Dictamen de Consejo de Estado 2047/2022 de 30 de marzo de 2023

Cuestión

Proyecto de orden por la que se regula la actividad de las flotas que operan al amparo del acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de marzo de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 24 de diciembre de 2022, registrada de entrada el día 27 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de orden por la que se regula la actividad de las flotas que operan al amparo del acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Orden Ministerial por la que se regula la actividad de las flotas que operan al amparo del acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países (en adelante, el "Proyecto").

Consta de un preámbulo, siete artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria única, dos disposiciones finales y ocho anexos.

El preámbulo se abre exponiendo que la actividad pesquera de las flotas española y portuguesa en aguas de ambos países se regula por los acuerdos bilaterales suscritos por ambos países desde 1985, que ha permitido el acceso recíproco de las flotas de cada país a las aguas bajo soberanía o jurisdicción del otro. También se indica la importancia del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, que establece entre los objetivos principales de la política pesquera común de la Unión Europea asegurar una explotación sostenible de los recursos pesqueros (social, económica y medioambientalmente).

Continúa indicando que el Tratado internacional que regula esta materia entre España y Portugal más reciente es el suscrito en Luxemburgo el 28 de junio de 2021, que entró en vigor el 1 de enero de 2022, tras ser ratificado por los Parlamentos de ambos países. Este tratado establece medidas de acceso recíproco a las aguas de ambos Estados parte (incluyendo las desembocaduras de los ríos Guadiana y Miño), así como el número de licencias máximas (denominadas "posibilidades de pesca" en el Acuerdo de Luxemburgo) y los mecanismos de intercambio de información, cooperación y control. Para su cumplimiento se han dictado diversas órdenes ministeriales, citándose varias de ellas en el preámbulo. Primero, la Orden APA/1966/2007, de 20 de junio, por la que se establecen las condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera al cerco en el ámbito del acuerdo fronterizo del Miño, aplicable a los buques pesqueros españoles de cerco censados en el Caladero Cantábrico-Noroeste, pero no a las gamelas y a la flota artesanal, que sí se regulan en el Proyecto. Segundo, el Proyecto eleva a rango de orden ministerial la regulación del acceso a las aguas situadas en la desembocadura del río Guadiana, actualmente disciplinada por protocolos internos de la Secretaría General de Pesca. Tercero, se cita la Orden APA/2266/2004, de 30 de junio, por la que se establecen las condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera de la flota de cerco española en aguas continentales de Portugal. Prosigue la parte expositiva indicando que el Proyecto se aprueba para actualizar el régimen jurídico regulado por las dos citadas órdenes, que prevé derogar, y añadir nuevas materias no gobernadas por estas.

Por otro lado, se cita la Orden AAA/1505/2014, de 31 de julio, por la que se regula la pesquería de arrastre de fondo, en aguas de la subzona 9 del Consejo Internacional de Exploración del Mar sometidas a la soberanía o jurisdicción de Portugal, que el Proyecto no derogará (conservando así su regulación separada dada la especialidad de la zona y de las artes de pesca).

Concluye la parte expositiva justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación, resumiendo su tramitación y citando la habilitación para dictarla que se contiene en la disposición final segunda de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.

La parte articulada se compone de siete artículos: el artículo 1 (objeto y ámbito de aplicación); artículo 2 (medidas técnicas); artículo 3 (concesión de las autorizaciones de pesca y criterios); artículo 4 (solicitudes de autorización); artículo 5 (condiciones de utilización de las autorizaciones de pesca); artículo 6 (modificaciones de buques de las listas base) y artículo 7 (infracciones y sanciones).

La parte final consta de la disposición adicional primera (guía de procedimiento para la autorización a buques de arrastre de caladero nacional); disposición adicional segunda (comunicación de autorizaciones); disposición derogatoria única (derogación normativa); disposición final primera (título competencial recogido en el artículo 149.1.19.ª de la Constitución Española); disposición final segunda (entrada en vigor del Proyecto el día siguiente al de su publicación en el BOE).

El texto del Proyecto se cierra con ocho anexos: anexo I (condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera en el Acuerdo fronterizo del río Miño); anexo II (condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera en el Acuerdo fronterizo del río Guadiana); anexo III (condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera en aguas de la plataforma continental); anexo IV (modelo de solicitud de autorizaciones); anexo V (Cerco Miño - lista base de buques para autorizaciones disponibles); anexo VI (cerco Miño - lista de reserva); anexo VII (cerco Guadiana - lista de buques con exclusividad en esta pesquería en los últimos años - rotación 4 licencias) y anexo VIII (comienzo de los periodos de pesquería por su modalidad).

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo fechada el 21 de diciembre de 2022 (en adelante, la "Memoria"), estructurada en diez apartados, precedidos por un resumen ejecutivo.

El apartado I pondera la oportunidad de la norma. Comienza identificando como su fin principal regular el acceso a las autorizaciones de pesca derivadas de las posibilidades de pesca disponibles para España en los términos del Acuerdo de Luxemburgo de 2021. Indica entre sus objetivos la simplificación de la regulación sectorial, reuniéndola en un solo instrumento normativo, derogando por tanto las Órdenes APA/1966/2007, de 20 de junio y APA/2266/2004, de 30 de junio y manteniendo en vigor la Orden AAA/1505/2014, de 31 de julio. Otro objetivo del Proyecto es clarificar la regulación de las pesquerías situadas en las desembocaduras de los ríos Miño y Guadiana.

Prosigue la Memoria justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación (en términos muy similares a los del preámbulo), descartando otras alternativas normativas e indicando que el Proyecto no está incluido en el Plan Anual Normativo del Gobierno para 2022.

El apartado II resume el contenido de la norma y realiza el análisis jurídico de la misma, justificando su engarce con el derecho de la Unión Europea y su rango de orden ministerial.

El apartado III analiza la adecuación de la norma al orden constitucional de reparto de competencias, limitándose a citar el artículo 149.1.19.ª de la Constitución Española.

Los apartados IV a VIII ponderan el impacto de la norma en diversos dominios, concluyendo que:

- Tendrá un impacto económico positivo, al aportar mayor claridad y certeza a los operadores del sector;

- No tendrá impacto en los ingresos y gastos públicos;

- No supondrá nuevas cargas administrativas;

- Tendrá un impacto positivo en la familia, al hacer más rentables las empresas familiares que, en buen número de casos, explotan los buques incluidos en el ámbito de aplicación de la norma;

- Es nulo el impacto en la lucha contra el cambio climático, por razón de género, infancia y adolescencia y en "otros impactos" (que no desglosa).

El apartado VIII concluye que no es necesario realizar el análisis coste-beneficio de la elaboración de la norma, pues para ello han bastado los recursos existentes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

El apartado IX describe la tramitación de la norma, cuestión examinada en el antecedente tercero del presente dictamen.

El apartado X concluye que el Proyecto no está sujeto a evaluación ex post.

Tercero.- Expediente remitido

Del expediente remitido se desprende la tramitación del Proyecto que a continuación se reseña.

1.- De acuerdo con el apartado IX.1 de la Memoria, se ha prescindido del trámite de consulta pública dado que la norma no impone cargas económicas a los destinatarios.

2.- Se ha sustanciado el trámite de audiencia a las entidades representativas del sector mediante publicación del Proyecto en el sitio web del departamento proponente entre el 30 de julio y el 15 de septiembre de 2022. Consta que presentaron alegaciones:

- Sociedad Cooperativa Gallega del Mar Santa Eugenia;

- Federación Andaluza de Cofradías de Pescadores (FACOPE);

- Organización de Productores de Pesca del Puerto y Ría de Marín (OPP-08 OPROMAR);

- Federación Andaluza de Asociaciones Pesqueras (FAAPE);

- Cofradía de Pescadores Santo Cristo del Mar de Punta Umbría;

- Asociación Suratlántica de armadores de buques de cerco y otras modalidades (ASURABUCER);

- Cofradía de Pescadores Santa Tecla;

- Varios particulares.

3.- Consta el cumplimiento del trámite de consulta directa a las comunidades autónomas mediante la remisión del Proyecto, habiendo presentado alegaciones la Junta de Andalucía y la Xunta de Galicia.

Se incluye en el expediente un cuadro-resumen de las alegaciones presentadas en los citados trámites de participación pública, así como la respuesta dada por el centro directivo.

4.- Constan los siguientes informes administrativos:

a.- Informe fechado el 24 de agosto de 2022, evacuado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Formula observaciones de redacción y técnica normativa al Proyecto, algunas de las cuales han sido aceptadas en la versión final de la norma, mientras que otras no (por ejemplo, sustituir la expresión "esta orden" por "la presente orden" o la cita en el orden cronológico de aprobación de las disposiciones que queda derogadas en la disposición derogatoria única).

También formula observaciones de redacción a la Memoria (que sí se han aceptado).

b.- Informe de 15 de septiembre de 2022 evacuado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública por el que se otorga la aprobación previa al Proyecto. También se formulan algunas observaciones, la mayoría de las cuales han sido incorporadas.

c.- Informe de 15 de septiembre de 2022 del Instituto Español de Oceanografía. Formula varias observaciones que no han sido atendidas.

Así, respecto del artículo 2 (medidas técnicas) dice "Desconocemos si legalmente es correcta, y nos genera dudas, la no aplicación de las medidas plasmadas en este párrafo relativas a la gestión de cuotas". El significado de esta objeción no queda nada claro dado su carácter escueto, y la Memoria no aclara nada al respecto.

Respecto del anexo II, sugiere incorporar las obligaciones de: (i) usar los sistemas de localización y control de la actividad de buques que ya se emplean en aguas andaluzas; y (ii) de traspaso de información y datos de interés científico que faciliten el seguimiento de la pesquería.

d.- Informe fechado el 3 de octubre de 2022, evacuado por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial. No formula observaciones de carácter competencial.

e.- Informe fechado el 6 de diciembre de 2022, evacuado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el que se da cuenta de la tramitación del expediente. No contiene, observaciones al mismo, al haber intervenido en su redacción.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de consulta y carácter del dictamen

La presente consulta versa sobre el proyecto de Orden Ministerial por la que se regula la actividad de las flotas que operan al amparo del acuerdo entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada respecto de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo", específicamente del Acuerdo sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países entre el Reino de España y la República Portuguesa, hecho en Luxemburgo el 28 de junio de 2021 (publicado en el BOE de 21 de diciembre de 2021), que entró en vigor el 1 de enero de 2022 tras ser autorizado por las Cortes Generales españolas y por la Asamblea de la República de Portugal.

Asimismo, el presente dictamen también es preceptivo conforme a lo prevenido por el artículo 22.3 de la antedicha ley orgánica, que establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada respecto de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", de conformidad con la observación que se hará más adelante respecto de la habilitación.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

A.- Valoración global

Puede indicarse que el expediente se ha instruido correctamente, pues ha observado los trámites preceptuados por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para el ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración General del Estado.

Se prescindió del trámite de consulta pública previa; la iniciativa normativa ha sido ejercitada por el órgano competente mediante la formulación del correspondiente Proyecto (la Secretaría General de Pesca del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación); se ha redactado una Memoria del Análisis de Impacto Normativo; se ha consultado a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; se han recogido sus alegaciones y se han recabado los correspondientes informes preceptivos.

B.- Memoria

Caber indicar algunas discrepancias entre el resumen ejecutivo y el cuerpo de esta. El resumen ejecutivo consigna que el Proyecto no tendrá impacto en la economía, pero el apartado IV afirma que este impacto será positivo. Respecto de las cargas administrativas, el resumen ejecutivo indica que se reducen y el apartado V recoge que no se crean nuevas cargas. En consecuencia, debería revisarse la Memoria para eliminar estas discrepancias y aclarar el impacto de la norma.

III.- Grupo normativo

Para la mejor inteligencia de la Orden Ministerial proyectada, es necesario incardinarla en su grupo normativo, formado por normas de distintos niveles (a los efectos de este dictamen, principalmente el nivel europeo, internacional y el nivel estatal) que comparten la misma ratio.

El nivel europeo está formado por las normas que gobiernan la política pesquera común (PPC) de la Unión Europea, siendo la principal el Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo (citado en el preámbulo) que recoge como objetivo fundamental lograr una explotación sostenible de los recursos pesqueros (en sus dimensiones social, económica y medioambiental). Asimismo, su artículo 5.1 establece el principio de igualdad de todos los buques que enarbolen el pabellón de un Estado miembro en el acceso a las aguas comunitarias, si bien el artículo 5.2 permite a los Estados miembros reservar la pesca en las aguas sujetas a su soberanía y jurisdicción que estén comprendidas en la franja entre la línea de base y las 12 millas náuticas a los buques pesqueros que tradicionalmente faenen en ellas y procedan de los puertos situados en la costa adyacente.

Debe anclarse en esta disposición comunitaria el Acuerdo sobre condiciones de ejercicio de la actividad de las flotas española y portuguesa en las aguas de ambos países entre el Reino de España y la República Portuguesa, hecho en Luxemburgo el 28 de junio de 2021, que entró en vigor el 1 de enero de 2022 (en adelante, el "Acuerdo de Luxemburgo") y que fue objeto del dictamen número 395/2018, de 21 de junio, de este Consejo de Estado. Este tratado internacional es el hito más reciente del historial de cooperación bilateral en materia de pesca entre España y Portugal iniciado en 1985 y aunque presenta un apreciable grado de detalle en algunos aspectos (como la delimitación de las zonas transfronterizas de los ríos Guadiana y Miño), asimismo deja a los Estados parte un importante margen de libertad para precisar su ejecución (como sucede con el procedimiento de otorgamiento de las autorizaciones que permiten acceder a las aguas del otro Estado parte, como hace el Proyecto). En este sentido, el Acuerdo de Luxemburgo regula las condiciones en las que los buques con pabellón español y portugués podrán faenar en las aguas continentales de ambos países, definidas por su artículo 3.1 como las comprendidas entre las 12 y las 200 millas de la costa de Portugal y España en el océano Atlántico alrededor de la península Ibérica, así como las zonas fronterizas situadas en las desembocaduras de los ríos Miño (hasta 12 millas náuticas, ex artículo 4.1) y Guadiana (hasta 15 millas, ex artículo 5.1). El Acuerdo de Luxemburgo limita, de modo distinto en cada una de estas tres zonas pesqueras, el número de autorizaciones de pesca (denominadas "posibilidades de pesca", que no deben confundirse con las cuotas europeas de pesca) que podrán otorgarse a los buques de cada Estado contratante para faenar en las aguas del otro Estado contratante, estableciendo un número máximo en función de las artes de pesca (por ejemplo, el artículo 3.2 distingue entre cerco, arrastre y artes fijos) o del tipo de buque (así el artículo 4.2.a) se refiere a las gamelas). Además, recoge la obligación de los buques autorizados de someterse a las medidas técnicas establecidas por el país en cuyas aguas faenen, incluyendo las vedas biológicas y los horarios de pesca (artículos 3.3, 4.3 y 5.4) y establece obligaciones de intercambio de información, cooperación y control (artículo 7).

El nivel estatal del grupo normativo estaba presidido, como norma de cabecera, por la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, ahora parcialmente derogada por la Ley 5/2023, de 17 de marzo, de pesca sostenible e investigación pesquera. Esta última norma es aplicable, conforme a su artículo 2.1.a), a las aguas sometidas a jurisdicción o soberanía española, y conforme a su artículo 2.1.b), a las aguas no sometidas a la misma, de acuerdo con lo previsto en los tratados internacionales y el derecho de la Unión Europea. La mencionada Ley 3/2001 ha sido desarrollada por múltiples reglamentos (tanto reales decretos como órdenes ministeriales) dictados en ejecución de dicha ley pero también de las normas de derecho internacional público (tratados) y del derecho de la UE (fundamentalmente los reglamentos de la política pesquera común). A los efectos de esta consulta, interesa especialmente indicar las órdenes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación dictadas para desarrollar los sucesivos tratados bilaterales suscritos entre España y Portugal en lo referente a las aguas continentales (pues existen otras órdenes relativas a las aguas que rodean los archipiélagos de las Islas Canarias, Madeira y Azores), que son principalmente:

- Orden APA/2266/2004, de 30 de junio, por la que se establecen las condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera de la flota de cerco española en aguas continentales de Portugal, por fuera de las 12 millas.

- Orden APA/1966/2007, de 20 de junio, por la que se establecen las condiciones para el ejercicio de la actividad pesquera al cerco en el ámbito del acuerdo fronterizo del Miño.

- Orden AAA/1505/2014, de 31 de julio, por la que se regula la pesquería de arrastre de fondo, en aguas de la subzona 9 del Consejo Internacional de Exploración del Mar sometidas a la soberanía o jurisdicción de Portugal.

IV.- Habilitación normativa, rango normativo y título competencial

A.- Habilitación y rango normativo

De acuerdo con el preámbulo, la Orden Ministerial proyectada se dictará en ejecución de un tratado internacional y en aplicación de la habilitación reglamentaria residenciada, (en el momento de redactarse el Proyecto) en la disposición final segunda de la Ley de Pesca Marítima del Estado, que dispone:

"Se autoriza al Gobierno y, en su caso, al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente Ley".

No obstante, tras la remisión de la presente consulta en el registro de este Consejo de Estado, se produjo la entrada en vigor de la Ley 5/2023, que ha derogado parcialmente la Ley 3/2001. Debe entenderse que el Proyecto pasa a desarrollar los contenidos de la nueva norma, particularmente su título V (rubricado "Medidas de gestión de los recursos pesqueros"), que abarca los artículos 31 a 43, (especialmente en el artículo 41, al que después se hará referencia).

En lo que se refiere a las habilitaciones reglamentarias, la disposición final cuarta de la Ley 5/2023 solamente habilita al Gobierno de la nación para su desarrollo mediante real decreto, si bien a lo largo de su articulado hay una serie de habilitaciones per saltum a favor del titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para desarrollar directamente aspectos concretos de la ley.

En lo que se refiere específicamente al objeto de la presente consulta, el artículo 32.2 de la Ley 5/2023 determina que los criterios de asignación para cada pesquería se desarrollarán por real decreto. No obstante, el artículo 41.2 incluye una regla especial en relación con la asignación de posibilidades de pesca derivadas de los acuerdos con otros Estados, estableciendo que en estos casos los criterios para la asignación serán determinados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Por tanto, estima este Alto Cuerpo Consultivo que el Proyecto es conforme con las disposiciones de la nueva Ley 3/2023, tiene habilitación legal suficiente para dictarse y posee el rango reglamentario adecuado. En todo caso, debe revisarse el Proyecto para actualizar las remisiones a la Ley 3/2001, que deben hacerse, en muchos casos, a los preceptos concordantes de la Ley 5/2023.

La observación realizada en cuanto a la correcta invocación de la habilitación reglamentaria en el preámbulo tiene carácter esencial, a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

B.- Título competencial

De acuerdo con la disposición final primera del Proyecto y el apartado III de la Memoria, el Proyecto se dicta al amparo del artículo 149.1.19.ª de la Constitución Española, que recoge la competencia exclusiva del Estado sobre "pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas".

El informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local no formula observaciones de carácter competencial. Destaca que las dos órdenes ministeriales que el Proyecto prevé derogar no han sido objeto de controversia ante el Tribunal Constitucional. Por tanto, no cabe hacer ninguna observación relativa al título competencial.

Por lo demás, cabe recordar a este respecto que el Proyecto ejecutará el Acuerdo de Luxemburgo.

V.- Observaciones al Proyecto

El Proyecto merece una consideración global favorable de este Consejo de Estado, sin perjuicio de las siguientes observaciones.

Preámbulo

En primer lugar, la estructura de la parte expositiva podría aclararse para facilitar su comprensión, dado que en la redacción actual puede generar alguna dificultad innecesaria al interpretar la concatenación de normas internacionales y europeas sobre la materia. Así, los dos primeros párrafos se refieren al historial de cooperación bilateral entre España y Portugal, los párrafos 3 y 4 al Reglamento (UE) n.º 1380/2013, el párrafo 5 vuelve de nuevo a la cooperación internacional al referirse por primera vez al Acuerdo de Luxemburgo y el párrafo 6 incardina este tratado en el artículo 5.2 del referido reglamento europeo. La lectura de estos párrafos es algo compleja, pues en lugar de describir el grupo normativo siguiendo un criterio secuencial de jerarquía descendente (como el empleado en la consideración IV anterior relativa al grupo normativo) se alude a las normas de los niveles internacional y europeo de forma fragmentaria, yendo y volviendo de las unas a las otras, de modo que la alusión a su contenido no se agota en uno o varios párrafos para luego pasar al siguiente nivel, de lo que resulta una cierta dificultad para comprender su concatenación. Por tanto, se recomienda revisar su redacción, comenzando por la alusión al Reglamento (UE) n.º 1380/2013 (unificando los contenidos de los párrafos 3, 4 y 6) para después examinar el nivel internacional (párrafos 1, 2, 5 y el comienzo del 6).

En segundo lugar, en el párrafo 5 se alude por primera vez al Acuerdo de Luxemburgo, pero se cita de forma incompleta, lo que dificulta su identificación: "El más reciente es el firmado en Luxemburgo el 28 de junio de 2021 y que ha entrado en vigor el 1 de enero de 2022, tras su ratificación por los Parlamentos de ambos países". Se recomienda emplear su denominación oficial, tal y como figura en el Boletín Oficial del Estado (número 304 de 21 de diciembre de 2021), al menos en este párrafo, al ser el primero de la parte expositiva que lo menciona (en referencias sucesivas podría emplearse una denominación abreviada o simplificada), y lo mismo en la parte articulada (la primera referencia al Acuerdo está en el artículo 1). Así lo determina la regla 80 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

La misma observación cabe plantear respecto de la cita de la Ley 3/2001, en el penúltimo párrafo del preámbulo y en el artículo 4.2, segundo párrafo.

Artículo 3 (Concesión de autorizaciones de pesca y criterios)

Los apartados 1 y 2 disponen:

"1. Para cada área geográfica se concederá un máximo de autorizaciones de pesca en función del número máximo de posibilidades de pesca disponibles para cada modalidad bajo el Acuerdo.

2. La autorización se otorgará por un periodo de tiempo máximo de acuerdo con lo establecido en los anexos I, II y III y [...]".

Debería precisarse que se refiere a los anexos I, II y III de la Orden Ministerial proyectada, y no del Acuerdo de Luxemburgo (que incluye dos anexos), dado que la redacción extractada podría originar alguna confusión interpretativa al respecto.

Articulo 4 (Solicitud de autorizaciones)

El apartado 1 establece la obligación de solicitar las autorizaciones objeto del Proyecto mediante medios telemáticos, invocando los artículos 14.2 y 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Podría añadirse la invocación de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 502/2022, de 27 de junio, por el que se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros nacionales, que impone esta obligación a las personas físicas en materia de autorizaciones de pesca. En caso de atenderse esta sugerencia, podría abreviarse la referencia al citado real decreto en el artículo 6, dado que dejaría de ser la primera y única remisión al mismo en el texto del Proyecto.

El apartado 3 dispone:

"Contra la resolución del procedimiento, que no agota la vía administrativa, podrá interponerse recurso de alzada ante la Secretaría General de Pesca, en el plazo máximo de un mes, contado a partir del día siguiente al de su publicación, o en cualquier momento a partir del día siguiente a aquél en que transcurriera el plazo para resolver y notificar, de acuerdo con dispuesto en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre".

La regulación de los recursos procedentes contra las resoluciones administrativas recogida en esta disposición no es propia de una norma con rango de orden ministerial, por lo que debe suprimirse este apartado.

Disposición derogatoria única

Este precepto lista las disposiciones que quedarán derogadas por el Proyecto, enumerando primero la Orden APA/1966/2007 y después la Orden APA/2266/2004. Sería más adecuado enumerarlas siguiendo el criterio cronológico de su aprobación, como ya recomendó el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación en su informe.

Disposición final segunda (Entrada en vigor)

Este precepto dispone:

"Esta orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". No obstante lo anterior, se sincronizarán las autorizaciones previstas en esta orden a las solicitudes presentadas desde su entrada en vigor a los trimestres naturales del año a partir del 1 de enero de 2023".

El término empleado, "sincronizar" no es un concepto técnico-jurídico, por lo que su uso en un texto normativo no es adecuado. Más bien debería decirse que la Orden proyectada se aplicará retroactivamente a las solicitudes presentadas entre el 1 de enero de 2023 y el momento de su entrada en vigor.

VI.- Otras observaciones

El Proyecto adolece de un cierto número de errores formales que aconsejan su revisión final antes de su aprobación. A título enumerativo, pero no exhaustivo, pueden señalarse los siguientes:

- En el artículo 3.3, segundo inciso, se dice "Si para el primer, o un periodo dado de concesión de las autorizaciones [...]" y falta el sustantivo "periodo" en la parte subrayada;

- En el artículo 5 hay varias referencias a los "periodos de programación", y debería añadirse una remisión a los anexos I, II, III y VIII, donde dichos periodos se determinan;

- En el artículo 5.4, segundo inciso, se dice "Cualquiera de estas causas para no poder hacer uso de la autorización, tendrá que ser debidamente acreditada", sobra la coma;

- En el anexo II, parte C, apartado 1, se dice "Se entenderá como tal a la recogida manual o por tracción de coquina" sobrando la palabra subrayada;

- En el anexo II, parte C, apartado 3, primer párrafo, se hace referencia al "boletín autonómico", cuando la terminología habitualmente empleada por las normas estatales para referirse a los diarios oficiales de las comunidades autónomas es "diario oficial" (así por ejemplo en el artículo 45.3 de la LPAC);

- En el anexo II, parte C, apartado 3, cuarto párrafo, se dice "Los incluidos en dicha lista serán los únicos que se tengan en consideración a la hora de la emisión de las autorizaciones" cuando parece que la conjugación apropiada del verbo tener es el modo imperativo ("serán tenidos").

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada en el apartado IV.A y consideradas las restantes, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de marzo de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

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