Dictamen de Consejo de Estado 1961/1995 de 13 de septiembre de 1995

Cuestión

Recurso de alzada interpuesto por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de septiembre de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al recurso ante el Consejo de Ministros, presentado por ...... contra la denegación de asilo.

Resulta de antecedentes:

Primero. ...... , nacional de la República Dominicana, solicitó la concesión de asilo el día 4 de mayo de 1993, limitándose a señalar que salió de su país por las dificultades económicas que éste atraviesa. La interesada llegó a Barajas el 8 de abril de 1992.

Segundo.- Tras darse cuenta de la tramitación del expediente al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio informó desfavorablemente la concesión de asilo.

Tercero.- El Ministro del Interior denegó, por resolución de fecha 29 de julio de 1993, el asilo solicitado. La resolución denegatoria se funda en que del expediente no se desprenden indicios suficientes para considerar que, actualmente, exista persecución personal y concreta contra la solicitante, por alguno de los motivos previstos en el artículo 3 de la Ley 5/1984, dado que no se aporta ningún elemento probatorio suficiente de hallarse perseguida por las autoridades legítimas de su país, concurriendo, por contra, las connotaciones típicas de un caso de emigración económica. A ello añade que no existen motivos suficientes para conceder el asilo por razones humanitarias.

Cuarto.- Notificada esta resolución el 16 de diciembre de 1993 (comunicándole que al haber entrado ilegalmente en España, procede su salida obligatoria de territorio nacional), fue impugnada mediante escrito presentado el 29 de diciembre siguiente, limitándose a reiterar que existen indicios suficientes para otorgar el asilo, añadiendo que la carga de la prueba pesa sobre la Administración, quien debe acreditar que no concurren los requisitos legalmente exigidos para conceder el asilo. Añade que en caso de denegársele el asilo, debería concederse un plazo para regularizar su situación, quedando exenta de obtener el correspondiente visado. Invoca el principio constitucional de presunción de inocencia para señalar que la Administración debe acreditar que su entrada en España se produjo de manera ilegal; al no haber probado la Administración la ilegalidad de la entrada, debe concedérsele el referido plazo para regularizar su situación.

Quinto.- La Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior informó desfavorablemente el recurso el día 2 de marzo de 1995. Considera que el recurso se ha presentando en plazo, pero entiende que la interesada no ha aportado elementos de prueba suficientes, que, ni siquiera con carácter indiciario, permitan afirmar con fundamento que concurre en este caso concreto alguna de las causas previstas en el artículo 3 de la Ley 5/1984 para otorgar el asilo. Señala que el principio de presunción de inocencia no exime a los interesados de la obligación de aportar las pruebas en que se fundamentan sus pretensiones.

Sexto.- En el mismo sentido informó el Abogado del Estado el día 29 de junio de 1995.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo de Estado para su consulta, teniendo su entrada en registro el 25 de julio de 1995.

El problema que plantea el presente expediente es el relativo a si procede estimar el recurso presentado por ...... , nacional de la República Dominicana, contra la resolución del Ministro del Interior de fecha 29 de julio de 1993, por la que se deniega el asilo solicitado.

I.- La consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado es preceptiva, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22.8 de la Ley Orgánica de 22 de abril de 1980.

II.- El procedimiento se ajusta a las exigencias de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero.

En cuanto a este expediente, que tiene por objeto el recurso ante el Consejo de Ministros, el recurso ha sido interpuesto por persona legitimada para ello, y dentro de plazo.

III.- Conforme a lo expresado en el preámbulo de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado:

"El derecho de asilo en su dilatada historia ha transformado el ámbito de la protección. Si en un principio beneficiaba sólo a los delincuentes comunes y nunca a los políticos, desde finales del siglo XVIII la tendencia se invierte, de modo que en la actualidad sólo protege a los perseguidos políticos, entendida esta expresión en sentido amplio (raza, religión, nacionalidad, etc).

Nuestra Ley es en este punto generosa, pues junto a los perseguidos comprende también a quienes hayan cometido delitos políticos o conexos, que no lo sean en España".

Ahora bien, la generosidad de la Ley española no alcanza a la protección de quienes salen de su país de origen por razones distintas al temor infundido por la persecución política. La amplitud de la legislación no permite una elasticidad tal que desnaturalice la razón de ser del asilo, en tanto que protección humanitaria de la libertad ideológica y de creencias religiosas. El asilo no se orienta a la acogida de quienes sufren dificultades económicas, sino a la tutela de quienes padecen una persecución política.

Este Consejo de Estado considera que son de aplicación las reglas generales sobre la carga de la prueba, una de las cuales señala que la carga de la prueba pesa sobre quien afirma, no sobre quien niega ("incumbit probatio qui dixit, non qui negat"). Puesto que quien afirma haber sufrido persecución política es el solicitante de asilo, sobre el pesa la carga de la prueba.

IV.- Según han declarado las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1991, 30 de marzo y 4 de octubre de 1993, en materia de asilo priman los criterios de solidaridad, hospitalidad y tolerancia, con arreglo a los cuales no es exigible que el interesado aporte una prueba acabada de las circunstancias que justifican la solicitud de asilo o refugio. Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1988 declara que, aunque se haya probado que en un determinado país se dan las circunstancias de hecho que pueden dar origen a la aplicabilidad en España del derecho de asilo, y a la concesión de la condición de refugiado, es indispensable que la persona que lo solicite pruebe de manera satisfactoria que tiene temor de ser perseguido por razones de raza, religión, pertenencia a un grupo social determinado, o de actividades políticas, siendo esa la razón determinante del temor, de forma que pueda llegarse a la convicción precisa de que procede otorgar el asilo o reconocer la condición de refugiado. Añade la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1988 que la petición de asilo o de refugio está siempre motivada por una causa subjetiva, el temor o miedo de verse perseguido, difícilmente acreditable, al ser un estado anímico. De ahí, que en cada caso concreto haya de estarse a las circunstancias personales y sociales concurrentes, sin que quepa establecer criterios de general aplicación, debiendo ponderarse cada situación, con sus particulares circunstancias, para llegar a la convicción precisa y necesaria para otorgar el régimen solicitado. En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1985, 21 de mayo, 13 de noviembre y 10 de diciembre de 1991, así como las de 4 de octubre y 8 de noviembre de 1993.

En esa línea de principio, este Consejo de Estado ha puesto de manifiesto en reiterados dictámenes, que el interesado debe aportar o facilitar un principio de prueba, cuando menos indiciario, de la concurrencia en su caso de los presupuestos que justifican la concesión de asilo, establecidos en el artículo 3 de la Ley 5/1984. La situación política de la República Dominicana no puede ser alegada, sin más, como motivo determinante de una huida por razones que puedan dar origen al otorgamiento del asilo en otro país. En este caso, la recurrente no ha aportado prueba alguna que justifique, siquiera sea de forma indiciaria, la existencia de un temor por razón de persecución política, o por pertenencia a etnia, grupo religioso o social determinado. El único elemento obrante en el expediente son las propias declaraciones de la interesada (sobre las dificultades económicas de su país), manifestaciones que no constituyen, por sí solas, prueba idónea para otorgar el asilo. Por otro lado, en este caso concreto no concurren motivos fundados para otorgar el asilo por razones humanitarias, ni se aprecia un trato discriminatorio que se separe sin fundamento de casos exactamente iguales. En definitiva, a la vista del conjunto de las particulares circunstancias concurrentes en este caso concreto, procede confirmar la denegación de asilo.

V.- Sin perjuicio de ello, en cuanto a la alegación de la recurrente sobre la obligación de salida de territorio español, del expediente no se desprenden elementos probatorios suficientes para acreditar que la interesada entró ilegalmente en España, que es el presupuesto legal para ordenar la salida obligatoria de territorio nacional.

Los efectos derivados de la denegación de asilo se establecen en el artículo 17 de la Ley de Asilo; conforme al apartado 1 de ese precepto: "La denegación de la condición de asilado, salvo en el caso de entrada ilegal en España y de lo previsto en el artículo 5.1 de la presente Ley, no implicará la expulsión del solicitante, quien estará en las mismas condiciones que cualquier otro extranjero para obtener la autorización de residencia y trabajo y ostentar los demás derechos previstos en las Leyes y Convenios Internacionales suscritos por España". El Real Decreto 511/1985, de 10 de febrero, precisa en su artículo 20 que el interesado tiene un plazo de tres meses para solicitar esos permisos, quedando exento de la obligación de obtener el visado de entrada en España.

La orden de salir obligatoriamente de territorio español es un acto administrativo de contenido materialmente sancionador, y por ello requiere un adecuado soporte probatorio; los órganos administrativos competentes no pueden decidir la salida obligatoria sin una previa y suficiente constatación de las circunstancias en que se produjo la entrada en España. Sin un fundamento objetivo y racional que soporte ese juicio, la Administración no puede presumir que los solicitantes de asilo han entrado ilegalmente en España. Ahora bien, ello no significa que la persona a la que se ha denegado el asilo tenga siempre derecho a solicitar la regularización de su situación en España. Cuando la Administración aporte elementos probatorios que acrediten de forma suficiente que el solicitante de asilo entró ilegalmente en España, entonces existe fundamento legal para ordenar su salida obligatoria de territorio español.

En el presente caso, al no existir ese elemento probatorio, debe concederse a la señora ...... un plazo de tres meses para solicitar los pertinentes permisos, a no ser que la Administración aporte las pruebas que acrediten que la entrada se produjo de forma ilegal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar el recurso interpuesto por ...... contra la Orden del Ministro del Interior de fecha 29 de julio de 1993, y confirmar la denegación del asilo político, sin perjuicio de otorgar a la interesada un plazo de tres meses para que solicite los permisos de trabajo y residencia, a no ser que la Administración demuestre suficientemente que ...... entró ilegalmente en España."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de septiembre de 1995

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA E INTERIOR