Dictamen de Consejo de Estado 1740/2005 de 24 de noviembre de 2005

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por ...... , en la que solicita al Ministerio de Administraciones Públicas, una indemnización correspondiente al interés legal de las cantidades correspondientes a la pensión extraordinaria de jubilación reconocida.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de noviembre de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 17 de octubre de 2005, con registro de entrada el día 21 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ...... , por la que solicita una indemnización en concepto de interés legal de las cantidades correspondientes a la pensión extraordinaria de jubilación que se le ha reconocido.

De antecedentes resulta:

Primero.- ...... , en nombre y representación de ...... , presentó en la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife el 9 de mayo de 2005 (con registro de entrada en la División de Recursos y Relaciones con los Tribunales del Ministerio de Administraciones Públicas el 20 de julio siguiente) reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración con base en los siguientes hechos:

1º ...... , funcionario de Instituciones Penitenciarias desde el 30 de junio de 1977, sufrió el 11 de enero de 1990 en el Centro Penitenciario de Alta Seguridad Puerto I, cuando se encontraba de servicio, un atentado contra su vida perpetrado por un miembro del GRAPO, que cumplía condena de 90 años de cárcel por diversos delitos de sangre y terrorismo. El autor de dicho ataque fue condenado por ello en sentencia penal como autor de un delito de atentado con la agravante de reincidencia.

2º Como consecuencia de dicho hecho y de la experiencia psicotraumática sufrida, el Sr. ...... ha padecido una "depresión postraumática, trastorno depresivo mayor con síntomas psicóticos, trastorno paranoide de la personalidad, cuadro distímico depresivo-ansioso con bouffé delirógeno autorreferencial poco abordable a tratamiento farmacológico o psicoterápico e hipoacusia neurosensorial bilateral con una pérdida bilateral del 67,5".

3º El 20 de diciembre de 1999, vista la evolución y pronóstico, así como el menoscabo producido por la citada lesión, en relación con su edad y a la actividad profesional desempeñada, y comprobando que eran constitutivos de una lesión o proceso patológico, estabilizado e irreversible que inhabilitaba al solicitante por completo para toda profesión u oficio, se inició expediente de jubilación por incapacidad permanente para el servicio.

Por Resolución del Delegado del Gobierno en Ceuta de 27 de julio de 2000 se declaró la jubilación del interesado por incapacidad permanente desde el 31 de julio de 2000.

4º En virtud de lo establecido en el apartado quinto de la Resolución de 29 de diciembre de 1995 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, el Sr. ...... solicitó en el año 2000 pensión extraordinaria como víctima del terrorismo y, subsidiariamente, por incapacidad permanente para el servicio producida en acto de servicio o a consecuencia del mismo.

5º Tras dos años de inactividad en el expediente sin justificación alguna, numerosos escritos y comparecencias ante la Delegación del Gobierno en Ceuta e intervenciones por medio de la Asociación de Víctimas del Terrorismo, el 28 de agosto de 2002 se inició el expediente de averiguación de causas.

6º El 10 de mayo de 2004 le fue notificada Resolución del Director General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (de 27 de abril de 2004), por la que se le reconocía pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad en acto de servicio con efectos económicos de 1 de agosto de 2000, primer día del mes siguiente al hecho causante.

7º La citada resolución omite la concesión y el cálculo de los intereses moratorios que legalmente le corresponden. Por este motivo formuló recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de 29 de junio de 2004 (notificada el 5 de julio siguiente).

8º Posteriormente formuló reclamación económico-administrativa frente a la desestimación del recurso de reposición, que fue asimismo desestimada por Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 16 de marzo de 2005.

A juicio del reclamante, es obvio que un expediente de averiguación de causas no puede tardar en resolverse cuatro años, cuando el plazo máximo debiese haber sido de seis meses. Considera que la tardanza en reconocerle la pensión le ha producido un perjuicio que no está obligado a soportar, por lo que solicita ser indemnizado por responsabilidad patrimonial del Estado con una cantidad equivalente al interés legal de las cantidades debidas desde que le han sido reconocidas hasta que se le han pagado, es decir, desde el 1 de agosto de 2000 hasta el 27 de abril de 2004.

Segundo.- Entre los antecedentes que figuran en el expediente, consta un informe del Área de Reclamaciones y Recursos del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de junio de 2004 expresando que, en fecha 23 de febrero de 2004, se recibió en ese Centro Directivo el expediente de averiguación de causas relativo al Sr. ...... , instruido por la Delegación del Gobierno en Ceuta, con informe favorable para la concesión a aquél de pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad en acto de servicio. Añadía que, en fecha 27 de abril de 2004 (dentro del plazo establecido por el artículo 2.1 del Real Decreto 1769/1994, de 5 de agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de Clases Pasivas a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), ese Centro Directivo procedió a dictar resolución por la que se reconocía a ...... pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad en acto de servicio, con efectos económicos de 1 de agosto de 2000 y un importe íntegro inicial mensual de 2.531,02 euros.

En consecuencia, se concluye que ese Centro Directivo procedió a resolver sobre la pensión extraordinaria del Sr. ...... dentro del plazo legalmente señalado en la legislación vigente, por lo que no está obligado al abono de interés moratorio alguno ya que no incurrió en mora.

Consta en el expediente la Resolución de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas de 27 de abril de 2004 por la que se reconoció al interesado pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad en acto de servicio con efectos económicos desde 1 de agosto de 2000. Para el cálculo de la cantidad íntegra a abonar al Sr. ...... se toma como base la correspondiente, según sus normas reguladoras, al año 2000, con un importe íntegro mensual de 2.531,02 euros, y sobre esa base se aplican los porcentajes legales de revalorización anual correspondientes a los ejercicios 2001, 2002, 2003 y 2004.

Por otra parte, se desestimaba la segunda solicitud de reconocimiento de pensión extraordinaria causada por acto de terrorismo, puesto que, con independencia de la pertenencia a un grupo terrorista que en su día pudo tener el agresor del reclamante, se entendió que la agresión de la que trae causa la incapacidad para el servicio fue realizada por un preso del establecimiento penitenciario y, en tales circunstancias, no puede tener encaje como acto de terrorismo.

La Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central del Ministerio de Economía y Hacienda de 16 de marzo de 2005, desestimatoria de la reclamación interpuesta por ...... contra la resolución de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas de 29 de junio de 2004, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 27 de abril de 2004, sobre reconocimiento de pensión extraordinaria de jubilación, señala en su antecedente de hecho segundo que el interesado solicitó el 29 de septiembre de 2000 la apertura del expediente de averiguación de causas de su jubilación, a los efectos de la declaración de inutilidad en acto de servicio o como consecuencia de él, habiendo concluido éste el 17 de diciembre de 2003. Asimismo, indica que el expediente de averiguación de causas y la competencia para su instrucción corresponde al Ministerio del Interior y no al órgano que declaró la jubilación del funcionario, en el presente caso el Delegado del Gobierno en Ceuta.

En cuanto a las pretensiones del reclamante, el Tribunal Económico-Administrativo dijo en el fundamento jurídico séptimo que: "No hay en la normativa reguladora del Régimen de Clases Pasivas reconocimiento alguno de intereses de demora para el supuesto de retraso en el reconocimiento de las prestaciones que constituyen su objeto. Y, por ello, la actuación de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas no reconociendo intereses de demora se halla ajustada a derecho. Sin título administrativo o sentencia judicial en la que se reconozcan intereses de demora, la única manera de pagárselos se hubiese dado en el supuesto de retraso de la Administración a la hora de hacer efectivo el pago de la liquidación y alta en nómina hecha en la Caja Pagadora de Clases Pasivas, conforme a lo establecido en el artículo 45 de ... la Ley General Presupuestaria (de 1988, entonces vigente) de acuerdo con el cual, para que la Administración incurra en mora de la que resulte la obligación del pago de intereses, es preciso que concurran dos requisitos: 1) transcurso de tres meses desde la notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, y 2) reclamación por escrito del acreedor de la Administración a ésta. Dado que el reconocimiento de la obligación en el presente caso se produce por la resolución de 27 de abril de 2004, que fue notificada el 10 de mayo de 2004 ... y el interesado no ha probado que hiciese reclamación por escrito a la Administración requiriendo el abono y que, después, transcurriesen tres meses sin que se efectuase éste, procede desestimar la petición de abono de intereses de demora".

Más adelante, el fundamento jurídico octavo de la misma resolución venía a decir que, "si el interesado pretendiera que se le abonasen intereses en concepto de indemnización, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 30/1992 ..., admitiendo que la demora en el pago de los atrasos de pensión constituyera una lesión en el derecho del reclamante, ha de estarse a lo dispuesto en el párrafo 2º del citado artículo ..., así como al artículo 142 ..., de lo que se deduce la incompetencia tanto del Centro Gestor como de este Tribunal para conocer de tal petición".

Aparece incorporado asimismo el expediente de averiguación de causas tramitado respecto del caso del ahora reclamante. Desde su escrito solicitando la iniciación de dicho expediente, fechado el 29 de septiembre de 2000, hasta la adopción del acuerdo de iniciación por la Delegación del Gobierno en Ceuta (de 27 de agosto de 2002), no consta ninguna actuación administrativa relativa al mismo. En cambio, a partir de la iniciación fueron realizados en los meses siguientes numerosos y continuos trámites para su instrucción: notificaciones, apertura de período probatorio, requerimiento de copia del expediente de jubilación del solicitante, petición de copia certificada del informe del equipo de valoración de incapacidades, petición de copia compulsada del expediente instruido con motivo del atentado sufrido por el Sr. ...... y de testimonios judiciales de la causa seguida como consecuencia de él, citaciones y práctica de pruebas testificales y periciales, audiencia al letrado del interesado, aportación de documentación adicional por éste. El expediente de averiguación de causas culminó con la propuesta de resolución de 17 de diciembre de 2003, reconociendo a ...... : 1º) una pensión extraordinaria de las reguladas en el Capítulo IV del Título I del Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado; y 2º) su pago con efectos retroactivos al 31 de julio de 2000, con derecho al abono de las diferencias económicas desde dicha fecha.

Tercero.- La propuesta de resolución que, a la vista de los antecedentes expuestos, realiza el Ministerio de Administraciones Públicas es desestimatoria de la pretensión del reclamante.

Se funda tal propuesta en dos motivos: 1º) el interesado no cuantifica la cantidad concreta que debe percibir como consecuencia del daño sufrido por la tardanza en la tramitación del expediente, según exigen los artículos 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 6.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo; 2º) se reiteran los argumentos contenidos en la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central.

En definitiva, se concluye que no existe daño producido evaluable en términos económicos pues la pensión extraordinaria reconocida ha tenido efectos retroactivos a la fecha de 1 de agosto de 2000, momento del hecho causante.

Cuarto.- La Abogacía del Estado en el Ministerio de Administraciones Públicas ha informado el 3 de octubre de 2005 que estima conforme a derecho la propuesta de resolución anterior.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta versa sobre la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada por ...... , en nombre y representación ...... , que solicita ser indemnizado con una cantidad equivalente al interés legal aplicado a las cantidades que se le han reconocido retroactivamente como pensión extraordinaria de jubilación por incapacidad en acto de servicio ya que, a su juicio, ha sufrido una demora indebida en su reconocimiento debido al funcionamiento de la Administración.

El Consejo de Estado ha sido consultado en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica, que establece la necesidad de dictamen de la Comisión Permanente respecto de las "reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado a partir de 6.000 euros o de la cuantía superior que establezcan las leyes".

Aunque el reclamante no ha cifrado en una cantidad concreta el daño que dice haber sufrido por el funcionamiento de la Administración del Estado, cabe observar -frente al motivo de desestimación que ofrece la propuesta de resolución por esta causa- que proporciona parámetros que permiten estimar económicamente su pretensión (interés legal del dinero sobre una pensión de 2.531,02 euros mensuales en 2000, actualizada en cada ejercicio posterior, desde el 1 de agosto de 2000 hasta el 27 de abril de 2004).

La reclamación ha sido presentada el 9 de mayo de 2005, dentro del año siguiente a la notificación de la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 16 de marzo de 2005 (desestimatoria de la cantidad pretendida en concepto de intereses de demora), conforme exige el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Son requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración: la concurrencia de un daño o perjuicio efectivo, su evaluabilidad económica y su individualización con relación a una persona o grupo de personas, que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal, y que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. Tales exigencias están contenidas en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y han sido precisados por constante jurisprudencia y reiterada doctrina del Consejo de Estado.

Tal como ha señalado la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 16 de marzo de 2005, la resolución de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas reconociendo con carácter retroactivo y con actualización por cada ejercicio una pensión extraordinaria al Sr. ...... y no estimando su pretensión de intereses de demora sobre dichas cantidades se halla ajustada a derecho (al no haber en la normativa reguladora del Régimen de Clases Pasivas previsión de intereses de demora para el supuesto de retraso en el reconocimiento de las prestaciones que constituyen su objeto) y, por otra parte, dicho Centro Directivo ha resuelto y ha pagado al ahora reclamante dentro de los plazos legalmente establecidos. A partir de su actuación no cabe, pues, advertir la causación de perjuicio económico alguno al Sr. ...... ni consiguientemente declarar responsabilidad patrimonial de la Administración.

Cuestión distinta es la actuación administrativa previa -como observa la propia resolución del TEAC- relativa al expediente de averiguación de causas seguido por la Delegación del Gobierno en Ceuta. Según ha quedado expuesto en antecedentes, desde el escrito del interesado solicitando la iniciación de dicho expediente (necesario para obtener la pensión extraordinaria), fechado el 29 de septiembre de 2000, hasta la adopción del acuerdo de iniciación por la Delegación del Gobierno en Ceuta el 27 de agosto de 2002, transcurre un largo período en el que no consta ninguna actuación administrativa al respecto. Por el contrario, a partir del acuerdo de iniciación se siguieron ininterrumpidamente en los meses posteriores numerosos trámites en orden a la instrucción del expediente, trámites que se prolongaron más del plazo ordinario de resolución de seis meses debido a la complejidad de muchos de ellos, entre otras cosas por haber tenido lugar los hechos en un centro penitenciario sito en lugar distinto a donde se inició -a requerimiento del interesado- el expediente de referencia y a la lejanía temporal de los hechos causantes de su incapacidad, así como a la práctica de pruebas periciales y testificales y al requerimiento de testimonios de actuaciones judiciales seguidas ante diversos Juzgados y Tribunales.

Es cierto, por un lado, que el mero incumplimiento de los plazos legales para resolver un procedimiento administrativo no genera por sí mismo derecho de indemnización. Sin embargo, el presente caso presenta unas singularidades que justifican una solución indemnizatoria. De un lado, la incapacidad física del Sr. ...... era anterior a la solicitud y de todo punto evidente, como se constataría más tarde, al tiempo de solicitar la iniciación del expediente de averiguación de causas previo al reconocimiento de la pensión extraordinaria. De otro, el retraso excesivo en la resolución de éste no deriva exclusivamente de la dificultad o complejidad de la investigación y valoración de las circunstancias concurrentes -que justificaría el tiempo empleado por la Delegación del Gobierno en Ceuta en su instrucción entre el 27 de agosto de 2002 y el 17 de diciembre de 2003- sino también, en gran parte, de una total inactividad inicial de la Administración durante casi dos años.

Si ese excesivo retraso de la tramitación, imputable al servicio público, ha generado un perjuicio efectivo en los intereses del particular, éste debe ser resarcido por ellos. En el asunto consultado, es patente que la pasividad administrativa injustificada entre el 29 de septiembre de 2000 y el 27 de agosto de 2002 ha inducido un retraso significativo en la resolución del expediente posterior de reconocimiento de pensión y consiguiente percepción efectiva por parte del interesado de las cantidades correspondientes. La actualización de la pensión calculada en 2000 para los ejercicios posteriores efectuada por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, cuya cantidad total ha sido pagada al interesado de una vez en abril de 2004, no impide considerar que al Sr. ...... se le ha seguido un perjuicio económico efectivo por la falta de percepción tempestiva y consiguientemente disponibilidad de la pensión que luego se le ha reconocido, siendo en parte atribuible dicho daño a un funcionamiento irregular de la Administración.

Por tanto, el reclamante tiene derecho a percibir a título de indemnización por funcionamiento de la Administración (no de pensión ni de intereses moratorios sobre ésta) una cantidad equivalente al importe del interés legal sobre las pensiones percibidas en abril de 2004 y por el tiempo transcurrido entre el 29 de septiembre de 2000 y el 27 de agosto de 2002, período al que hay que circunscribir el funcionamiento anómalo de la Administración causante del perjuicio económico al interesado.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... y, en consecuencia, declarar la responsabilidad del Estado y el derecho del reclamante a ser indemnizado con una cantidad calculada de acuerdo con lo indicado en el cuerpo del presente dictamen."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de noviembre de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.