f), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -conforme al cual son nulos de pleno derecho "los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición"-, por cuanto se imputa al Real Decreto 663/1983 ser un acto contrario al ordenamiento jurídico, por el que se adquirieron facultades o derechos careciéndose de los requisitos esenciales para ello.

Consiguientemente, de ser aplicable este precepto, habría de examinarse si, en efecto, ese Real Decreto incurrió en causa de nulidad que permita su revisión y, dado el carácter extraordinario y excepcional de este instituto, según la doctrina de este Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, si su posible ilegalidad es de tal entidad que integre el invocado motivo de nulidad de pleno derecho.

Este Consejo ha tenido ocasión de destacar que esa causa, que representó una novedad sustancial de la Ley 30/1992, puede tener su origen en la doctrina ya citada que, bajo la vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, entendió que la falta de los presupuestos esenciales para adquirir un derecho podía ser un vicio que determinase la nulidad del acto en cuestión (véanse, en ese sentido, los dictámenes de 30 de junio de 1983, 23 de diciembre de 1986, 27 de julio, 21 de septiembre y 23 de noviembre, estos tres últimos de 1989, 19 de julio de 1990 y 1 de diciembre de 1994, expedientes números 45.912; 49.965; 52.139; 52.761; 54.115; 54.547, y 1979/1994).

Una vez que la Ley 30/1992 introdujo la causa de nulidad de pleno derecho que ahora se examina, este Supremo Cuerpo Consultivo le ha aplicado su criterio tradicional favorable a una interpretación muy estricta de todas esas causas, preocupado como ha estado en evitar que se desnaturalice su auténtico alcance (dictámenes de 27 de enero de 1994 y de 22 de febrero de 1996, recaídos en los expedientes números 1.519/1993 y 351/1996, respectivamente). Por ello, una precisión que suele hacerse habitualmente es que la irregularidad de los actos en cuestión debe afectar, tal y como ese artículo 62.1.f) afirma, a los requisitos esenciales para adquirir la facultad que hayan atribuido. Como afirma, entre otros, el dictamen del expediente núm. 2.103/1996, es una cuestión que debe resolverse caso por caso y sobre los presupuestos que deban concurrir necesariamente en el sujeto o en el objeto para que pueda adquirirse la facultad en cuestión, sin que todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merezcan el calificativo de esenciales (dictamen del expediente núm. 2.047/1997).

La aplicación de la aludida doctrina, que considera como causa de nulidad de pleno derecho la falta de presupuestos básicos para dictar el acto administrativo de que se trate, queda fuera de toda duda en el presente caso, por cuanto la interesada adquirió facultades y derechos -un título nobiliario- careciendo de los requisitos esenciales que la legislación específica preveía para su rehabilitación. En este sentido, la Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid, de 5 de mayo de 1997, declaró probado que don ...... asesoró y tramitó a favor de algunos parientes diversos títulos nobiliarios que no les correspondían legítimamente, para lo cual confeccionó personalmente documentos relevantes y necesarios para la consecución de los títulos nobiliarios pretendidos, en el presente caso, la Baronía de ...... . En concreto, en relación con este título nobiliario, se falsificaron un árbol genealógico y diversos certificados de méritos.

Debe destacarse a estos efectos que, según ha entendido el Consejo de Estado, en tanto que en la sucesión en los títulos nobiliarios lo que importa es la verdad material de los enlaces y no el formalismo probatorio, en las rehabilitaciones la norma requiere una verdad formal, una actividad probatoria del peticionario cuyo éxito es conditio sine qua non para que la solicitud prospere, pues la norma exige taxativamente una prueba de documentos, lo que limita la libre actividad probatoria de la parte y también la libre apreciación de la prueba por el órgano administrativo. Por tanto, sin decir que las sucesiones no requieran una cumplida demostración del parentesco, es normal que la rehabilitación de un título caducado exija unas pruebas particularmente rigurosas. Atendiendo a estas observaciones, puede entenderse que, en materia de rehabilitación, los documentos por los que se acredita un determinado parentesco o unos concretos méritos tienen una relevancia singular, de modo que la regularidad del documento es, en sí misma, primordial. En este sentido, debe destacarse que numerosos títulos nobiliarios, relacionados con los hechos declarados probados por la reiterada Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid, fueron sometidos a la consideración del Consejo de Estado a efectos de su rehabilitación, entendiendo que la falta de cumplimiento de los requisitos formales y sustantivos exigidos por la legislación aplicable, vedaba tal posibilidad (entre otros, dictámenes de los expedientes 514/2001, 515/2001, 518/2001 y 1.534/2003).

En el presente caso, la esencialidad de los documentos falsificados se deduce del dictamen del expediente núm. 44.276, de 8 de julio de 1982, recaído en el expediente de rehabilitación del título de Barón de ...... , en el que, de acuerdo con los informes previos de la Diputación Permanente de la Grandeza de España y del Servicio de Asuntos de Gracia del Ministerio de Justicia, el Consejo de Estado consideró acreditado que ...... descendía directamente del último poseedor de la merced ...... , quinto abuelo de la interesada, por lo que informó favorablemente la rehabilitación. Sin embargo, la posterior Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid declaró hechos probados que " ...... no ostentó la Baronía Jurisdiccional catalana de ...... ", inexactitud histórica conocida por el acusado don ...... y utilizada para confeccionar el árbol genealógico a presentar en el Ministerio de Justicia para instar el expediente de rehabilitación del citado título nobiliario.

De estas consideraciones puede deducirse que la presunción de válida expedición del título nobiliario, sustentada en la prueba de los reiterados presupuestos de genealogía y méritos del aspirante, quiebra cuando se declara judicialmente por sentencia firme la falsedad de los documentos que sirvieron para fundamentar la sucesión o la rehabilitación, lo que permite el ejercicio por la Administración de su potestad excepcional de revisión de oficio.

En todo caso, no se trata ahora, como ya se ha apuntado con anterioridad, de valorar, con carácter general, el derecho de la interesada a la rehabilitación del título nobiliario en cuestión, ni si reúne, también con carácter general, los méritos que se exigen para tal tipo de rehabilitaciones (pues no es su veracidad o inveracidad lo que se cuestiona en el presente procedimiento de revisión), sino de resaltar que parte de la documentación presentada en su día para lograr la concreta rehabilitación citada ha sido declarada falsa judicialmente, en los términos señalados. En opinión del Consejo de Estado, los datos expuestos son suficientes para considerar acreditada la concurrencia de la aludida causa de nulidad de pleno derecho en la rehabilitación de la Baronía de ...... decidida por el citado Real Decreto 663/1983.

La Administración pública se encuentra sometida a la legalidad, muy particularmente, en esta área, en que se entrecruzan el ejercicio de derechos de prerrogativa regia y derechos al uso y posesión de títulos en términos rigurosos de mejor derecho genealógico. En consecuencia, una decisión judicial que declara fraudes y falsedades en documentos acreditativos de los requisitos necesarios para rehabilitar un título, especialmente cuando esos fraudes y falsedades integran una conducta delictiva, impone a la Administración el ejercicio de facultades y prerrogativas que están al servicio del respeto a esa legalidad y de la verdad material, exigencia que se sobrepone a la firmeza del acto que se pretende revisar.

Séptima.- A la vista de lo hasta aquí expuesto puede considerarse que, en el presente caso, concurren las causas de nulidad de pleno derecho examinadas.

Ahora bien, configurada la vía de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho como una acción intemporal, según estableció el artículo 109 de la LPA (y, hoy en día, el artículo 102 de la Ley 30/1992), el legislador de 1958 y el de 1992 han señalado, en términos muy semejantes, los justos y necesarios límites al ejercicio de una potestad tan excepcional como la que aquí se pretende ejercer. Dibujada de esta forma la tensión entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica, los artículos 112 de la LPA y 106 de la Ley 30/1992 serían el límite último de la acción de nulidad. Como ha declarado el Tribunal Supremo (Sentencia de 7 de mayo de 1992), dichos límites son la contrapartida al "régimen privilegiado de la acción de nulidad".

En concreto, el artículo 106 dispone que "las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes".

A juicio del Consejo de Estado, en el presente caso el juego de los límites aludidos debe excluirse. Es cierto que el tiempo transcurrido desde la rehabilitación de la Baronía de ...... es superior a los veinte años, pero también es cierto que la propia especialidad de los títulos nobiliarios habría generado a favor de su actual poseedora una apariencia de regularidad en la posesión de la merced, una auténtica presunción de recta titularidad, que no fue rebatida hasta que se dictaron las Sentencias de la Audiencia Provincial de Madrid, de 5 de mayo de 1997, y de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, de 4 de diciembre de 1998. Tomando en consideración estas fechas, no cabe esgrimir el tiempo transcurrido como límite aplicable a la presente revisión de oficio.

Y, en cuanto a la equidad, la buena fe o los derechos de la interesada, tampoco se consideran de aplicación al presente caso. Lo que la equidad demanda es precisamente, si se atiende a los pronunciamientos judiciales citados, la revisión de la rehabilitación del título de Barón de ...... , sin que pueda presumirse la buena fe de la interesada, ni se advierta de qué manera un derecho basado en documentos judicialmente declarados falsos puede operar como límite al legítimo ejercicio de la potestad administrativa de revisión.

Por todo lo expuesto, se entiende que procede la revisión del Real Decreto 663/1983, de 8 de marzo, por el que se rehabilitó el título nobiliario de Barón de ...... a favor de ...... , al concurrir en el mismo las aludidas causas de nulidad de pleno derecho. En su caso, revisado el mismo y declarado nulo, correspondería someter a la consideración de Su Majestad el Rey que, en ejercicio de su prerrogativa de gracia -artículo 62.f) de la Constitución-, procediera a la cancelación de la Real Carta de rehabilitación en su día expedida, con posterior devolución de la misma al Ministerio de Justicia a los efectos oportunos.

C O N C L U S I Ó N

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede revisar de oficio y declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 663/1983, de 8 de marzo, por el que se rehabilitó, sin perjuicio de tercero de mejor derecho, el título nobiliario de Barón de ...... a favor de ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de mayo de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.