Dictamen de Consejo de Estado 2469/2000 de 20 de julio de 2000

Cuestión

Proyecto de Decreto s/ vacaciones licencias y permisos de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de julio de 2000, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la comunicación de V.E. de 4 de julio de 2000, con registro de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos.

De antecedentes resulta:

1.- El proyecto.

El proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos de la Junta de Castilla y León sometido a consulta consta de un preámbulo, 19 artículos, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo justifica la razón de ser del Decreto proyectado en que la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras, ha introducido una serie de modificaciones en lo relativo a permisos y licencias que mejoran el contenido aplicable a los empleados públicos de la Administración de la Comunidad, materia regulada actualmente en el Decreto 129/1985, de 7 de noviembre. Asimismo se hace expresa la voluntad de la Junta de Castilla y León de alcanzar, en la medida en que ello fuere posible, la mayor equiparación posible entre el personal funcionario y el laboral.

Los últimos dos párrafos del preámbulo hacen mención al cumplimiento de las exigencias de participación e informe de distintos órganos para la elaboración del texto de la norma.

El articulado del Decreto en proyecto está ordenado sistemáticamente del siguiente modo:

CAPÍTULO I: Ámbito de aplicación (artículo 1). CAPÍTULO II: Vacaciones (artículos 2 a 6). CAPÍTULO III: Licencias (artículos 7 a 10).

Sección 1ª: Licencias por enfermedad y por riesgo durante el

embarazo.

Sección 2ª: Licencia por matrimonio.

Sección 3ª: Licencia por estudios.

Sección 4ª: Licencias por asuntos propios. CAPÍTULO IV: Permisos (artículos 11 a 16).

Sección 1ª: Permisos por maternidad y paternidad.

Sección 2ª: Permisos por motivos familiares, de exámenes o sindicales.

Sección 2ª (sic): Permisos por razones particulares. CAPÍTULO V: Otros permisos (artículos 17 y 18).

Sección 1ª: Distinciones.

Sección 2ª: Días 24 y 31 de diciembre. CAPÍTULO VI: Competencias (artículo 19).

La disposición transitoria primera prorroga la vigencia del artículo 13 del Decreto 129/1985, de 7 de noviembre, hasta que por la Mesa General de Negociación "no se alcance acuerdo en materia de duración y requisitos para la concesión de licencia por estudios". La transitoria segunda establece que los derechos de vacaciones, licencias y permisos que al entrar en vigor el nuevo Decreto hayan sido reconocidos a los funcionarios continuarán rigiéndose por la normativa anterior, si bien será de aplicación lo dispuesto en los artículos 2 y 14.1.f) del nuevo Decreto respecto de las vacaciones y permisos de lactancia que, solicitados o reconocidos conforme a la normativa anterior, se encuentren a la fecha de entrada en vigor del Decreto pendientes de su disfrute total o parcial.

La disposición derogatoria se refiere específicamente al Decreto 129/1985, de 7 de noviembre (B.O.C.y L. del 14), sobre vacaciones anuales, licencias y permisos.

La disposición final primera contiene la habilitación para el desarrollo del Decreto a favor del Consejero de Presidencia y Administración Territorial y la segunda prevé la entrada en vigor del mismo al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León.

2.- El expediente.

Junto con el texto sometido a dictamen, el expediente remitido al Consejo de Estado aparece integrado por los siguientes documentos y actuaciones:

2.1. Primer texto del proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos (fechado el 28 de febrero de 2000).

2.2. Informe jurídico favorable al proyecto de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial (de 23 de mayo de 2000).

Formulaba únicamente algunas observaciones de legalidad respecto de los artículos 14.1.f) y 15.1 en su versión originaria, cuyas correspondientes correcciones para su adaptación a lo dispuesto en la Ley aparecen recogidas en la versión última del texto.

2.3. Certificación expedida por el Secretario de la Comisión de Personal para hacer constar que el Pleno de dicha Comisión, en reunión celebrada el 26 de mayo de 2000, ha informado favorablemente el proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos.

2.4. Certificación de la Secretaria de la Mesa General de Negociación por la que se hace constar que en el Pleno de dicha Mesa celebrado el 16 de junio de 2000 ha sido objeto de negociación el proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos.

2.5. Certificación del Secretario del Consejo de la Función Pública mediante la que se acredita que en la sesión del Pleno de dicho Consejo celebrada en 22 de junio de 2000 ha sido informado favorablemente el proyecto de Decreto de referencia.

2.6. Memoria del proyecto (de 3 de julio de 2000).

Además de una justificación sobre la necesidad del proyecto, concorde con la que se realiza en el preámbulo, se señala que:

- El proyecto responde al grado de consenso alcanzado para el cumplimiento de los objetivos que se propone y deviene necesario en tanto en cuanto la materia que se quiere modificar se encuentra regulada por norma del mismo rango.

- La habilitación legal para la elaboración del proyecto corresponde a la Dirección General de la Función Pública de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial según lo dispuesto en el artículo 4.tres.1.a) de la Orden de 23 de diciembre de 1999, por la que se desarrolla la estructura orgánica de dicha Consejería. La competencia para aprobar el proyecto corresponde a la Junta de Castilla y León, según lo dispuesto en el artículo 10.2.b) y k) del texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre.

- El proyecto, formalmente, si bien estructurado en forma análoga a la del Decreto 129/1985, incorpora una ordenación sistemática más correcta y elimina una serie de conceptos ya en desuso, tratando con ello de dotarlo de una mayor precisión y rigor normativos.

- En cuanto a su contenido material, el proyecto mejora sustancialmente el régimen de vacaciones y permisos por motivos familiares hoy aplicable al personal funcionario y asimilado de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, situándolo al mismo nivel que el establecido para el personal laboral en el convenio colectivo. Con la aprobación, por tanto, del proyecto se pondría punto final a la histórica diferencia de trato entre ambos colectivos.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para que evacuara dictamen por el procedimiento de urgencia.

I. El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3, en relación con el 23, párrafo segundo, ambos de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establecen como trámite preceptivo la consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II. En la tramitación del expediente se han respetado en lo sustancial las normas que regulan el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en el texto refundido de la Ley del Gobierno y de la Administración de Castilla y León, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1988, de 21 de julio (artículo 49).

Asimismo consta que el proyecto ha sido objeto de la previa y preceptiva negociación (conforme a lo establecido en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas) en el seno de la Mesa General de Negociación de la Administración de la Comunidad Autónoma y que han sido evacuados los informes de la Comisión de Personal y del Consejo de la Función Pública (en cumplimiento de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de Castilla y León, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 25 de octubre).

III. El Decreto en proyecto encuentra su fundamento y habilitación legal en el artículo 10 del citado texto refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública. Según el apartado 1 de dicho artículo, "la Junta de Castilla y León establece la política de personal, dirige su desarrollo y aplicación y ejerce la potestad reglamentaria en materia de función pública, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros órganos".

El rango de la disposición proyectada es suficiente y correcto. Si bien incorpora determinados contenidos normativos que en el ámbito estatal están regulados en Leyes y en una Instrucción de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, dado que los mismos o análogos se encuentran recogidos en el ámbito autonómico en el vigente Decreto 129/1985, se requiere una norma de igual rango que esta última para su derogación.

IV. El Decreto proyectado tiene por objeto establecer las normas reguladoras de las vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de la Administración de Castilla y León, introduciendo respecto de la norma vigente modificaciones que mejoran el régimen actual por incorporación al nuevo texto reglamentario de condiciones ya acordadas a través de la negociación colectiva y otras que se derivan de la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras.

En la materia objeto del Decreto, la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Administración de la Comunidad de Castilla y León no contiene ninguna previsión específica. Por su parte, la normativa estatal de rango legal está contenida en los artículos 68 a 75 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, y en el artículo 30 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Este último precepto no tiene carácter básico (según el artículo 1.3 de la propia Ley) y, sin necesidad de entrar en la calificación material de los correspondientes artículos de la Ley de 1964, puede afirmarse que en todo caso tendrían un carácter de mínimo. Por tal razón, teniendo en cuenta la equiparación o mejora, según los casos, sobre las condiciones actualmente reguladas en materia de vacaciones, permisos y licencias que se pretende efectuar a través del Decreto proyectado -además del origen de tales mejoras en la negociación colectiva producida en el ámbito de la función pública autonómica-, se estima que el texto es ajustado a derecho.

Así, entre las mejoras previstas se contarían: la licencia por matrimonio respecto a parejas de hecho prevista en el artículo 8.1 del proyecto; el permiso de tres días naturales (frente a los dos estatales) por nacimiento, adopción de hijo o acogimiento permanente o por fallecimiento, accidente, enfermedad grave u hospitalización de familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, fijado en el artículo 14.1.a); el permiso de dos días (frente al único día del artículo 30 de la Ley 30/1984) por traslado de domicilio sin cambio de residencia, o el permiso por motivos familiares como consecuencia de lactancia de un hijo menor de doce meses (la Ley 30/1984 lo permite hasta nueve meses), previsto en el artículo 14.1.f).

En cuanto a la estructura del proyecto, cabría observar que el Capítulo III está subdividido en Secciones que contienen un solo artículo cada una. Tal subdivisión probablemente pervive por razón de continuidad con la sistemática del vigente Decreto 129/1985 (en el que, sin embargo, varias Secciones estaban integradas por más de un artículo) pero parece innecesaria en el Decreto proyectado. Sólo se justificaría si existiera más de un artículo por Sección, lo cual en algunos supuestos sería incluso conveniente (por ejemplo el artículo 7 podría desdoblarse en dos que recogieran el contenido de sus dos apartados, respectivamente).

En el Capítulo IV aparecen dos Secciones 2ª, debiendo la última numerarse como 3ª.

No resulta justificado (más allá del seguimiento mimético del Decreto 129/1985) el criterio de agrupación de los distintos permisos que se regulan en la Sección 2ª del Capítulo IV. En todo caso, ha de observarse que la rúbrica no es comprensiva de todos los supuestos regulados en el artículo 14. Tratándose de un precepto muy largo, podría resultar más adecuado dividir su contenido en varios artículos. Si se mantiene la sistemática proyectada, habrá de cuidarse que los supuestos que se enuncian como párrafos dentro del artículo 14.1 estén redactados de forma homogénea y coordinada con el párrafo introductorio (no lo están los previstos en las letras d, e, f, h, i, j y k).

Aunque la materia regulada en el Capítulo V es particular y presenta cierta autonomía respecto de la del Capítulo anterior, en definitiva se refiere asimismo a "otros permisos", por lo que parece que sería mejor configurar su contenido como última Sección del Capítulo IV.

En cuanto al texto concreto del proyecto, el Consejo de Estado formula únicamente las siguientes observaciones:

- El título o denominación de la norma podría hacerse más expresivo indicando que se refiere a las vacaciones, licencias y permisos de los funcionarios de la Comunidad Autónoma.

- El preámbulo es inexacto al afirmar sin matiz que la Ley 39/1999 ha introducido modificaciones que mejoran el contenido de la normativa aplicable a los empleados públicos de "esta Administración". Además de ser una expresión que no describe de modo ajustado el ámbito de aplicación subjetivo de dicha Ley, en puridad, el Capítulo VI de la misma modifica -en lo que hace a la materia objeto del proyecto- el artículo 30.3 de la Ley 30/1984 (que no es básico, aunque es prácticamente reproducido en el artículo 11 del proyecto) y el Capítulo VII introduce un nuevo apartado 3 en el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (que el artículo 7.2 del proyecto procede a incorporar al ámbito autonómico). Por otra parte, ha de completarse en el preámbulo la fecha del acuerdo alcanzado en el seno de la Mesa General de Negociación.

- La previsión del párrafo segundo del artículo 1.1, dado que es un supuesto de delimitación negativa del ámbito de aplicación, podría trasladarse al apartado 2 del mismo artículo. La redacción del párrafo tercero del artículo 1.1 debe corregirse (podría decir: "Asimismo será de aplicación al personal interino, con las excepciones previstas en los artículos posteriores").

- El artículo 8.1, al determinar que los quince días de licencia por matrimonio "abarcarán, en todo caso, el día del hecho generador y deberán disfrutarse, como mucho, a partir de dicho día" -aparte del carácter excesivamente coloquial de la expresión "como mucho"- parece entrar en colisión, dada la imperatividad con que se expresa, con la previsión posterior del apartado 2, conforme a la cual "dicha licencia podrá acumularse, a petición del interesado, a la vacación anual o a cualquier otro tipo de licencia o permiso". Para mantener esta última disposición, vigente en el régimen actual, debe flexibilizarse la previsión nueva introducida en el apartado 1 a que se ha hecho referencia.

- Aunque es idéntica a la expresión del correspondiente precepto del Decreto 129/1985 y del artículo 30.2 de la Ley 30/1984, no se estima correcta la previsión del artículo 14.1.d) del proyecto en lo que hace al permiso por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público "o personal". A la vista de los supuestos en que el proyecto ejemplifica tal deber seguidamente, parece que la concesión del permiso requeriría que el deber fuera cumulativamente de carácter público y personal. Sólo así se justificaría que los funcionarios que sobrepasen el límite temporal establecido puedan ser pasados a la situación de servicios especiales.

- En el artículo 14.1.f), cuarto párrafo, debe sustituirse la mención a "esta licencia" por "este permiso".

- Parece que el artículo 16.4.c) sería más expresivo si dijera al final "con la mayor antelación posible".

- No es necesario que en la disposición derogatoria se incluya la fecha de publicación del Decreto 129/1985, de 7 de noviembre, en el Boletín Oficial de Castilla y León.

- Desde el punto de vista terminológico, convendría repasar el texto para corregir algunas remisiones o citas efectuadas sin homogeneidad interna y sin adecuación a los criterios convencionalmente empleados (los artículos se dividen en apartados y éstos en párrafos), así en los artículos 7.1.párrafo segundo, 7.2, 14.1.f) ó 14.2. También ganaría en precisión el texto si se sustituyeran las referencias a "empleado" (sólo a veces calificado de público) por "funcionario público".

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse a la aprobación de la Junta de Castilla y León el proyecto de Decreto sobre vacaciones, licencias y permisos de los funcionarios públicos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de julio de 2000

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN.