Dictamen de Consejo de Estado 1659/2011 de 10 de noviembre de 2011

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de noviembre de 2011, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 13 de octubre de 2011, con registro de entrada de la misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto que constituye el objeto del expediente remitido a este Consejo (citado también, abreviadamente, en lo sucesivo, como el "proyecto"), está fechado el 7 de octubre de 2011 y viene precedido de un borrador de 8 de julio de 2011.

El proyecto consta de un preámbulo, un artículo dividido en veinte apartados, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El preámbulo se inicia con la cita de la disposición adicional quincuagésima de la Ley General de la Seguridad Social -añadida por la disposición final quinta de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos- relativa a las notificaciones de actos administrativos en el ámbito de la Seguridad Social por medios electrónicos e incide de forma general en todos los procedimientos de la Seguridad Social y concretamente en los relativos a los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social. De acuerdo con ello, el Real Decreto proyectado procede a adaptar la regulación contenida en el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

Prosigue el preámbulo que "junto a esta importante novedad legislativa ha de destacarse la reciente modificación llevada a cabo por la disposición final tercera de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 en los artículos 23.3 y 37 de la Ley General de la Seguridad Social ... a cuya nueva redacción se procede a adecuar la de los artículos 44.2 y 94 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social".

Finalmente, concluye el preámbulo con la necesidad de reformar una serie de preceptos al objeto de ajustar su regulación a "la experiencia y nuevas necesidades derivadas de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social o, simplemente, para actualizar su contenido y las remisiones normativas efectuadas en ellos".

Por lo que hace a la parte dispositiva, el proyecto consta de un artículo ("artículo único"), dividido en veinte apartados, que modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social:

- el apartado uno modifica el artículo 3.1.a) del Reglamento general de recaudación relativo a la autorización de las entidades financieras para colaborar en la gestión recaudatoria; - el apartado dos reforma el artículo 4 (apartados 1 y 4) del Reglamento señalando que la solicitud de autorización para actuar como colaboradores en la gestión recaudatoria podrá entenderse estimada si transcurrido un plazo de seis meses no se ha resuelto aquella; - el apartado tres modifica el artículo 9 del Reglamento relativo a las notificaciones que se efectúen en los procedimientos recaudatorios; - el apartado cuatro reforma los apartados 1 y 2 del artículo 14 del Reglamento sobre los responsables subsidiarios respecto de deudas de la Seguridad Social; - el apartado cinco da nueva redacción al artículo 35.1 del Reglamento que se refiere a la solicitud de aplazamiento; - el apartado seis modifica el artículo 44.2 del Reglamento en materia de devolución de ingresos indebidos; - el apartado siete da nueva redacción al artículo 71 del Reglamento que establece los supuestos de devolución de la prestación o del capital ingresado; - el apartado ocho modifica el artículo 75 del Reglamento relativo a los recargos sobre prestaciones; - el apartado nueve da nueva redacción al artículo 94 del Reglamento, incluida su rúbrica, "Incumplimiento de órdenes de embargo y levantamiento de bienes embargables"; - el apartado diez modifica el apartado 2 del artículo 105 del Reglamento que se refiere al supuesto de la presentación de mandamientos de embargo en el Registro de la Propiedad; - el apartado once modifica el artículo 113 del Reglamento sobre las formas de enajenación; - el apartado doce añade al Reglamento un nuevo artículo, el 113 bis, relativo a la enajenación por concurso; - el apartado trece modifica el artículo 117.1 del Reglamento sobre el anuncio de la subasta en el tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social; - el apartado catorce reforma el artículo 120.7 del Reglamento que trata de los bienes subastados que no resulten adjudicados; - el apartado quince modifica el artículo 122.2 del Reglamento relativo a las actuaciones posteriores a la adjudicación para el caso de que el bien adjudicado fuera inmueble; - el apartado dieciséis modifica el artículo 123.3 del Reglamento que trata de la ejecución en materia de subastas públicas por empresas y profesionales especializados; - el apartado diecisiete añade un nuevo artículo al Reglamento, el 123 bis, sobre la enajenación mediante adjudicación directa; - el apartado dieciocho modifica el artículo 127.2 del Reglamento relativo a los gastos que tienen la consideración de costas; - el apartado diecinueve da nueva redacción a la disposición adicional tercera del Reglamento, sobre la aplicación de los procedimientos de apremio y de deducción para la recaudación de reintegros o exigencia de responsabilidades a favor de los entes gestores de los conceptos de ingreso conjunto con las cuotas de la Seguridad Social; - el apartado veinte modifica la disposición adicional quinta del Reglamento sobre la incorporación y uso del sistema de remisión electrónica de datos.

La disposición transitoria única establece una aplicación gradual del sistema de notificación en sede electrónica ("... En tanto no se declare la aplicación del sistema de notificación electrónica a cada uno de los referidos actos ... aquéllos seguirán notificándose conforme a lo dispuesto en la Ley 30/1992 ... tal como se establecía en la redacción anterior de dicho artículo").

La disposición derogatoria única prevé que quedarán derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el Real Decreto proyectado.

La disposición final primera modifica el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto.

La disposición final segunda modifica el Reglamento general sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

La disposición final tercera señala que la norma proyectada se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social.

Por último, la disposición final cuarta establece la entrada en vigor del proyectado Real Decreto el día primero del mes siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- Además de la Orden comunicada de V. E., el proyecto y un índice numerado de documentos, integran el expediente:

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, de 3 de octubre de 2011, en el que se formulan algunas observaciones ("con objeto de dar cumplimiento al trámite de aprobación previa establecido en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado") al contenido del texto proyectado y a la memoria del análisis de impacto normativo. - Aprobación previa del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la citada Ley 6/1997. - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 13 de septiembre de 2011, que se refiere al expediente y a la documentación que lo compone, al objeto y finalidad del proyecto y a su contenido; en lo atinente a las consideraciones, se limita a señalar que no se formulan observaciones ni reparos a la tramitación de la norma proyectada. - Informe conjunto de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, de 28 de julio de 2011, en el que se formulan una serie de observaciones específicas a los apartados cuatro y siete del artículo único proyectado. - Informe de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT), de 29 de julio de 2011, en el que se propone modificar la redacción que se da al artículo 71 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social en el sentido de incorporar en los casos previstos el interés de demora y, en su caso, el interés legal del dinero. - Informe de Unión General de Trabajadores, sin fechar, que hace una valoración positiva de la reforma que se proyecta, aunque se insiste en la necesidad de llevar a cabo otras reformas tendentes a facilitar a los empleadores la concesión de aplazamientos eliminando en el trámite para solicitarlo obstáculos que, en muchas ocasiones, impiden su concesión en un momento crítico como el actual, en el que la falta de liquidez y de crédito a las empresas resulta determinante para la actividad económica. - Informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 21 de julio de 2011, en el que, a su entender, el contenido del proyecto se ajusta a la legalidad vigente y su rango normativo es el adecuado. Señala también el informe que, cuando un sujeto responsable del pago de las cuotas se ha descontado de los boletines de cotización TC-2 una cuantía de incapacidad temporal, es el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina o las Mutuas quienes determinan el importe de la deuda que después comunican a la Tesorería General de la Seguridad Social para que efectúe, en su caso, la reclamación. A juicio del informe convendría contemplar en el proyecto esta fase del procedimiento. - Informe del Instituto Social de la Marina, de 22 de julio de 2011, en el que se indica que no se formulan observaciones al proyecto. - Informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de 28 de julio de 2011, que, tras referirse al contenido del proyecto, constata que las modificaciones efectuadas en el mismo se corresponden con las exigencias de adecuación normativa derivadas de las referidas previsiones legales, como es el caso de las contenidas en la disposición adicional quincuagésima de la Ley General de la Seguridad Social. - Informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de 28 de julio de 2011, que valora favorablemente el proyecto examinado. - Informe del Servicio Público de Empleo Estatal - Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Jurídica-, del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 1 de agosto de 2011, en el que se realizan observaciones al procedimiento de deducción y a la disposición final primera del proyecto.

TERCERO.- El texto del proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, de 1 de agosto de 2011.

La memoria comienza examinando la necesidad y oportunidad de la norma en proyecto, recordando que los objetivos que se pretenden alcanzar consisten en dotar de una mayor agilidad y seguridad jurídica a la gestión recaudatoria de la Seguridad Social en cumplimiento de los principios de eficacia administrativa, racionalización de la gestión y servicio efectivo a los ciudadanos. A continuación, la memoria procede al análisis jurídico del contenido del proyecto, exponiendo las razones que han motivado la incorporación al mismo de las observaciones realizadas durante su tramitación.

Por lo que se refiere a su impacto económico y presupuestario, se indica que la mayor parte de las medidas del proyecto no tienen incidencia económica y presupuestaria ni entrañan coste alguno para el sistema de la Seguridad Social, con excepción de las reformas relativas a los artículos 9 y 117.1 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

Señala la memoria que la regulación proyectada no tiene un impacto por razón de género y concluye que el proyecto supondrá dos impactos de gran relevancia: la reducción del plazo de tramitación de los procedimientos correspondientes y el ahorro del papel a utilizar en los mismos. A este respecto, se acompañan unos anexos sobre la cuantificación de la reducción de las cargas administrativas.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

Por tanto, el presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes. Y, así, obran en el expediente, la memoria del análisis de impacto normativo y los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, de la Unión General de Trabajadores, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y del Servicio Público de Empleo Estatal.

Consta también la aprobación previa del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Se advierte, sin embargo, la falta de participación de las Comunidades Autónomas en la tramitación del proyecto examinado, pues no consta que se les haya dado audiencia, y tampoco la memoria, en el apartado relativo a la tramitación, justifica esta falta de participación. No obstante, en el caso examinado, la materia que se reforma se integra dentro del sistema de la Seguridad Social y el título competencial en que se apoya el proyecto es el artículo 149.1.17ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social.

III. Base normativa y rango

En cuanto materia propia del régimen económico de la Seguridad Social, el Estado ejerce la competencia exclusiva que le reconoce el artículo 149.1.17ª de la Constitución, como refleja la disposición final tercera del proyecto.

Por lo que se refiere al rango de la disposición proyectada, es el adecuado. El proyecto sometido a consulta se dicta en el ejercicio de la potestad reglamentaria general que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, corresponde específicamente al Gobierno. Y, en particular, el proyecto viene a modificar el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio en desarrollo reglamentario de las prescripciones legales sobre esta materia contenidas en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto-Legislativo 1/1994, de 20 de junio (en lo sucesivo, LGSS), de acuerdo con la habilitación conferida al efecto por el artículo 5.2 y la disposición final séptima de dicho cuerpo normativo que "faculta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social [ahora Ministerio de Trabajo e Inmigración] para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente Ley y proponer al Gobierno para su aprobación los Reglamentos generales de la misma".

En definitiva, el proyecto cuenta con cobertura normativa y su rango -real decreto- es, por tanto, adecuado.

IV. Marco normativo

Mediante el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, se aprobó el vigente Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, en desarrollo reglamentario de las previsiones que sobre esta materia se contenían en la LGSS. Señala la memoria del análisis de impacto normativo que la reforma proyectada obedece a la necesidad de actualizar la regulación contenida en el citado Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social (i) para su adaptación a las reformas legales recientemente aprobadas; (ii) para ajustar su regulación a la experiencia y nuevas necesidades derivadas de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social; (iii) para impulsar el uso efectivo de medios electrónicos en el desempeño de dicha gestión y (iv) para actualizar las remisiones normativas efectuadas en sus preceptos.

En lo relativo a la adaptación a diversas normas legales recientemente aprobadas que inciden en las prescripciones legales sobre esta materia, hay que hacer especial mención a la previsión establecida en la nueva disposición adicional quincuagésima de la LGSS:

Disposición adicional quincuagésima. Notificaciones de actos administrativos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

1. Las notificaciones por medios electrónicos, informáticos o telemáticos de actos administrativos en el ámbito de la Seguridad Social se efectuarán en la sede electrónica de la Seguridad Social, respecto a los sujetos obligados que se determinen por el Ministro de Trabajo e Inmigración así como respecto a quienes, sin estar obligados, hubiesen optado por dicha clase de notificación.

Los sujetos no obligados a ser notificados en forma telemática en la sede electrónica de la Seguridad Social que no hubiesen optado por dicha forma de notificación, serán notificados en el domicilio que expresamente hubiesen indicado para cada procedimiento y, en su defecto, en el que figure en los Registros de la Administración de la Seguridad Social.

2. Las notificaciones de los actos administrativos que traigan causa o se dicten como consecuencia de los datos que deban comunicarse electrónicamente a través del sistema RED, realizadas a los autorizados para dicha transmisión, se efectuarán obligatoriamente por medios electrónicos, informáticos o telemáticos en la sede electrónica de la Seguridad Social, siendo válidas y vinculantes a todos los efectos legales para las empresas y sujetos obligados a los que se refieran dichos datos, salvo que estos últimos hubiesen manifestado su preferencia porque dicha notificación en sede electrónica se les efectúe directamente a ellos o a un tercero.

3. A los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las notificaciones realizadas en la sede electrónica de la Seguridad Social se entenderán rechazadas cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, transcurran diez días naturales sin que se acceda a su contenido.

4. En los supuestos previstos en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, las notificaciones que no hayan podido realizarse en la sede electrónica de la Seguridad Social o en el domicilio del interesado, conforme a lo indicado en los apartados anteriores, se practicarán exclusivamente en el tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social situado en dicha sede electrónica, no procediendo su publicación por ningún otro medio.

Transcurridos veinte días naturales desde que la notificación se hubiese publicado en el tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social, se entenderá que la misma ha sido practicada, dándose por cumplido dicho trámite y continuándose con el procedimiento.

El tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social será gestionado por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social. La práctica de la notificación en el mismo se efectuará en los términos que se determinen por orden del Ministerio de Trabajo e Inmigración.

La disposición adicional reproducida ha sido añadida por la disposición final quinta de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos y así se hace referencia en el preámbulo del proyecto. Sin embargo, con posterioridad, los apartados 2 y 4 han sido modificados por la disposición final tercera de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía social, de la que no se hace eco el Real Decreto proyectado, ni la memoria del análisis de impacto normativo, siendo conveniente la cita de dicha Ley, al menos, en el preámbulo del proyecto.

Otra de las reformas legales a la que pretende acomodarse el proyecto es la modificación operada por los apartados 1 y 2 de la disposición final tercera de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, que dan nueva redacción, respectivamente, a los artículos 22.3 y 37 de la LGSS con el siguiente contenido:

Disposición final tercera. Modificación del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

Con efectos de 1 de enero de 2011 y vigencia indefinida, se modifica el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en los siguientes términos:

Uno. Se modifica el apartado 3 del artículo 23 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que queda redactado en los términos siguientes:

3. Los ingresos que, en virtud de resolución judicial firme, resulten o se declaren objeto de devolución a los interesados, tendrán la consideración de ingresos indebidos y serán objeto de devolución en los términos fijados en dicha resolución, con aplicación de lo dispuesto, en su caso, en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

El resto del artículo permanece con la misma redacción.

Dos. Se modifica el artículo 37 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que queda redactado de la siguiente forma:

Artículo 37. Levantamiento de bienes embargables.

Las personas o entidades depositarias de bienes embargables que, con conocimiento previo del embargo practicado por la Seguridad Social, conforme al procedimiento administrativo de apremio reglamentariamente establecido, colaboren o consientan en el incumplimiento de las órdenes de embargo o en el levantamiento de los bienes, serán responsables solidarios del pago de la deuda hasta el importe del valor de los bienes que se hubieran podido embargar o enajenar.

La indicada modificación tiene efectos de 1 de enero de 2011, tal y como se prevé en la reproducida disposición y, sin embargo, el proyecto prevé en la disposición final cuarta que entrará en vigor "el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

En este sentido, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas ocasiones (vid., entre otros, dictamen núm. 1248/2011 o 1505/2011) sobre la necesidad de acompasar las previsiones legislativas con la efectiva entrada en vigor de las normas y con la producción de efectos y, en este sentido, resulta objetable que no se haya producido con anterioridad el debido desarrollo reglamentario a fin de dar cumplimiento a la disposición final tercera de la Ley 39/2010.

Por último, el proyecto, como ya se ha avanzado más arriba, pretende aprovechar la iniciativa reglamentaria para adaptar la redacción del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, siendo en algunos casos meros ajustes de orden sistemático o de actualización de las remisiones normativas y, en otros casos, reformas de mayor calado, como ocurre, por ejemplo, con el cambio de sentido del silencio administrativo, en el artículo 4.1 del Reglamento.

V. Consideraciones al proyecto

Tal y como se ha referido en antecedentes, el proyecto consta de un único artículo -dividido en veinte apartados- por el que se modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, referidas a la modificación de los Reglamentos generales de la gestión financiera de la Seguridad Social y sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, al título competencial y a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado.

Siguiendo el esquema del preámbulo, las veinte modificaciones del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social están justificadas por la necesidad de adaptar la regulación vigente a la aprobación de diversas normas legales. El proyecto va modificando los artículos del mencionado Reglamento general de recaudación por orden de numeración. Sin embargo, a los efectos de las observaciones que se realizan a continuación, se ha optado por sistematizar las reformas proyectadas y agrupar en tres bloques de consideraciones las modificaciones del Reglamento: (i) las relativas a la adaptación a lo previsto en la disposición adicional quincuagésima de la LGSS -añadida por la disposición final quinta de la Ley 32/2010 y, posteriormente, modificada por la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía social-; (ii) las relacionadas con lo previsto en los artículos 23.3 y 37 de la LGSS -modificados por la disposición final tercera de la Ley 39/2010- y (iii) otras modificaciones en diversos preceptos al objeto de ajustar la regulación a la "experiencia y nuevas necesidades derivadas de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social o, simplemente, para actualizar su contenido y las remisiones normativas efectuadas en ellos" (sexto párrafo del preámbulo del proyecto).

a) Disposición adicional quincuagésima de la LGSS

Como ya se ha expuesto más arriba, la disposición final quinta de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores autónomos, añadió una disposición adicional, la quincuagésima, a la LGSS ("Notificaciones de actos administrativos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos").

Los apartados tres y cinco del artículo único modifican, respectivamente, los artículos 9 y 35.1 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social relativo a las notificaciones que se efectúen en los procedimientos recaudatorios en cumplimiento de lo dispuesto en dicha disposición adicional.

Esta modificación se inserta dentro del conjunto de reformas que en los últimos años han proporcionado un nuevo mapa de los sistemas de información y de comunicación de los ciudadanos con el objetivo de lograr un alto grado de implantación de la Administración electrónica, en este caso, en el ámbito de la Administración de la Seguridad Social. En este punto, ya la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, vino a reconocer el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones públicas mediante medios electrónicos para poner a su alcance todas las ventajas de la sociedad de la información.

Conviene tener en cuenta, a los efectos de la presente consulta, algunas reflexiones formuladas en varios dictámenes relativos a proyectos de normas en desarrollo de la legislación sobre acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Así, en el dictamen núm. 83/2008 (expediente relativo al proyecto de Real Decreto de Ordenación del Diario Oficial del Estado), se exponía que"... hay que reparar en que el hecho de que una previsión legal habilite para -incluso ordene- la regulación de la edición electrónica con plenitud de efectos no justifica la quasi desaparición de la edición impresa". En esta misma línea, el dictamen núm. 1.815/2010 relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, concluía: "Aun cuando no se ha apreciado una vulneración directa y manifiesta del marco legal aplicable, algunas previsiones (...) pudieran conducir en la práctica a una indebida extensión del sistema de notificación electrónica obligatoria a obligados tributarios respecto de los cuales, por razones diversas (las tasadas en la Ley 11/2007), es posible que no quede suficientemente garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos para la correcta recepción por vía electrónica de comunicaciones y notificaciones".

Por lo que se refiere en particular a la aplicación del sistema de administración electrónica a los servicios que presta la Seguridad Social, es también necesario recordar que se ha creado la "Sede Electrónica de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social" (Orden TIN/1459/2010, de 28 de mayo); y el Tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social (Orden TIN/831/2011, de 8 de abril).

Como ha expuesto el Consejo de Estado, en su dictamen núm. 479/2011 que examinó la Orden sobre el Tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social, la disposición adicional quincuagésima distingue entre los supuestos de notificaciones por medios electrónicos, informáticos o telemáticos de actos administrativos en el ámbito de la Seguridad Social que se efectuarán en la sede electrónica de la Seguridad Social, respecto a los sujetos obligados que se determinen por el Ministro de Trabajo e Inmigración, así como respecto a quienes, sin estar obligados, hubiesen optado por dicha clase de notificación (esa notificación sustituye a la notificación personal directa) y las notificaciones a los sujetos no obligados a ser notificados en forma telemática en la sede electrónica de la Seguridad Social que no hubiesen optado por dicha forma de notificación (que habrán de ser notificados en el domicilio que expresamente hubiesen indicado para cada procedimiento y, en su defecto, en el que figure en los Registros de la Administración de la Seguridad Social). Para los supuestos previstos en el artículo 59.5 de la Ley 30/1992, esa notificación habrá de practicarse en el tablón edictal de la Seguridad Social y, transcurridos veinte días naturales desde que la notificación se hubiese publicado en ese tablón edictal, se entenderá que la misma ha sido practicada.

A juicio del Consejo de Estado, la reforma proyectada en el artículo 9 del Reglamento general de recaudación se ajusta al contenido de la disposición adicional quincuagésima de la LGSS y respeta las garantías de los ciudadanos atendiendo a los distintos supuestos de notificación dependiendo de si se trata de sujetos obligados o no a ser notificados por medios electrónicos, informáticos o telemáticos o de si optaron voluntariamente por dicha forma de notificación. Tan solo se sugiere a este respecto que el proyecto -alude a la expresión "medios electrónicos"- recoja la expresión en los mismos términos que lo hace la disposición adicional quincuagésima de la LGSS -"medios electrónicos, informáticos o telemáticos"-.

Íntimamente relacionado con esta cuestión, el proyecto modifica también los artículos 117.1 (apartado trece del artículo único) y 127.2 (apartado dieciocho) del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social. En el primero de ellos, se determina que el anuncio de la subasta se publicará en el tablón de edictos y anuncios de la Seguridad Social situado en su sede electrónica, sin perjuicio de la publicación también en medios de comunicación de gran difusión o en publicaciones especializadas "a juicio del director provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social". El Consejo de Estado se permite recordar nuevamente que es preciso que el nuevo sistema ofrezca las garantías materiales que serían deseables para los ciudadanos (vid., entre otros, dictamen núm. 2.398/2010 que examinó la Orden sobre el Tablón Edictal de Sanciones de Tráfico), lo que suscita en el presente caso algunas dudas al establecerse como obligatoria la publicación en el tablón edictal -por medios tecnológicos-, dejando, sin embargo, a discreción de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social la publicación por los medios más usuales hasta el momento.

La reforma que se proyecta en el artículo 127.2 (apartado dieciocho del artículo único) es un mero ajuste a la prevista en el artículo 117.1 acerca de la consideración de los gastos que han de considerarse costas del procedimiento recaudatorio, entre los que se incluyen "los que se deriven de las publicaciones de anuncios de subastas en medios de comunicación de gran difusión o publicaciones especializadas, a que se refiere el artículo 117.1", lo que no suscita objeción alguna, en los términos en que se prevé la modificación del citado artículo 117.1 del Reglamento.

Finalmente, el apartado veinte del artículo único viene a reformar la disposición adicional quinta del Reglamento general de recaudación al objeto de adaptarse a la nueva regulación con la incorporación y uso efectivo del sistema de remisión electrónica de datos (RED) por parte de los sujetos responsables, lo que tampoco origina observaciones adicionales a las ya referidas anteriormente.

b) Artículos 23.3 y 37 de la LGSS

Los artículo 23.3 y 37 de la LGSS han sido modificados por la disposición final tercera de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, y regulan, respectivamente, la devolución de ingresos indebidos en virtud de resolución judicial firme y la responsabilidad de las personas y entidades depositarias de bienes embargables que colaboren o consientan en su levantamiento.

El artículo 23.3 dispone lo siguiente: "Los ingresos que, en virtud de resolución judicial firme, resulten o se declaren objeto de devolución a los interesados, tendrán la consideración de ingresos indebidos y serán objeto de devolución en los términos fijados en dicha resolución, con aplicación de lo dispuesto, en su caso, en el artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria".

El artículo 37 señala que "Las personas o entidades depositarias de bienes embargables que, con conocimiento previo del embargo practicado por la Seguridad Social, conforme al procedimiento administrativo de apremio reglamentariamente establecido, colaboren o consientan en el incumplimiento de las órdenes de embargo o en el levantamiento de los bienes, serán responsables solidarios del pago de la deuda hasta el importe del valor de los bienes que se hubieran podido embargar o enajenar".

Pues bien, de conformidad con esta nueva redacción, el proyecto viene a modificar, en los apartados seis y nueve del artículo único, los artículos 44.2 y 94 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social. En este sentido la nueva redacción que se proyecta del artículo 44.2 reproduce el artículo 23.3 de la LGSS, por lo que nada hay que objetar a este respecto.

Por su parte, el apartado nueve da nueva redacción al artículo 94 del Reglamento modificando incluso su rúbrica, añadiendo ahora "y levantamiento de bienes embargables". La reforma del artículo 94 viene a acomodar la normativa propia de la Seguridad Social a lo previsto en parte en el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, de forma que tanto los que colaboren o consientan en el incumplimiento de las órdenes de embargo, como en el levantamiento de aquellos bienes embargados, serán responsables solidarios del pago de la deuda hasta el importe del valor de los bienes que se hubieran podido embargar o enajenar (la redacción vigente dice "hasta el límite del importe levantado"). No suscita objeción alguna la nueva redacción que, de acuerdo con la memoria, puede resultar más precisa. No obstante, siendo esta la única modificación que sufre el precepto, entiende el Consejo de Estado, sería suficiente que el apartado nueve del artículo único del proyecto se refiriese al apartado 2 del artículo 94 sin necesidad de reproducir íntegramente el apartado 1. Probablemente, el hecho de que se haya optado así -a diferencia de la mayoría de sus apartados en los que, acertadamente, solo se reproducen los apartados de los artículos del Reglamento afectados- es porque también se modifica la rúbrica. Sin embargo, no existen motivos, a juicio del Consejo de Estado, para modificar el título del precepto que, en lo esencial, se refiere a las mismas cuestiones y, sobre todo, porque el artículo 95 trata específicamente del "levantamiento de embargo". En consecuencia, se sugiere que el apartado nueve del artículo único se limite al apartado 2 del artículo 94 y no al precepto en su totalidad, sin modificar la rúbrica del precepto.

c) Otras adaptaciones

Finalmente, como señala el preámbulo, el proyecto reforma una serie de preceptos del Reglamento general de recaudación al objeto de ajustar su regulación a "la experiencia y nuevas necesidades" o, simplemente, "para actualizar su contenido". Entre estas modificaciones se destacan a continuación las siguientes:

c.1) El apartado uno del artículo único del proyecto modifica el apartado 1.a) del artículo 3 del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social. El vigente artículo 3 del Reglamento general de recaudación se refiere a los "colaboradores en la gestión recaudatoria" y enumera en el apartado a) las "entidades financieras autorizadas para actuar como oficinas recaudadoras en el ámbito de la Seguridad Social".

Ahora se añade un último párrafo al citado apartado 1.a) del artículo 3 del Reglamento general de recaudación a fin de señalar expresamente que las autorizaciones para la colaboración en la gestión recaudatoria podrá comprender también la correspondiente a la gestión del pago de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social aprobado por el Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto.

La memoria justifica la reforma proyectada al objeto de coordinar más eficazmente las normas reglamentarias de la Seguridad Social relativas a la colaboración en la gestión por parte de las entidades financieras. En este sentido, la disposición final primera del proyecto modifica también los artículos 7, 17 y 18 del Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social relativos a las relaciones de la Tesorería General con las entidades financieras colaboradoras y al procedimiento de relación.

Llama la atención que, existiendo dos cuerpos reglamentarios bien delimitados, uno relativo a la gestión de la recaudación de los ingresos de la Seguridad Social -vid. el Capítulo I del Título I donde se integra el artículo 3 del Reglamento general de recaudación cuya reforma se proyecta- y otro relativo a la gestión financiera y más concretamente a los medios de pago de las obligaciones que tiene la Tesorería General de la Seguridad Social, pretendan hacerse coincidir en las respectivas regulaciones cuestiones como la relativa a las autorizaciones de las entidades financieras para la recaudación y para el pago, cuando la propia memoria reconoce que no coinciden en su totalidad las entidades financieras que gestionan la recaudación y las entidades financieras que gestionan el pago de las obligaciones que tiene la Seguridad Social. Cuestión bien distinta es que se proyectara una reforma de mayor calado a fin de que las propias entidades financieras autorizadas para la recaudación estuvieran igualmente autorizadas para los debidos pagos de las obligaciones de la Seguridad Social con los correspondientes ajustes que ello supondría en el circuito financiero de la Tesorería General de la Seguridad Social.

En todo caso, de continuar con la reforma que se proyecta exigiría de otras modificaciones en los citados Reglamentos generales, como, por ejemplo, la realización de las correspondientes remisiones en el artículo 3 del Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social que alude a las entidades financieras que gestionan los "ingresos de las cuotas de la Seguridad Social, así como de las demás cuotas de recaudación conjunta con aquéllas y, en su caso, de los recargos e intereses sobre unas y otras".

c.2) El apartado dos del artículo único del proyecto modifica el artículo 4 del Reglamento general de recaudación. Una de las modificaciones que sufre el citado precepto es la relativa al cambio de sentido del silencio administrativo previsto en su apartado 1. La memoria justifica ahora el cambio del sentido del silencio administrativo estableciendo el carácter estimatorio con fundamento en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible que establece la obligación para el Gobierno y las Comunidades Autónomas de impulsar las reformas normativas para ampliar el ámbito de aplicación del silencio administrativo positivo.

En primer lugar hay que tener en cuenta que la Ley 30/1992 a que se remite el Reglamento en su versión actual no se ha visto afectada por esta encomienda general a que se refiere la citada Ley 2/2011. En segundo lugar, el artículo 4.1 del Reglamento general de recaudación en su redacción vigente señala que "La concesión o denegación de autorizaciones para actuar como colaboradores en la gestión recaudatoria de la Seguridad Social corresponderá, conforme a las normas establecidas al efecto por el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, al Secretario de Estado de la Seguridad Social, quien deberá resolver las solicitudes formuladas a tal efecto en un plazo de seis meses a partir de la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en su registro. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera dictado y notificado resolución expresa, la solicitud se podrá entender desestimada conforme a lo previsto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Ha de recordarse que el reproducido precepto del Reglamento general de recaudación vigente cambió el sentido del silencio administrativo por la falta de resolución y de notificación en plazo, estableciendo el carácter desestimatorio para evitar los problemas y riesgos que pudieran originarse para la gestión recaudatoria de la Seguridad Social si se pudiera actuar de hecho como colaborador en la misma por la mera circunstancia de no haberse resuelto la solicitud al efecto en plazo.

El vigente artículo 4.1 del Reglamento se remite al artículo 43.2 de la Ley 30/1992 que ha sido modificado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Sin embargo, las reglas generales del sentido del silencio que anteriormente se establecían en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 se siguen manteniendo, ahora en el vigente artículo 43.1, párrafo segundo: "Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (...)".

En este punto, el Consejo de Estado debe reiterar lo que ya se puso de manifiesto en el dictamen 1.193/2004 -expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social- en lo atinente a los relevantes fines públicos a que sirve la recaudación de los recursos del Sistema de la Seguridad Social. A este respecto cabe entender aplicable al caso la regla general de silencio negativo que afecta a las solicitudes "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas ... al servicio público".

En consecuencia, a juicio del Consejo de Estado, la regulación que se proyecta en el artículo 4.1 contradice lo dispuesto en el artículo 43.1 de la Ley 30/1992. Esta observación tiene carácter esencial en el sentido previsto por el artículo 130, número 3, del Reglamento Orgánico de este Consejo de Estado.

c.3) El apartado siete del artículo único del proyecto da nueva redacción al artículo 71 del Reglamento general de recaudación, sin embargo, no modifica la redacción vigente sino que únicamente añade un apartado nuevo, el apartado 2 -que reproduce el artículo 143.3 de la LGSS, por lo que no se formula observación alguna al respecto-, pasando el actual apartado 2 a convertirse en el 3. Siguiendo la técnica utilizada en la mayoría de los apartados del proyecto, bastaría con incorporar el nuevo apartado 2 del artículo 71, sin necesidad de reproducir en su integridad el citado precepto, con el correspondiente reajuste de numeración de los apartados.

c.4) Finalmente, se modifican varios preceptos de la Sección 1ª del Capítulo III del Título III (Procedimiento de recaudación en vía ejecutiva) del Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, relativo a la enajenación de los bienes embargados, como los artículos 113, 120, 122 o 123 y se crean los artículos 113 bis y 123 bis.

El artículo 34 de la LGSS ("Providencia de apremio, impugnación de la misma, ejecución patrimonial y otros actos del procedimiento ejecutivo"), modificado por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, prevé en su apartado 8 que "El Gobierno, mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, aprobará el oportuno procedimiento para la cobranza de los débitos a la Seguridad Social en vía de apremio".

Ahora el proyecto, en virtud de la habilitación reglamentaria concedida, viene a regular expresamente de una forma más detallada el procedimiento de enajenación de bienes o derechos embargados mediante adjudicación directa, que se regula específicamente en el nuevo artículo 123 bis del Reglamento, modalidad que fue introducida por el artículo tercero, apartado 8, del Real Decreto 1041/2004, de 5 de septiembre, por el que se modifican los Reglamentos generales sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social; sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social; de recaudación de la Seguridad Social, y sobre colaboración de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como el Real Decreto sobre el patrimonio de la Seguridad Social.

Este desarrollo más detallado de la adjudicación directa de bienes o derechos embargados justifica una reordenación de varios preceptos. A título de ejemplo, el artículo 113, en su redacción vigente lleva por rúbrica "Formas de enajenación. Concurso". Al pasar a regular de forma más detallada, como se ha indicado, los distintos tipos de enajenación y, en particular, la adjudicación directa -que, como señala el Reglamento, solo procederá "excepcionalmente y en los supuestos previstos en este Reglamento"-, el proyecto ha optado por dedicar el citado precepto 113 a la previsión de los distintos supuestos de enajenación y trasladar la regulación del procedimiento de concurso a un nuevo artículo independiente, el 113 bis. No obstante, se recoge, sustancialmente, con algunas mejoras de carácter técnico, el contenido de los preceptos correspondientes del actual Reglamento (con los debidos reajustes de orden sistemático para acomodar el referido procedimiento de adjudicación directa), por lo que no se formulan objeciones a este respecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada en subapartado c.2 del apartado c. de la consideración V., y consideradas las restantes, puede V. E. elevar a Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de noviembre de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN.