Dictamen de Consejo de Estado 3195/2000 de 15 de marzo de 2001

Cuestión

Solicitud indemnización formulada por GESTOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de marzo de 2001, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V.E. de fecha 4 de octubre de 2000, el Consejo de Estado ha examinado la consulta formulada sobre el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de reclamación de indemnización de daños y perjuicios, producidos tanto en el ámbito contractual como extracontractual, cuando la petición de indemnización deba sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

A N T E C E D E N T E S

La Orden de V.E. dice:

"De conformidad con indicado por la Sección 6ª de ese Alto Cuerpo Consultivo en el expediente núm. 1.732/2000, se formula consulta, de manera desglosada y con independencia de los aspectos específicos que concurren en el citado expediente, sobre el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de reclamación de daños, producidos tanto en el ámbito contractual como extracontractual, cuando la petición de indemnización deba sustanciarse por el ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias".

El Consejo de Estado, a la vista del escrito por el que se requiere la consulta, emite el presente dictamen.

C O N S I D E R A C I O N E S

I

Sobre el carácter y objeto de la consulta.

1. Versa la consulta sobre el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos administrativos que tienen por objeto reclamaciones de indemnización deducidas a título, ora contractual, ora extracontractual, que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

2. El Consejo de Estado emite dictamen, con carácter potestativo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, a cuyo tenor "el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente".

La Orden de remisión no precisa si la consulta se formula al Pleno o a la Comisión Permanente, por lo que, de conformidad con lo prevenido en el artículo 22.19 de la citada Ley Orgánica, debe entenderse que la consulta ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

3. Aclarado el carácter del dictamen, procede delimitar su objeto. La cuestión que se plantea en el presente expediente, como claramente se enuncia en la Orden de remisión, es la de si en los supuestos de reclamaciones de responsabilidad contractual o extracontractual que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias sería o no procedente la consulta al Consejo de Estado.

Ello se debe a que la consulta al Consejo de Estado y la posterior emisión del correspondiente dictamen son trámites esenciales en aquellos procedimientos en los que la consulta es preceptiva. Esa esencialidad no deriva del eventual carácter vinculante del dictamen, sino de la obligatoriedad jurídica de ser recabado y de la relevante posición de este Alto Cuerpo Consultivo en el seno del procedimiento administrativo. En otros términos, cuando la consulta es preceptiva, el correspondiente dictamen deviene un trámite esencial, inexcusable e indisponible, desde la perspectiva procedimental, por lo que su sola omisión comporta la nulidad de pleno derecho de la resolución que se dictare según expresa la doctrina jurisprudencial.

Pues bien, ante las consecuencias que se derivarían de la omisión del dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo, que, en caso de resultar preceptivo, produciría la nulidad de la resolución que se dictare, y que, en consecuencia, impediría la convalidación del acto impugnado en virtud de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la autoridad consultante ha entendido de provecho plantear abiertamente la cuestión, para que sea el propio Consejo de Estado el que exprese su parecer al respecto.

Por lo demás, la Orden de remisión interesa que la cuestión planteada se analice desde dos perspectivas, a saber, la de la responsabilidad contractual, por un lado, y la de la responsabilidad extracontractual, por otro.

La primera se refiere a los procedimientos en los que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias reclamaciones de responsabilidad contractual deducidas frente al referido Ente Público, en su condición de contratante, por quienes resultaren contratistas, fundadas en los daños sufridos por éstos como consecuencia de la ejecución de un contrato. La segunda, sin embargo, se refiere a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial o extracontractual que puedan formularse por terceros, no ligados al ente público por virtud de una relación jurídica o título específico, por los daños sufridos con motivo del funcionamiento de los servicios prestados por ese mismo ente.

Desde esta perspectiva se emite el presente dictamen.

II

Sobre la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado en los casos de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios formuladas ante las Administraciones Públicas.

Entrando en el examen de la cuestión planteada, lo primero que debe analizarse es la competencia del Consejo de Estado en relación a las reclamaciones de indemnización que se formulen ante las Administraciones Públicas.

1. Para dilucidar tal cuestión ha de acudirse en primer término a la legislación reguladora del Consejo de Estado.

Según dispone el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos:

"13. Reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado".

Como fácilmente puede advertirse, el transcrito precepto legal se refiere, por un lado, a las "reclamaciones (...) de indemnización de daños y perjuicios", sin distinguir entre los distintos supuestos de responsabilidad de la Administración Pública, y por otro, exclusivamente a la "Administración del Estado".

El Consejo de Estado ha interpretado el citado precepto legal en los términos que a continuación se exponen:

a) En relación a la primera de las cuestiones planteadas, esto es, los supuestos de responsabilidad de la Administración Pública a que se refiere el artículo 22.13 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, este Cuerpo Consultivo ha tenido ocasión de señalar que el referido precepto "no distingue entre los distintos supuestos de responsabilidad de la Administración Pública, ya que se refiere a toda pretensión dirigida a obtener el resarcimiento correspondiente por daños y perjuicios contra la Administración Pública" ( dictamen núm. 1.896/94, de 12 de enero de 1995).

Significa ello que la preceptividad del dictamen no comprende únicamente las reclamaciones de indemnización que se deducen a título de responsabilidad extracontractual, sino que, por el contrario, incluye, además, en su esfera, las planteadas a título de responsabilidad contractual. En efecto, según ha expresado el Consejo de Estado a través de numerosos dictámenes, el citado precepto de la Ley Orgánica del Consejo de Estado no precisa ni explicita el título jurídico que sirve de amparo a la pretensión de resarcimiento deducida frente a la Administración Pública, por lo que deberá entenderse que tiene carácter preceptivo el dictamen en todos aquellos casos en que se formula una reclamación de indemnización ante la Administración Pública, abstracción hecha del título jurídico en que objetivamente pudiera fundarse, ya fuere éste de naturaleza contractual o extracontractual (dictámenes núms. 1.699/96, de 7 de noviembre de 1996 y 868/97, de 10 de abril de 1997, entre otros).

Consiguientemente, en el caso de reclamaciones de daños y perjuicios, que es el supuesto consultado, el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado se subordina a la única circunstancia de que se formule ante la Administración del Estado o, en su caso, ante las Comunidades Autónomas, en los términos anteriormente expresados, cualquiera que sea el título, contractual o extracontractual, en que se ampare la referida pretensión de resarcimiento.

b) Por lo que respecta a la segunda cuestión planteada, esto es, la determinación de qué debe entenderse por "Administración del Estado" a los efectos de la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado, son de considerar dos circunstancias.

Por un lado, que el carácter preceptivo de la consulta al Consejo de Estado es predicable respecto a las Comunidades Autónomas cuando la reclamación se haya dirigido contra las Administraciones de las mismas, conforme prevé el artículo 23 en su párrafo segundo de la misma Ley Orgánica, si bien ello en los términos que resultan de la interpretación efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992, de 26 de noviembre, y que han sido objeto de exégesis por este Consejo en los dictámenes núms. 362/97, de 6 de marzo de 1997 y 2.238/97, de 8 de mayo de 1997, entre otros.

Y, por otro, que la expresión "Administración del Estado" debe entenderse referida al concepto que anteriormente consagraba el artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 y que actualmente establece el artículo 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, cuando dispone que "la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única", en tanto que los Organismos públicos previstos en el Titulo III de la mencionada Ley se configuran como entidades con "personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión" (artículos 2.3 y 42.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril), por lo que el Consejo de Estado no habría, en principio, de dictaminar preceptivamente en los expedientes de reclamaciones de daños y perjuicios formuladas contra Entidades Públicas de naturaleza institucional en general (dictámenes núms. 45.366, de 30 de junio de 1983 y 48.355, de 2 de febrero de 1986).

Ciertamente que, respecto de estas últimas, cabría entender que, como se enmarcan dentro de la Administración General del Estado, al ser preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en las reclamaciones de daños y perjuicios formuladas frente a ésta, lo será también cuando es la responsabilidad de aquélla la que está en juego. Mas tal forma de razonar no es, a juicio del Consejo de Estado, suficientemente rigurosa. La Administración General del Estado es, en rigor, la definida con personalidad jurídica única en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, mientras que las Administraciones institucionales, y de modo especial los denominados "Organismos públicos" (esto es, Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales), y las Entidades de Derecho Público creadas al amparo del antiguo artículo 6.5 de la Ley General Presupuestaria hasta tanto no se adaptaren sus Estatutos a la mencionada Ley (disposición transitoria tercera de la Ley 6/1997, de 14 de abril), gozan de autonomía de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios e independientes de los del Estado, del que constituyen entes instrumentales y especializados.

No cabe establecer, por tanto, el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en los expedientes de reclamaciones de daños y perjuicios que deban sustanciarse por las Entidades Públicas instrumentales de la Administración Pública.

2. Analizados los términos de la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado en los expedientes de responsabilidad de la Administración Pública, conforme a lo prevenido en la Ley Orgánica reguladora de este Cuerpo Consultivo, corresponde examinar, a esos mismos efectos, las prescripciones concordantes eventualmente existentes en la legislación reguladora de la responsabilidad patrimonial de la Administración y la de la contratación de las Administraciones Públicas.

Es de notar a este respecto que los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no contienen prescripción alguna en la que se prevea el trámite relativo al dictamen del Consejo de Estado en los expedientes de reclamaciones de daños y perjuicios; solamente el artículo 12 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se dedica a este trámite, y en él se contiene una remisión expresa a la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

Según el expresado precepto reglamentario:

"1. Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. A este efecto, remitirá al órgano competente para recabarlo todo lo actuado en el procedimiento, así como una propuesta de resolución que se ajustará a lo dispuesto en el artículo 13 de este Reglamento o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento.

Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El dictamen se emitirá en el plazo máximo de dos meses".

Por su parte, la legislación reguladora de la contratación de las Administraciones Públicas (actualmente constituida por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto- Legislativo 2/2000, de 16 de junio) no contiene tampoco prescripción alguna en lo que hace al trámite de informe al Consejo de Estado en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad contractual.

Es claro, pues, que el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos en que se sustancien reclamaciones de indemnizaciones formuladas a título contractual o extracontractual habrá de determinarse a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado y en los términos anteriormente expresados.

III

Sobre la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

Sentadas las consideraciones precedentes, la cuestión se centra en determinar si resulta o no preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

1. Estatuto jurídico del Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

Para dilucidar la cuestión planteada, procede examinar previamente el estatuto jurídico de la Entidad Pública de referencia.

A) El Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) fue creado por el artículo 160 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, como un ente público de los previstos en el artículo 6.5 de la Ley General Presupuestaria, régimen que conservaría transitoriamente hasta tanto se produjera su adecuación a lo previsto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, de conformidad con lo prevenido en la disposición transitoria tercera de la citada Ley 6/1997, lo que tuvo lugar en virtud de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo artículo 65 establece que dicho Ente "adoptará la configuración de entidad pública empresarial de las previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 43 de la Ley 6/1997, de 14 de abril", de tal suerte que "se regirá por las disposiciones de dicha Ley y lo dispuesto en este artículo". Asimismo y en desarrollo del artículo 160 de la Ley de creación del referido Ente, fue aprobado el Estatuto del Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias por Real Decreto 613/1997, de 25 de abril.

Dicho Ente reviste la forma jurídica de entidad de derecho público, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios distintos de la Administración Pública a la que está vinculada y de la que depende.

Su objeto es, según establece el referido precepto legal, "la construcción y, en su caso, la administración de las nuevas infraestructuras ferroviarias que expresamente le atribuye al Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento" (artículos 160.1 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre y 4 de los Estatutos).

Actúa, por lo demás, con sometimiento "a lo dispuesto en los artículos 160 y 161 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en el Estatuto, en sus respectivas normas de desarrollo y, en lo no previsto en ellas, a lo establecido en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y en sus normas complementarias y de desarrollo, así como en cualesquiera otras que sean de aplicación", siendo así que "en defecto de estas normas se aplicará el ordenamiento jurídico privado" (artículo 2 de los Estatutos del GIF).

En todo caso, "será de aplicación al Ente GIF lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuando ejerza potestades administrativas" (artículo 2 párrafo segundo de los Estatutos), de tal suerte que "las resoluciones que dicten el Consejo de Administración, el Presidente y el Secretario del GIF en el ejercicio de potestades administrativas pondrán fin a la vía administrativa. Contra las resoluciones que en el ejercicio de las mismas potestades dicten otros órganos del GIF cabrá recurso ordinario (actualmente recurso de alzada) ante el Consejo de Administración" (artículo 3.2 de los Estatutos).

B) La Ley de creación del Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias se ocupa, asimismo, de regular el régimen de contratación del mencionado Ente en los números cuatro y cinco del artículo 160.

Así señala, en el número cuatro, letra b) que:

"La construcción de la infraestructura ferroviaria, incluida la electrificación y señalización, se efectuará de acuerdo con las prescripciones siguientes:

(...) b) El Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias tramitará los expedientes de contratación y será el ente contratante, ajustando su actividad a la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (actual Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/2000, de 16 de junio), salvo en lo concerniente a la electrificación y señalización respecto de los que será de aplicación lo dispuesto en el número cinco de este artículo".

Por otra parte en el número cinco del citado artículo 160 se dispone:

"El mantenimiento de la infraestructura ferroviaria y la gestión de los sistemas de regulación y seguridad se llevará a cabo por el Ente Gestor de Infraestructuras Ferroviarias con sujeción al ordenamiento jurídico privado, y con observancia de los principios de publicidad y concurrencia en los términos que precise el Estatuto del Ente".

Por lo demás, el propio artículo 160, en sus números tres y ocho remite al Estatuto del Ente y a normas reglamentarias, el desarrollo del régimen jurídico contenido en la Ley.

El Estatuto del Ente de referencia, aprobado por Real Decreto 613/1997, de 25 de abril, dedica sus artículos 11, 16 y 38 a la regulación del régimen de contratación del Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

El artículo 11, bajo el epígrafe "contratación de las obras de construcción", establece lo siguiente:

"1. La contratación de las obras de construcción de la infraestructura ferroviaria se llevará a cabo por el GIF, como ente contratante y previa tramitación por el mismo del correspondiente expediente de contratación.

2. Tales contratos, salvo los de obras relativas a la electrificación y señalización de la infraestructura tendrán carácter administrativo y se regirán por la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y sus normas complementarias y de desarrollo entre las que se entenderá incluido el artículo 147 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, relativo a los contratos de obra bajo la modalidad de abono total del precio.

3. Los contratos de obra concluidos por el GIF para la electrificación y señalización de la infraestructura ferroviaria se regirán por lo dispuesto en el artículo 16.2 y 3 de este Estatuto.

4. La dirección de las obras corresponderá al GIF y la potestad de inspección al Ministerio de Fomento".

Por su parte, el artículo 16 del Estatuto, bajo la rúbrica "contratos de mantenimiento de la infraestructura y de gestión de los sistemas de seguridad y regulación", dispone:

"1. Los contratos de mantenimiento de la infraestructura y la gestión de los sistemas de seguridad y regulación se celebrarán por el GIF, como ente contratante y previa tramitación por el mismo del correspondiente expediente de contratación.

2. El régimen jurídico de tales contratos se ajustará a las reglas siguientes en cuanto a su preparación y adjudicación:

(...)

3. En cuanto a sus efectos y extinción, se aplicarán las normas de derecho privado.

(...)".

En fin, el artículo 38.1 del Estatuto, intitulado "contratación", previene:

"Los contratos distintos previstos en los artículos 11 y 16 que haya de concluir el GIF se regirán por las reglas a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 16".

2. Preceptividad del dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración que deban sustanciarse por Entidades Públicas de carácter institucional.

Partiendo, pues, de la premisa de que el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias es una entidad de derecho público, perteneciente a la categoría de las entidades públicas empresariales, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propios, dependiente y vinculada a la Administración General del Estado, representada a estos efectos por el Ministerio de Fomento, corresponde entrar a discernir sobre las cuestiones planteadas por la consulta.

Como quedó dicho al comienzo de este dictamen, el escrito por el que se requiere la consulta interesa del Consejo de Estado que se pronuncie sobre el carácter preceptivo de su dictamen en los procedimientos de responsabilidad contractual o extracontractual de la Administración cuando deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias.

En cualquier caso, y conforme a lo anteriormente expresado, el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado dependerá, principalmente, de la atribución a los órganos propios de las Entidades Públicas de que se trata de la competencia para tramitar, informar y resolver las reclamaciones de responsabilidad contractual o extracontractual.

Procede, pues, distinguir entre ambos supuestos:

A) Procedimientos de responsabilidad contractual de la Administración.

Por lo que respecta a las reclamaciones fundadas en la exigencia de responsabilidad contractual de la Administración, entiende el Consejo de Estado que la competencia para tramitar, informar y resolver tales reclamaciones corresponde a los órganos propios de la Administración o entidad pública contratante, y ello por cuanto, conforme a lo dispuesto en la legislación reguladora de la contratación de las Administraciones Públicas, la resolución de cualquier incidencia o controversia surgida con ocasión o por consecuencia de la ejecución de un contrato corresponde al órgano de contratación competente, cuyos acuerdos pondrán fin a la vía administrativa, y contra los mismos habrá lugar a recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto por la Ley reguladora de dicha Jurisdicción (artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación a los artículos 54 y 136 del Reglamento General de Contratación).

En consecuencia, si la Entidad Pública de que se trata actuare como ente contratante, serán los órganos propios de ésta, y no los de la Administración territorial de la que dependen o están vinculadas, a quienes corresponda la competencia para tramitar, informar y resolver los expedientes de responsabilidad contractual, sin intervención alguna del Consejo de Estado.

B) Respecto a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración que deban sustanciarse por las Entidades Públicas, procede hacer las siguientes reflexiones:

a) Bajo la vigencia del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 se operó con el criterio de que correspondía al Ministro titular del Departamento -o al Consejo de Ministros si una Ley especial así lo disponía- la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial fundadas en dicho precepto legal, conforme prescribía expresamente su apartado tercero.

Como quiera, sin embargo, que el ámbito de aplicación de la mencionada Ley se constreñía a la Administración del Estado que, "constituida por órganos jerárquicamente ordenados actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única" (artículo 1), ninguna dificultad suscitó la interpretación restrictiva del apartado tercero de su artículo 40 (competencia del Ministro o del Consejo de Ministros) al ámbito de la Administración estatal.

Por otro lado, el artículo 134.4 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, reconocía expresamente que "cuando la responsabilidad se exigiera a una Corporación local o Entidad institucional, serán sus propios órganos quienes tramiten, informen y resuelvan la reclamación, pudiendo interponerse los recursos que determine la legislación vigente".

De esta manera, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por virtud de la interpretación expuesta, era aplicable estrictamente a la Administración del Estado en lo concerniente a la competencia conferida por su apartado tercero al Ministro -o al Consejo de Ministros- cuando la imputación de responsabilidad se hacía a la Administración del Estado, con personalidad jurídica única y pluralidad de órganos jerarquizados. Pero cuando la responsabilidad administrativa se exigía a las Entidades institucionales, se consideraron competentes, al menos como regla general, los órganos propios de tales Entidades, para tramitar, informar y resolver la reclamación, pudiendo interponerse contra sus resoluciones los recursos que resultaren procedentes conforme a la legislación vigente (artículo 134.4 del Reglamento de Expropiación Forzosa).

b) Bajo la vigencia de la doctrina sentada, el Consejo de Estado consideró que las Entidades Públicas que integraban la Administración institucional, en principio, habían de tramitar, informar y resolver las reclamaciones patrimoniales que se basaran en la actuación de sus órganos y de su personal (dictámenes núms. 1.030/91, de 31 de octubre de 1991; 407/92, de 30 de abril de 1992; 530/93, de 6 de mayo de 1993; 817/95, de 6 de julio de 1995; entre otros).

Conforme a tal doctrina, para juzgar a qué Administración Pública correspondía tramitar y resolver los expedientes de responsabilidad patrimonial era preciso atender a los servicios públicos que, en su caso, hubieren dado lugar al daño irrogado. Resulta ilustrativo, a estos efectos, el criterio sentado por el Consejo de Estado en el dictamen núm. 530/93, de 6 de mayo de 1993, a cuyo tenor:

"Es, en principio, el reclamante quien, en su escrito, determina la Administración que inicialmente va a conocer de su pretensión, pues será ésta a la que dirija su petición de reparación por considerarla responsable del daño alegado. Una de las primeras cuestiones que el órgano instructor debe plantearse al examinar la solicitud de resarcimiento es la de la competencia de la Administración a que se dirige la reclamación, pues si los servicios causantes de la lesión no pertenecieran a ella no sería procedente el análisis de ulteriores cuestiones que el expediente suscita. En este caso, la resolución debería declarar, de oficio o a instancia de otro interesado, inadmisible la reclamación por incompetencia del órgano o ente administrativo, sin perjuicio de que, siguiendo el principio del artículo 20.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se pudiera acordar la remisión de la solicitud y actuaciones al órgano que estime competente". Y añadía:

"Para la correcta resolución del asunto sometido a consulta se ha de determinar, pues, qué Administración Pública causó el perjuicio objeto de la reclamación, ya que, como se ha indicado, el criterio determinante para la fijación de la competencia para instruir y resolver los expedientes de esta naturaleza deriva, en general, del servicio público causante del daño que se alegue (...)".

c) En esta situación se producen las innovaciones legislativas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, amén de otras que luego se dirán, que no alteran por sí mismo el planteamiento normativo expuesto, pero sí que lo matizan.

Por un lado, ha de tenerse presente que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, anteriormente citada innova la legislación precedente en lo que se refiere a la competencia para resolver los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración relativos a Entidades institucionales ("Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas" según establece el artículo 142.2 de la citada Ley). Por otro lado, no puede desconocerse que la aprobación del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sobre los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, dictado en ejecución y desarrollo de las prescripciones de la Ley 30/1992 citada, deroga expresamente el capítulo II del Título IV del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (artículos 133 a 138).

Respecto a la primera de las cuestiones enunciadas, conviene significar que el artículo 142.2, al que expresamente remite el artículo 3 del Real Decreto 429/1993 antes citado, introduce una modificación de las reglas sobre atribución de competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración. Según este precepto:

"Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán, por el Ministro respectivo, el Consejo de Ministros si una Ley así lo dispone, o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley". Un reciente dictamen del Consejo de Estado, el núm. 1.017/99, aprobado en la sesión celebrada por la Comisión Permanente el día 14 de octubre de 1999 (relativo a la consulta formulada por el Ministerio de Fomento en relación a la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración por asuntos de competencia de las Autoridades Portuarias), dice literalmente que "un modo fácil y aparentemente incontrovertible de entender el precepto transcrito lleva derechamente y sin disquisiciones ni distinciones, a considerar que "las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas", conforme al artículo 2.2 de la Ley 30/1992, resuelven las reclamaciones que se formulan por responsabilidad patrimonial a ellas imputables únicamente "cuando su norma de creación así lo determine", configurando una regla especial frente a la regla general de que la competencia para resolver corresponde al Ministro titular del Departamento a que dichas Entidades estén adscritas". Consideró asimismo el Consejo de Estado en el mencionado dictamen, que la atribución de la competencia de que se trataba para resolver tales reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración exigía distinguir "según se trate o no del ejercicio de potestades administrativas" (artículo 2.2. de la Ley 30/1992), de tal suerte que "la resolución de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración en asuntos de la competencia de las Autoridades Portuarias corresponde al Ministro de Fomento, cuando en la actuación de dichas Autoridades se hayan ejercido potestades administrativas, y a los órganos propios de las Autoridades Portuarias, cuando no haya mediado tal ejercicio de potestades administrativas". Y, en fin, advertía, asimismo, el Consejo de Estado "que la atribución a los órganos propios de las Entidades Públicas de que se trata de la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial imputable a dichas Entidades - salvo cuando el efecto lesivo se siga del ejercicio de potestades administrativas- es la única conclusión coherente con la concepción a que responden su creación y funcionamiento, su personalidad jurídica, su patrimonio propio independiente y su plena capacidad de obrar".

Por otro lado y conforme se expresó anteriormente, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial deroga expresamente el capítulo II del Título IV del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, capítulo que comprende los artículos 133 a 138, e incluye, por consiguiente, el precepto antes citado que atribuía a las entidades públicas de carácter institucional la competencia para tramitar, informar y resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial deducidas al amparo de daños producidos con ocasión de servicios prestados o gestionados por tales entidades.

d) En esta situación, establecida legalmente e interpretada por el Consejo de Estado en los términos anteriormente expresados, se produce otra reciente innovación legislativa derivada de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo artículo 65 ha venido a precisar la competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial que deban sustanciarse por determinadas Entidades Públicas (entre ellas, el Ente Público Gestor de infraestructuras Ferroviarias).

Según este precepto:

"Corresponde a los Consejos de Administración de las entidades públicas, Autoridades Portuarias, Aeropuertos Nacionales y de Navegación Aérea (AENA), Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF), Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE) y Ferrocarriles de Vía Estrecha (FEVE), resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, completándose en ese sentido sus respectivas normas de creación".

Tal solución se compadece adecuadamente con la naturaleza propia de tales entidades, configuradas jurídicamente como personificaciones instrumentales dotadas de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, y lo que es más importante, dotadas de un patrimonio propio directamente afecto a las responsabilidades derivadas del funcionamiento de las actividades y servicios prestados por tales entidades, de tal suerte que la sustanciación de la reclamación de responsabilidad patrimonial en tales casos deberá dilucidarse a través de un procedimiento cuya tramitación y resolución debiera corresponder en buena lógica a los órganos rectores de la propia entidad, y no a un órgano de la Administración territorial de la que depende o está vinculada, y sin la intervención de este Cuerpo Consultivo, cuya competencia se contrae a los procedimientos que deban sustanciarse por la Administración General del Estado entendida ésta conforme a la acepción estricta que se deriva del artículo 2.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

3. Aplicación de los criterios legales expresados al caso consultado.

Haciendo aplicación de los criterios legales anteriormente expresados al caso sometido a consulta, el Consejo de Estado considera pertinente sentar las siguientes conclusiones:

a) En los procedimientos de responsabilidad contractual que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, el dictamen del Consejo de Estado no tendrá carácter preceptivo siempre que dicho Ente actúe como entidad pública contratante, en cuyo caso el órgano de contratación -Consejo de Administración- será el competente para tramitar, informar y resolver la reclamación, sin intervención de este órgano consultivo.

b) Asimismo, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial o extracontractual de la Administración que deban sustanciarse por el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, por efectos lesivos a él imputables, corresponderá al Consejo de Administración de la referida Entidad la competencia para la tramitación y resolución del procedimiento, sin intervención del Consejo de Estado.

Por último, el Consejo de Estado considera oportuno poner de manifiesto que las conclusiones sentadas no impedirían que el Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias pudiera interesar del Ministro titular del Departamento del que depende y al que está vinculado -Ministro de Fomento-, por ser éste el órgano legitimado al efecto, para que formulase al Consejo de Estado las consultas que tuviere por convenientes, al amparo de lo prevenido en el artículo 24 de la Ley Orgánica reguladora de este Cuerpo Consultivo.

C O N C L U S I Ó N

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Primero: Que en los procedimientos de responsabilidad contractual, cuando la responsabilidad se exigiere al Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias en cuanto ente público contratante, el dictamen del Consejo de Estado no tiene carácter preceptivo.

Segundo: Que en los procedimientos de responsabilidad extracontractual, cuando la responsabilidad se exigiere al Ente Público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias por los daños ocasionados a terceros con ocasión o por consecuencia del funcionamiento de los servicios del mencionado Ente, serán sus propios órganos quienes tramiten, informen y resuelvan la reclamación, sin intervención preceptiva del Consejo de Estado."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de marzo de 2001

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.