Dictamen de Consejo de Estado 466/2021 de 15 de julio de 2021

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 20 de mayo de 2021, con registro de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo un artículo, una disposición transitoria y dos disposiciones finales. El preámbulo comienza citando la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que fue derogada por la vigente Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y cuya disposición adicional cuarta enunciaba los principios rectores del procedimiento sancionador por infracciones en el orden social y de liquidación de cuotas de la Seguridad Social.

En su disposición final única, la Ley habilitaba al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y aplicación, previsión esta a cuyo amparo se aprobó el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social (en adelante, "Reglamento general"), actualmente en vigor, que ha sido modificado en diversas ocasiones a fin de adaptar su contenido a distintas reformas legislativas.

Recuerda a continuación la parte expositiva que el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, prevé la posibilidad de aplicar a las sanciones pecuniarias determinadas reducciones en aquellos casos en los que el infractor reconoce su responsabilidad y cuando se realiza el pago voluntario con carácter previo a la resolución del procedimiento, poniéndole fin. La efectividad de tales reducciones queda condicionada a la renuncia a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

Tal y como explica el preámbulo, esta regla, que se ha extendido a distintos sectores del ordenamiento, se aplica supletoriamente al procedimiento sancionador en el orden social, favoreciendo que su tramitación resulte más ágil y facilitando el sistema de recaudación de las sanciones. No obstante, el carácter especial de dicho procedimiento y sus características específicas hacen recomendable regular de forma expresa esta materia en este concreto ámbito.

Desde otra perspectiva, se considera también necesario atribuir las competencias sancionadoras en el ámbito de la Administración General del Estado a los órganos que venían ejerciéndolas con arreglo a lo previsto en la disposición final sexta del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, que modificó el artículo 4 del Reglamento general en lo relativo a la competencia para sancionar determinadas infracciones en materia de Seguridad Social en el ámbito provincial y que fue anulada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/2018, de 7 de junio, por falta de justificación de su extraordinaria y urgente necesidad.

Como consecuencia de dicha anulación, se alteró la competencia para sancionar dichas infracciones, siendo preciso restaurar la situación existente antes de que se dictara la referida sentencia, permitiendo así que las sanciones sean impuestas por los órganos que, atendiendo a su naturaleza, competencias y especialización, se consideran los más adecuados para ello.

A tal fin responde la norma en proyecto, que tiene también por objeto actualizar las referencias a la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sustituyéndolas por las correspondientes menciones a la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Finalmente, y teniendo en cuenta que el análisis masivo de datos para la detección de fraudes permite conocer, sin necesidad de intervención directa de ningún funcionario, la existencia de incumplimientos de los sujetos obligados, especialmente en materia de Seguridad Social, el Reglamento proyectado pretende también adaptar la regulación de la denominada "actuación administrativa automatizada" prevista en el artículo 41.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a los procedimientos sancionadores iniciados mediante actas extendidas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin menoscabo de las garantías jurídicas de los ciudadanos y con base en la previsión contenida en el artículo 21.2 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, antes citada, en relación con las modalidades y documentación de la actuación inspectora. Dicho precepto permite este tipo de actuación mediante la comprobación de datos o antecedentes relativos a incumplimientos de la normativa del orden social que obren en las Administraciones públicas, a los que tiene acceso la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 24 de la citada Ley de 2015. También el artículo 53.1.a) de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social (en adelante, LISOS), cuyo texto refundido fue aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, prevé supuestos de actas de infracción extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas.

Partiendo de tales previsiones, el proyecto permite que los procedimientos se inicien mediante actas extendidas de forma automatizada, sin perjuicio de la posibilidad de que, en fase de instrucción, se produzca la intervención de personal con funciones inspectoras.

Para ello se establece, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, relativo a los sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada, la utilización del Sello Electrónico Cualificado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social creado mediante Resolución de 10 de julio de 2018, del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, O.A., por la que se crea el sello electrónico cualificado del organismo.

A la vista de todo lo anterior, se considera necesario modificar el Reglamento general a fin de dotar de un régimen específico tanto a la actuación comprobatoria previa, como al inicio y a la tramitación del procedimiento sancionador, de forma automatizada, por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El preámbulo expone a continuación, los motivos por los que se consideran atendidos los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y pone de manifiesto que el proyecto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020. Señala también que su elaboración se ha ajustado al procedimiento regulado en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, indicando los distintos informes recabados y haciendo constar que se ha observado el trámite de audiencia e información públicas, en el que han participado las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y las comunidades autónomas, a través de los órganos de dirección y de gobierno y de participación institucional del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Finalmente, indica que la norma se dicta al amparo de las competencias que el artículo 149.1 de la Constitución atribuye al Estado en las reglas 7.ª, 17.ª y 18.ª.

En cuanto a la parte dispositiva, la integran, como se ha avanzado, un artículo, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

El artículo único lleva a cabo la modificación del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social.

Consta de dieciséis apartados, el primero de los cuales contiene la modificación del artículo 4.1.a), estableciendo los órganos a los que corresponde imponer las distintas sanciones previstas para las infracciones en materia de Seguridad Social reguladas en la sección 1.ª del capítulo III de la LISOS.

El apartado dos modifica el apartado 3 del artículo 11, sustituyendo en su tercer párrafo la referencia al "recurso ordinario" por una mención al recurso de alzada.

El apartado tres incorpora al artículo 13.1 un inciso final que exceptúa de lo que en él se establece en cuanto al inicio del procedimiento sancionador a lo dispuesto en el capítulo IX, relativo al procedimiento promovido mediante actuación administrativa automatizada.

En virtud del apartado cuatro se da nueva redacción al artículo 14, modificando, en primer lugar, la letra e) de su apartado 1, a fin de incluir una referencia a la posibilidad de aplicar a la sanción propuesta en el acta de infracción una reducción. En segundo término, se sustituye en el apartado 2 la mención a la Ley 30/1992 por la correspondiente a la vigente Ley 39/2015. Y, por último, se incorpora a través de un nuevo apartado 6 el régimen aplicable a la reducción en la sanción de la que podrán disfrutar los sujetos infractores en determinados supuestos.

El apartado cinco opera la modificación del artículo 16 del Reglamento general, relativo a la acumulación de infracciones en una misma acta de infracción.

El apartado seis da nuevo título al artículo 17, que pasa a identificarse como "notificación de las actas de infracción, alegaciones y conformidad del sujeto responsable", y modifica su apartado 1, estableciendo, entre otras cosas, las reglas específicas para la aplicación de la reducción de la sanción en los supuestos de concurrencia de varios sujetos responsables.

Los apartados siete y ocho modifican, respectivamente, los artículos 18 y 18 bis del Reglamento general: en el primero de ellos se añade un nuevo apartado 5 que regula la fase de instrucción del procedimiento en los supuestos en los que la competencia resolutoria sea autonómica y el sujeto responsable haya manifestado su voluntad de pago con anterioridad a la resolución; en el segundo se incorpora un nuevo apartado 7 de idéntico tenor en relación con los supuestos en que la competencia resolutoria sea estatal.

El apartado nueve tiene por objeto la modificación de los apartados 1 y 3 del artículo 20 del Reglamento, referido a la "resolución" del procedimiento. En particular, el primero de ellos introduce las reglas aplicables en los supuestos en que se aplique la reducción de la sanción, mientras que el segundo se refiere al plazo máximo para dictar y notificar la resolución.

Mediante el apartado diez se adapta el artículo 21.1, relativo a la "notificación de la resolución", al nuevo régimen de reducción de las sanciones previsto en el proyecto.

El apartado once actualiza la cita normativa contenida en el artículo 22, que pasa a remitirse a la Ley 39/2015.

El apartado doce modifica el artículo 23, dándole nuevo título (pasa de regular el "recurso ordinario" a regular el "recurso de alzada") y contenido. En particular, se incluye en el apartado 1 un nuevo párrafo que aclara que no cabe interponer recurso en los casos en que el sujeto responsable abone la sanción con carácter previo a la resolución, y se sustituye en el apartado 2 la referencia a la Ley 30/1992, por una a la vigente Ley 39/2015.

El apartado trece lleva a cabo la modificación del artículo 25, introduciendo en los apartados 1 y 2 sendos párrafos relativos al plazo de ingreso del importe de la sanción en los supuestos de pronto pago.

En virtud de los apartados catorce y quince se actualizan las referencias normativas contenidas en los artículos 29.2 y 33.4 del Reglamento, respectivamente, que pasan a remitirse a la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

El apartado dieciséis tiene por objeto introducir en el Reglamento general un nuevo capítulo, el IX, que regula el "procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada en el ámbito de la Administración General del Estado" y que comprende los nuevos artículos 43 a 48, en los que se regulan las siguientes cuestiones, respectivamente: disposiciones generales relativas a la actuación administrativa automatizada; procedimiento promovido por actuación administrativa automatizada; contenido de las actas de infracción; notificación de las actas de infracción y alegaciones; tramitación, instrucción y terminación de los procedimientos sancionadores; y normas supletorias.

Por lo que se refiere a la parte final, la integra, en primer lugar, una disposición transitoria que establece el régimen aplicable a los procedimientos que, a la entrada en vigor de la norma en proyecto, se encuentren en tramitación.

Asimismo, el proyecto consta de dos disposiciones finales: una en la que se precisa cuáles son los títulos competenciales que ofrecen soporte a la norma y otra que prevé su entrada en vigor el 1 de octubre de 2021.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

1.- Al proyecto de Real Decreto remitido en consulta se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración en él, además de las sucesivas versiones de la norma (la última, de 22 de abril de 2021), consta la memoria abreviada del análisis de impacto normativo, dividida en cuatro apartados y acompañada de un cuadro en el que se resume su contenido y se justifica su carácter abreviado, señalando que no se derivan de la norma en proyecto impactos apreciables e invocando el artículo 3.1 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

En el primer apartado de este documento se examina la oportunidad del proyecto, tomando como punto de partida el carácter especial del procedimiento administrativo para la imposición de sanciones en el orden social adaptar el procedimiento y la necesidad de incluir en el Reglamento general que lo regula el régimen de terminación del procedimiento previsto en el artículo 85 de la Ley 39/2015; en él se prevé la posibilidad de finalizar los procedimientos sancionadores en los supuestos en los que el infractor reconoce su responsabilidad y en aquellos en los que realiza el pago voluntario de la sanción antes de que se resuelva el procedimiento.

Desde otra perspectiva, se considera preciso modificar dicho Reglamento general a fin de atribuir la competencia para sancionar las infracciones de Seguridad Social a los órganos y entidades responsables de la gestión de la concreta materia concernida. En relación con esta cuestión, la memoria explica que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/2018, de 7 de junio, estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, declarando inconstitucional y nula su disposición final sexta, que daba nueva redacción al artículo 4.1.a) del Reglamento general, relativo a la competencia para sancionar a nivel provincial los incumplimientos en materia de Seguridad Social. Dicha anulación -que vino motivada por la ausencia de justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que el artículo 86.1 de la Constitución exige como presupuesto habilitante de la legislación de urgencia- determinó que se volviera a la situación que existía antes de la modificación del referido artículo 4.1.a), en la que las competencias sancionadoras recaían en las Jefaturas de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social por aplicación de la cláusula residual contenida en el artículo 4.1.c) del Reglamento general.

Entiende la memoria que tales competencias deben corresponder a los órganos que normalmente ostentan la capacidad sancionadora en la materia, lo que obliga a modificar el Reglamento general en el sentido expuesto.

Finalmente, el proyecto se justifica también por la necesidad de regular, en el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, la actuación administrativa automatizada, que supone la aplicación de las nuevas tecnologías a los procedimientos administrativos, permitiendo que, tras el análisis masivo de datos para la detección de incumplimientos de la normativa del orden social y de Seguridad Social -de los que se derivan graves perjuicios para los trabajadores y para la Administración-, tales incumplimientos puedan sancionarse mediante la extensión de actas automatizadas, sin intervención directa de un funcionario actuante en su emisión. Así lo permite el artículo 21.2 de la Ley 23/2015, que autoriza a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social mediante la comprobación de datos o antecedentes relativos a incumplimientos de la normativa del orden social que obren en las Administraciones públicas, a los que tiene acceso de conformidad con lo dispuesto en los artículos 16 y 24 de la citada ley. También el artículo 53.1.a) del texto refundido de la LISOS regula el supuesto de actas de infracción extendidas en el marco de actuaciones automatizadas.

Atendiendo a lo anterior, la memoria resume en este primer apartado, los objetivos de la norma en proyecto, que consisten en regular la reducción de sanciones, facilitar y agilizar la tramitación del procedimiento sancionador en el orden social, regular la actuación administrativa automatizada y garantizar la homogeneidad en las competencias sancionadoras mediante su atribución a los órganos que las ejercían con anterioridad a la STC 61/2018.

Expone, a continuación, las alternativas que han sido consideradas a la hora de adoptar esta propuesta, habiéndose optado por una modificación parcial del Reglamento general limitada a abordar las cuestiones más urgentes y relevantes en el momento actual (esto es, la regulación del pago voluntario de la sanción en cuantía reducida, el establecimiento de un procedimiento basado en la actuación administrativa automatizada y la homogeneización de la atribución de competencias sancionadoras en el orden social).

La memoria reconoce que esta opción presenta más limitaciones que una reforma global, ya que es preciso mantener la coherencia y homogeneidad del proyecto con el conjunto de la norma en que se inserta, lo que ha llevado a rechazar algunas observaciones, como las relativas a la utilización del lenguaje inclusivo, que no debe emplearse únicamente en los preceptos de la norma objeto de modificación, sino que ha de extenderse a la totalidad del articulado, en el marco de una modificación global.

La alternativa de acometer esa reforma global en la que pudieran incluirse otros contenidos, como la adaptación de los procedimientos a la Administración electrónica o el desarrollo de la publicidad de determinadas sanciones, ha sido descartada por tratarse de cuestiones que aún están en fase de estudio y cuya regulación hubiera retrasado la de las cuestiones incluidas en el proyecto.

No se ha considerado, en fin, la posibilidad de no realizar modificación alguna, dada la necesidad de incorporar al Reglamento general las cuestiones objeto de regulación en la norma proyectada.

Se recogen a continuación las razones por las que se considera que la propuesta se adecua a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015 (necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia) y se indica, en último lugar, que el proyecto se encuentra recogido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 8 de septiembre de 2020.

En su segundo apartado, la memoria resume el contenido del proyecto y lleva a cabo el "análisis jurídico" de la norma, examinando su base jurídica y el rango normativo, que se considera adecuado habida cuenta de que se modifica una norma de idéntico rango en el marco de la atribución genérica al Gobierno del ejercicio de la potestad reglamentaria establecido en el artículo 97 de la Constitución.

Contiene, además, este apartado una "descripción de la tramitación", que se inició con la solicitud de informe a la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Economía Social y a las Secretarías Generales Técnicas de dicho departamento y del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, en su condición de departamentos coproponentes.

La memoria explica que, en un informe posterior emitido el 7 de enero de 2021, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones propuso introducir en el proyecto la regulación de un nuevo procedimiento automatizado basado en actuaciones administrativas automatizadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Advirtió, además, que debido a la aplicación de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, al ámbito de revisión de las sanciones en el orden social, no era posible actualizar la cuantía de las sanciones con arreglo al IPC. En marzo de 2021, los ministerios coproponentes consensuaron el texto del borrador definitivo del proyecto, emitiéndose un último informe de observaciones el 12 de abril de 2021.

Se solicitó también informe al Ministerio de Política Territorial y Función Pública a fin de obtener la aprobación previa exigida por el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y de recabar su opinión en cuanto a la adecuación del proyecto al orden de distribución constitucional de competencias, siendo emitidos sendos informes en fechas 3 y 10 de agosto de 2020, respectivamente.

Se celebró un primer trámite de consulta pública mediante la publicación del borrador en la página de "Participación Pública, Consulta Pública Previa" del Ministerio de Trabajo y Economía Social, el día 29 de septiembre de 2020, finalizando el plazo de presentación de aportaciones el día 14 de octubre siguiente, habiéndose recibido únicamente observaciones del Consejo General de la Abogacía Española, que muestra su conformidad con la regulación proyectada.

Dado que la norma puede afectar a los derechos e intereses legítimos de las personas y en aplicación del principio de transparencia, se abrió trámite de audiencia pública mediante publicación de la norma en el portal web del Ministerio de Trabajo y Economía Social, en fecha 23 de octubre de 2020, finalizando el plazo de presentación de aportaciones el día 17 de noviembre siguiente.

Asimismo, se ha recabado la opinión de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas y de las comunidades autónomas a través de los órganos de dirección y de gobierno y de participación institucional del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La memoria da cuenta de las entidades, órganos y organizaciones que han formulado observaciones e indica que se ha solicitado también el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cuyas sugerencias han sido atendidas.

Aclara, además, que, tras la inclusión en el proyecto del nuevo procedimiento sancionador basado en actuaciones administrativas automatizadas, se requirió nuevamente la aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que la otorgó el 15 de enero de 2021, y se celebró un segundo trámite de audiencia e información públicas, que tuvo lugar durante el periodo comprendido entre el 18 y el 27 de enero de 2021, precisándose en la memoria qué sujetos y entidades formularon alegaciones.

El apartado III del documento analiza el impacto que la norma puede producir en distintos ámbitos, examinando en primer lugar su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias. En relación con ello, se invoca como título prevalente el consagrado en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, si bien se entiende que, por razón de la materia objeto de regulación, también ofrecen fundamento competencial los reconocidos en los apartados 7 y 17 del referido precepto.

Señala que el procedimiento sancionador en el orden social se configura como un procedimiento administrativo común a las Administraciones estatal y autonómicas y que estas últimas tienen competencias en materia de ejecución de la legislación laboral, pudiendo sancionar las infracciones en materia laboral y de prevención de riesgos laborales, entre otras.

Considera la memoria que las modificaciones que el proyecto introduce en el Reglamento general son respetuosas con la potestad de organización de las comunidades autónomas y recuerdas que estas han sido consultadas en el procedimiento de elaboración de la norma.

Aclara que, aun cuando las normas modificativas no precisan de disposiciones que expliciten los títulos competenciales en que se apoyan, en este caso se ha optado por incluirlos, dado que el reglamento modificado no contiene previsiones al respecto.

Se analiza a continuación el impacto económico y presupuestario, indicándose que el proyecto carece de incidencia sobre los precios de productos y servicios, la productividad de personas trabajadoras y empresas, el empleo, la innovación, los consumidores, la economía y las "PYMES".

En cuanto al ámbito presupuestario, se estima que tendrá un impacto relativo en los ingresos públicos. Admite que la regulación del pronto pago puede suponer una disminución de los ingresos procedentes de sanciones, en la medida en que los sujetos responsables se acojan a la reducción prevista en la norma, pero cuestiona que las cantidades que hubieren de abonarse en caso de no operar la reducción vayan a ser abonadas en su totalidad. A este respecto, pone de relieve que uno de los objetivos del pronto pago es, precisamente, estimular el abono de las sanciones y reducir la litigiosidad en los procedimientos sancionadores.

Partiendo de los datos obrantes en el sistema informático de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (INTEGRA) y tomando en consideración el período que media entre julio y diciembre de 2019 (toda vez que la posibilidad de pronto pago se implementó en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a partir del 1 de julio de 2019, y que no se estima pertinente examinar el periodo correspondiente al año 2020, debido a que la situación derivada de la pandemia ocasionada por el COVID-19), se estima que el porcentaje de actas que se acogerán a pronto pago puede alcanzar a corto plazo el 40 %. No obstante, se reconoce que no hay datos suficientes para cuantificar una eventual disminución de ingresos como consecuencia de la implementación del pronto pago.

En todo caso, la memoria advierte que la introducción de un nuevo procedimiento sancionador basado en actuaciones comprobatorias automatizadas va a mejorar la capacidad de detectar y actuar sobre determinadas infracciones, incrementándose con ello los ingresos procedentes de las sanciones.

A título de ejemplo, efectúa un análisis de las cantidades que pueden recaudarse como consecuencia de la comisión de la infracción tipificada en el artículo 22.10 del texto refundido de la LISOS ("la solicitud de afiliación o del alta de los trabajadores que ingresen a su servicio fuera del plazo establecido al efecto, cuando no mediare actuación inspectora, o su no transmisión por los obligados o acogidos a la utilización de sistemas de presentación por medios informáticos, electrónicos o telemáticos").

Finalmente, se hace constar, a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.1.d) 2.º del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que la aplicación de las novedades normativas que el proyecto incorpora en materia de procedimiento sancionador en el orden social no implica un incremento del gasto en medios o servicios de la Administración digital, ya que se emplearán los ya existentes.

Por lo que se refiere al impacto por razón de género, la memoria señala que se considera que es nulo, al igual que el impacto en la familia y en la infancia y en la adolescencia.

Finaliza este apartado con un análisis de las cargas administrativas. Dicho análisis parte de la consideración de la reducción de cargas y de la agilización de los procedimientos sancionadores como objetivos que el proyecto se propone alcanzar mediante la regulación de la terminación del procedimiento a través del pago de la sanción durante la fase de instrucción y mediante la introducción del nuevo procedimiento basado en actuaciones automatizadas.

Entiende la memoria que la regulación proyectada favorecerá la simplificación del procedimiento al permitir prescindir del trámite de alegaciones y de la contratación de profesionales especializados, reduciéndose además el tiempo de respuesta de la Administración.

Explica que, para la valoración económica de la reducción de cargas administrativas, se ha empleado el método establecido en la "Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo". Con arreglo a los cálculos que se efectúan, se llega a la conclusión de que la terminación del procedimiento por pronto pago puede llegar a aplicarse en un 40 % de los casos y a suponer un ahorro en cargas administrativas de 650.581,20 euros, mientras que la aplicación del procedimiento basado en actuaciones administrativas automatizadas, prevista también como escenario más probable para el 40 % de los casos, puede generar un ahorro de 1.720.000 euros.

Por último, el apartado IV señala, en relación con la evaluación ex-post, que el proyecto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de septiembre de 2020, en el que no se prevé que la norma deba ser objeto de evaluación por sus resultados.

Acompaña a la memoria como anexo un cuadro en el que se resumen las observaciones formuladas por las entidades, órganos y organismos que han intervenido en el procedimiento de elaboración de la norma y las razones por las que se aceptan o rechazan.

2.- Integran también el expediente los siguientes documentos:

- Informe de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 10 de julio de 2020. - Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, de 29 de julio de 2020 y de 18 de febrero y 12 de abril de 2021. Del índice de documentos que acompaña al expediente y de algunos de los informes que obran en él se infiere que el referido órgano emitió también un informe el 8 de enero de 2021 que no ha sido incorporado al expediente. No obstante, su contenido se deduce fácilmente del resumen que realiza el cuadro de observaciones que acompaña a la memoria como anexo y, además, se reproduce parcialmente en los informes posteriores. - Informe sobre adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias emitido el 3 de agosto de 2020 por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, y aprobación previa otorgada por el Departamento el 10 de agosto de 2020. - Texto de la consulta pública previa realizada entre el 29 de septiembre y el 14 de octubre de 2020, y de las aportaciones realizadas por el Consejo General de la Abogacía Española. - Alegaciones formuladas en el trámite de audiencia pública entre el 23 de octubre y el 17 de noviembre de 2020 por la CEOE, la Dirección General de Trabajo de la Junta de Extremadura, la Dirección General de Trabajo y Bienestar Laboral de la Junta de Andalucía, CCOO, UGT y la Dirección General de Trabajo de la Comunidad de Madrid. - Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, de 18 de noviembre de 2020. - Alegaciones presentadas en el segundo trámite de audiencia pública, celebrado entre el 18 y el 27 de enero de 2021, por, entre otros, CCOO, AMAT y UGT. - Dos cuadros en los que se exponen sintéticamente las observaciones realizadas en los trámites de audiencia y las razones por las que se acogen o se rechazan. - Informes de aprobación previa emitidos por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública el 15 de febrero y el 13 de abril de 2021. - Informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Economía Social, de 29 de abril de 2021, en el que se emite un juicio favorable a la versión definitiva del proyecto.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II.- Tramitación del expediente

En la tramitación del expediente se ha respetado el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pudiendo considerarse atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, se ha dado cumplimiento al trámite de consulta pública previa y se ha observado igualmente, el preceptivo trámite de audiencia e información públicas, que se ha practicado en dos momentos distintos del procedimiento de elaboración de la norma, habida cuenta de la relevancia de los cambios introducidos en una versión del proyecto posterior a la que había sido objeto de publicación inicial. En dicho trámite han intervenido, entre otros sujetos, las asociaciones empresariales y organizaciones sindicales más representativas, muchas de cuyas observaciones han sido atendidas en la versión final del proyecto.

El texto ha sido, además, sometido a consulta de los órganos autonómicos con competencias en materia de inspección de trabajo y Seguridad Social, habiendo formulado observaciones las Direcciones Generales de Trabajo de Extremadura, Andalucía y Madrid.

Al expediente se han incorporado las alegaciones formuladas y varios cuadros en los que se resumen las aportaciones recibidas y su valoración.

Asimismo, y, en virtud de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, el proyecto ha sido sometido a informe de los órganos administrativos mencionados en el antecedente segundo de este dictamen.

De todos estos trámites da cuenta la memoria del análisis de impacto normativo, cuyo carácter abreviado se justifica argumentando que la norma que pretende aprobarse carece de impactos significativos.

A juicio del Consejo de Estado, la lectura de los apartados III y IV de dicho documento sugiere una conclusión distinta, pues en ellos se realizan unas estimaciones del incremento de ingresos públicos como consecuencia de la aprobación de la norma y del ahorro derivado de la reducción de cargas administrativas que no permiten compartir la afirmación relativa a la ausencia de impactos significativos. Cabe, por ello, plantearse si no hubiera sido preferible acompañar el proyecto sometido a consulta de una memoria de impacto normativo no abreviada.

Al margen de esta observación de carácter general, cabe realizar algunas sugerencias concretas en relación con el contenido de la memoria.

En primer lugar, procede señalar que, al enunciar los objetivos que con la aprobación del proyecto pretenden alcanzarse (apartado I, "oportunidad de la propuesta"), se identifica como uno de ellos el de "regular y adecuar al procedimiento especial de imposición de sanciones en el orden social el derecho de los administrados a la reducción de las sanciones administrativas". Esta calificación de la reducción de las sanciones como derecho ha de revisarse, pues no se corresponde con la verdadera naturaleza de esta medida, que aparece configurada en la Ley 39/2015 como una forma de terminación de los procedimientos sancionadores (artículo 85). Contrasta, además, con la posición que durante la tramitación del procedimiento han sostenido los ministerios coautores de la iniciativa normativa, que han rechazado expresamente tal caracterización - efectuada, por ejemplo, por la Junta de Andalucía en sus alegaciones- haciendo notar que el proyecto no regula un derecho de los ciudadanos como tal, sino, como se ha indicado, una modalidad de terminación del procedimiento.

En este mismo apartado I, se analizan a continuación las alternativas de regulación que han sido consideradas, señalándose, en relación con el procedimiento promovido por actuación administrativa automatizada, que existe una "ausencia de regulación" que "implica dejar privada a la Administración de un medio eficaz para la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de la normativa del orden social". La propia memoria, sin embargo, destaca en el apartado de "motivación" la reforma operada en el artículo 53.1.a) del texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por parte de la disposición final cuarta del Real decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en defensa del empleo, a fin de introducir la referencia a las actas de infracción "extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas". Debe por ello precisarse que se trata de una ausencia de regulación "reglamentaria".

En el apartado II de la memoria se procede, entre otras cuestiones, al análisis jurídico del proyecto, efectuándose una serie de consideraciones acerca de las normas legales en que se basa la iniciativa normativa. Se echa en falta la expresa mención de la habilitación normativa contenida en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que sin duda ofrece soporte legal al Reglamento proyectado.

El apartado III, por su parte, contiene el análisis de impactos, refiriéndose en su letra B) al impacto económico y presupuestario. En relación con el primero de ellos se indica que la norma proyectada carece de tal impacto, señalándose que se pretende facilitar la colaboración de trabajadores y empresas "con las distintas Administraciones con competencias en materia sancionadora para el pago de las sanciones en aquellos supuestos en los que el administrado estime que, o bien es responsable, o bien es preferible abonar la sanción, sin ulteriores procedimientos". Esta alternativa se encuentra en el artículo 85 de la Ley 39/2015 pero, como se analizará con posterioridad, no se recoge en la normativa en proyecto, por lo que, en caso de no acogerse la observación formulada en el apartado V.1.a), debería darse nueva redacción a este párrafo de la memoria (página 33).

Por lo que se refiere al impacto presupuestario, en términos generales, se entiende que la regulación de la figura del pronto pago puede suponer una reducción de los ingresos procedentes de sanciones en el orden social, en la medida en que los sujetos infractores se acojan a ese sistema.

La memoria no tiene en cuenta, sin embargo, que esta posible reducción de ingresos puede verse compensada por el ahorro que para la Administración va a suponer la simplificación del procedimiento derivada del pago anticipado y, sobre todo, la reducción de la litigiosidad en vía administrativa.

A continuación, se analiza el impacto de la regulación proyectada de la actuación administrativa automatizada, entendiéndose que permitirá detectar un mayor número de infracciones del orden social. La memoria ofrece datos acerca de la posible recaudación en función del número de infracciones detectadas y del porcentaje de infractores que se podrían acoger a pronto pago, tomando como ejemplo la infracción tipificada en el artículo 22.10 de la LISOS.

Pues bien, aun apreciándose el esfuerzo en ejemplificar el posible impacto presupuestario en los términos indicados y su utilidad a efectos de hacer una estimación del alcance que puede tener la regulación proyectada en este ámbito, lo cierto es que no se ofrecen datos que permitan valorar el impacto real que tal regulación puede llegar a suponer. Cabe entender que, tras más de un año de tramitación de la disposición en proyecto, podrían haberse incorporado cálculos o estimaciones más completos y precisos sobre este particular.

En cuanto al análisis de las cargas administrativas, la memoria sostiene que el mecanismo de pronto pago que regula el proyecto contribuirá a su reducción y a la consiguiente simplificación del procedimiento, al prescindirse del trámite de alegaciones de los interesados frente al acta de infracción y del asesoramiento y ayuda de profesionales especializados, reduciéndose el tiempo de respuesta de la Administración.

No se considera conceptualmente correcta la calificación del trámite de alegaciones como una carga para el administrado, pues es un derecho que le otorga el ordenamiento. Cuestión distinta es que el legislador le confiera la posibilidad de renunciar a ese derecho si accede al modo especial de terminación del procedimiento en que consiste el mecanismo del pronto pago, con la correspondiente reducción, y que ello dé lugar a una menor duración del procedimiento. Pero ello, no puede llevar a considerar que la supresión del referido trámite sea equivalente a una reducción de cargas administrativas, entendidas estas como las tareas de naturaleza administrativa que deben llevar a cabo las empresas y los ciudadanos para cumplir con las obligaciones formales derivadas de la norma.

Por otro lado, la memoria lleva a cabo una estimación del ahorro económico que la reducción de las cargas administrativas prevista puede suponer.

El Consejo de Estado no objeta los cálculos realizados, pero sí considera preciso poner de manifiesto, en primer lugar, que los diferentes escenarios esbozados son necesariamente parciales e incompletos como consecuencia de la falta de consideración de los datos correspondientes al año 2020, derivada, como advierte la memoria, del impacto de la paralización de la actividad administrativa y económica con motivo de la pandemia causada por el COVID-19 y de la falta de concreción del conjunto de infracciones del orden social sobre el que se proyectará la actuación administrativa automatizada; en segundo término, que la intervención de asesores no es descartable por la introducción del mecanismo del pronto pago, pues son tales profesionales quienes, precisamente, podrán asesorar cabalmente a los potenciales infractores sobre la conveniencia o no de acogerse a dicho sistema; y, finalmente, que las proyecciones económicas se basan en una eventual detección de un 100 % de infracciones, todas las cuales generarán las correspondientes actas de infracción, posibilidad esta, sobre la que no se ofrece información concluyente en la memoria. Por lo que se refiere a la evaluación ex post de la disposición que, en su caso, llegue a aprobarse, la memoria se limita a indicar que el Plan Anual Normativo de la Administración General del Estado para 2020, no prevé que se lleve a cabo dicha evaluación. A juicio del Consejo de Estado, en un caso como el presente, en el que se persigue una reducción de cargas administrativas y se introduce la regulación de la actuación administrativa automatizada para aumentar la capacidad recaudatoria en la materia, sería deseable, pese a esa ausencia de previsión de sometimiento de la disposición a dicha evaluación, que se llevase a cabo una valoración de las consecuencias derivadas de la aplicación de la norma, en los términos del artículo 28.2 de la Ley del Gobierno.

Junto a las observaciones anteriores, ha de señalarse que, examinadas las sucesivas versiones del proyecto que obran en el expediente, se advierte de que en el segundo borrador, fechado el 16 de octubre de 2020, se incluyó un artículo que tenía por objeto la actualización de las sanciones establecidas en el texto refundido de la LISOS y que se mantuvo en las versiones sucesivas de 9 de diciembre de 2020 y 16 de enero de 2021. En el penúltimo borrador, de 25 de marzo de 2021, se suprimió dicho artículo, sin que la memoria ofrezca explicación alguna de los motivos que han llevado a dejar fuera del proyecto remitido en consulta la referida actualización. Entiende el Consejo de Estado que sería conveniente dejar constancia de esta cuestión en dicho documento.

III.- Habilitación legal y rango de la norma

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto la modificación del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

Dicho reglamento fue dictado al amparo de la específica habilitación legal que contenía la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya disposición adicional cuarta establecía lo siguiente:

"Mediante real decreto se regulará el procedimiento administrativo especial para la imposición de sanciones y de liquidaciones en el orden social, común a las Administraciones públicas, que determinarán los requisitos de las actas, notificación, plazos de descargos, prácticas de las pruebas propuestas que se declaren pertinentes y propuesta definitiva de la inspección actuante, así como el régimen de recursos en vía administrativa".

Dicha ley fue derogada por la vigente Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que no contiene una habilitación específica de idéntico tenor, pero que sí autoriza al Gobierno, en su disposición final tercera, "a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, previa consulta con las Comunidades Autónomas".

Esta habilitación debe ponerse en conexión con lo dispuesto en el artículo 51 del texto refundido de la LISOS, en el que se establece que "corresponde al Gobierno dictar el Reglamento de procedimiento especial para la imposición de sanciones del orden social".

Debe concluirse, a la vista de estas disposiciones, que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, cuyo rango- real decreto- resulta adecuado, habida cuenta, además, de que se trata de una norma que modifica un real decreto vigente.

IV.- Contenido y alcance de la regulación proyectada

Tal y como ha quedado expuesto, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatarios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

A través de dicha modificación pretende abordarse la regulación de tres cuestiones distintas que, en la actualidad, carecen de un tratamiento específico en el ámbito del procedimiento sancionador en el orden social, como son, en particular, la determinación de los órganos competentes para la imposición de las sanciones correspondientes a las infracciones en materia de Seguridad Social tipificadas en la sección 1.ª del capítulo III del texto refundido de la LISOS; la regulación de la posibilidad de obtener una reducción del importe de la sanción propuesta en el acta de infracción procediendo a su abono con carácter previo a la resolución del procedimiento; y el establecimiento de las normas aplicables al procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada.

Pues bien, por lo que se refiere a la primera de esas cuestiones y según se ha indicado, el proyecto lleva a cabo, a través de la modificación del artículo 4.1.a) del Reglamento general, operada por el apartado uno del artículo único, una atribución de las competencias sancionadoras en materia de Seguridad Social a los órganos a los que, en atención a su naturaleza y funciones, se considera que debe corresponder la imposición de las sanciones antes mencionadas. Tales órganos son, en particular, la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la Marina, y la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal.

La atribución de las referidas competencias sancionadoras a dichos órganos no es algo novedoso, pues ya se había llevado a cabo con anterioridad en virtud de la modificación introducida en el artículo 4.1.a) por la disposición final sexta del Real Decreto-Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo.

Dicha disposición fue, sin embargo, declarada inconstitucional y anulada por la STC 61/2018, de 7 de junio, que consideró que no se había cumplido el requisito constitucional de la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad que el artículo 86.1 de la Constitución exige como presupuesto habilitante para dictar decretos-leyes.

Como consecuencia de ello, las competencias sancionadoras pasaron a corresponder, en virtud de la cláusula residual contenida en el artículo 4.1.c) del Reglamento general, a las Jefaturas de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, que ya las ostentaban con carácter previo a la referida reforma por aplicación de esa misma cláusula.

El proyecto sometido a consulta modifica nuevamente el precepto dedicado a la atribución de competencias sancionadoras, dotándolo de un contenido idéntico al que tenía antes de la anulación del Real Decreto- ley citado. De este modo, la competencia para sancionar los incumplimientos en materia de Seguridad Social pasa de nuevo a corresponder a los órganos que, por razón de la materia, deben ejercerla, restableciéndose así la correspondencia que debe existir entre la gestión de un determinado ámbito material de actuación y la sanción de las conductas infractoras acaecidas en dicho ámbito.

La regulación proyectada ha merecido en este punto una valoración positiva unánime, sin que el Consejo de Estado encuentre motivos para apartarse de ese juicio favorable.

En segundo término, el proyecto introduce en el Reglamento general la posibilidad de que los sujetos a los que se imputa la comisión de una infracción en el orden social obtengan una reducción en el importe de la sanción propuesta en el acta de infracción efectuando el pago antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento.

Tal posibilidad se encuentra recogida, con carácter general y bajo la rúbrica "terminación de los procedimientos sancionadores", en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que resulta supletoriamente aplicable al ámbito de las actuaciones y procedimientos sancionadores en el orden social, por expresa previsión de la disposición adicional primera de la Ley.

En efecto, dicha disposición previene en la letra c) de su segundo apartado que tales actuaciones y procedimientos se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por lo dispuesto en la Ley 39/2015, lo que ha hecho posible aplicar en este ámbito la llamada terminación del procedimiento "por pronto pago".

Sin embargo, dada la especialidad de estos procedimientos y la necesidad de adaptar la regla general contenida en el referido precepto legal a las particularidades del orden social, el proyecto opta por efectuar una traslación de la regulación contenida en el referido precepto legal al concreto ámbito de los procedimientos sancionadores, a fin de acomodar dicho mecanismo a sus específicas características y necesidades.

En particular, la aplicación de la referida reducción, que en la regulación proyectada asciende en todo caso a un 40 % del importe de la sanción, queda condicionada, como se ha indicado, a la realización del pago con carácter previo a la resolución.

Dicho pago, que deberá efectuarse y acreditarse en un plazo máximo de diez días desde la notificación de la documentación necesaria para realizarlo (artículos 18.5 y 18.bis.7 del Reglamento general, en la redacción propuesta por los apartados siete y ocho del artículo único del proyecto) supone el reconocimiento de la responsabilidad y la renuncia al ejercicio de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa (nuevo artículo 14.6 del Reglamento general, introducido por el apartado cuatro del artículo único del proyecto).

Transcurrido el plazo otorgado al efecto, el órgano instructor dictará su propuesta de resolución indicando si el pago se ha efectuado o no (artículos 18.5 y 18.bis.7, en la versión proyectada), debiendo en este último caso dictarse resolución con arreglo a lo previsto en el artículo 20.1 del Reglamento general.

En los casos en los que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento general, se aprecien varias infracciones y se acumulen en una sola acta, el importe de la reducción "se aplicará sobre el importe total de la propuesta de sanción" (nuevo apartado 6 del artículo 14).

Si hubiera varios responsables respecto de una misma infracción, será preciso que al menos uno de los sujetos solicite el pago anticipado y que ninguno de los demás formule alegaciones al acta de infracción (último párrafo del nuevo artículo 14.6, en conexión con el último párrafo del nuevo artículo 17.1, modificado por el apartado seis del artículo único del proyecto).

La reducción no será aplicable a las sanciones propuestas en las actas de infracción concurrentes con actas de liquidación por los mismos hechos, que únicamente podrán ser objeto de la reducción automática del 50 % prevista en el artículo 34.2 del Reglamento general, precepto que recoge la regla especial contenida en el artículo 34.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre.

Estas previsiones se completan con algunas reglas especiales en materia de notificación de las actas, tramitación e instrucción del expediente, resolución y notificación de la resolución.

En definitiva y a la vista del contenido de la reforma, cabe concluir que el proyecto contiene una regulación detallada de esta cuestión que, en líneas generales, resulta coherente con los objetivos de agilización y simplificación de los procedimientos sancionadores que, según resulta tanto del preámbulo como de la memoria y de los informes emitidos por los ministerios coproponentes, se pretenden alcanzar con esta modificación, objetivos a los que cabe añadir el de la reducción de la litigiosidad en este ámbito y el del aseguramiento del cobro de un porcentaje cierto del importe de las sanciones propuestas en las actas de infracción. Algunos aspectos concretos de esta regulación serán objeto de especial consideración en el siguiente apartado.

Finalmente, la norma en proyecto introduce a través del apartado dieciséis del artículo único, un nuevo capítulo, el IX, dedicado a la regulación del procedimiento sancionador originado por una actuación administrativa automatizada.

Este nuevo procedimiento, cuya regulación fue incluida en la versión del proyecto de 16 de enero de 2021, a instancias del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por petición expresa de la Tesorería General de la Seguridad Social, trae causa de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que define la actuación administrativa automatizada como "cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público".

Esta previsión debe ponerse en conexión con lo dispuesto en el artículo 21.2 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que, al regular las "modalidades y documentación del acta inspectora", establece en su primer inciso que "la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá actuar mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en las Administraciones Públicas".

A la actuación administrativa automatizada hace también referencia de forma expresa el artículo 53.1.a), que determina cuál debe ser el contenido de las actas y de los documentos iniciadores del expediente sancionador, exigiendo que, "en el caso de actas extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas" se reflejen en todo caso "los hechos constitutivos de la infracción cometida".

Partiendo de este marco normativo, el proyecto aborda la regulación del procedimiento sancionador iniciado mediante este tipo de actuación, permitiendo que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social extienda actas de infracción sin la intervención directa de ningún funcionario, basándose en los datos, antecedentes e informes que obren en sus bases de datos o en las de las entidades que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 24 de la Ley 23/2015, deben colaborar con dicho organismo.

La incorporación de las nuevas tecnologías de la información a la actividad administrativa hace posible esta modalidad de actuación administrativa, que se considera particularmente útil en el ámbito del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el que el análisis masivo de datos para la detección del fraude permite conocer la existencia de determinados incumplimientos de los sujetos obligados, especialmente en materia de Seguridad Social. La constatación de tales incumplimientos no requiere necesariamente la intervención directa de ningún funcionario, pudiendo garantizarse a través de la correspondiente actuación automatizada que el elevado volumen de incumplimientos de la normativa de Seguridad Social detectados y constatados mediante ese análisis masivo de datos, reciba el correspondiente reproche jurídico, mediante el inicio del correspondiente procedimiento sancionador.

Desde esta perspectiva, se considera que la regulación proyectada se adecua correctamente a la finalidad perseguida con su aprobación, siendo preciso destacar, en todo caso, que la ausencia de intervención directa de funcionarios públicos en la fase de inicio del procedimiento no excluye su participación ulterior en los casos en los que resulte necesario. En efecto, el nuevo artículo 47 del Reglamento general, introducido por el proyecto, exige que, en los casos en los que se formulen alegaciones invocándose hechos o circunstancias distintos a los consignados en las actas, insuficiencia del relato fáctico o indefensión, el expediente sea asignado a un actuante con funciones inspectoras.

Ha de tenerse en cuenta, además, que aun cuando la actuación automatizada excluye la intervención directa de los funcionarios al inicio del procedimiento, tal actuación ha sido previamente determinada y configurada por personal con funciones inspectoras, tal y como se desprende de lo dispuesto en el nuevo artículo 43 del Reglamento general, introducido por el proyecto.

La valoración que, en líneas generales, merece esta regulación al Consejo de Estado es, pues, positiva, sin perjuicio de lo cual se formularán algunas observaciones concretas en el siguiente apartado.

V.- Observaciones

1.- Artículo 14.6 del Reglamento general

Tal y como se ha indicado, el artículo único del proyecto lleva a cabo, a través de su apartado cuatro, la modificación del artículo 14 del Reglamento general, que regula el "contenido de las actas de infracción".

Entre otras novedades, se incluye un nuevo apartado 6 que introduce en el ámbito de los procedimientos sancionadores en el orden social las reglas específicas de la reducción del importe de la sanción por pago anticipado.

Examinado su contenido, son varias las observaciones que esta nueva regulación suscita.

a) Con carácter previo a cualquier otra consideración, cabe señalar que el régimen de pago anticipado se configura en el ordenamiento sancionador como un mecanismo que, otorgando a los administrados la posibilidad de obtener una reducción en el importe de la sanción propuesta en el acta de infracción, implica también una renuncia al ejercicio de acciones en vía administrativa frente a dicha sanción.

De este modo, este mecanismo permite una terminación anticipada del procedimiento que favorece no solo la simplificación en la tramitación de dicho procedimiento, sino también una considerable reducción de la litigiosidad, con los efectos que ello comporta.

Desde esta perspectiva, este particular régimen de terminación del procedimiento sancionador favorece la agilidad de la actuación administrativa, contribuyendo así a hacer efectivo el principio de eficacia que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución, ha de presidir dicha actuación.

Lo anterior no debe, sin embargo, ocultar el hecho de que este mecanismo únicamente es operativo cuando la aceptación de la opción de reducir la cuantía de la sanción lleva aparejada la mencionada renuncia a la interposición de recursos en vía administrativa, lo que tiene una indudable trascendencia en la articulación práctica del ejercicio del derecho de defensa frente a la Administración por parte de los administrados.

Esta circunstancia hace necesario ponderar adecuadamente la conveniencia de introducir este mecanismo en un determinado ámbito de la actuación administrativa y dotarlo de las garantías que en todo caso deben respetarse en dicho ámbito, siendo preciso respetar el necesario equilibrio que ha de existir entre los principios de eficacia en la actuación administrativa y seguridad jurídica.

Sentado lo anterior, es preciso señalar que esta posibilidad de obtener una minoración en la cuantía a ingresar en concepto de sanción no es algo nuevo en nuestro ordenamiento. De hecho, se encuentra ya prevista en el artículo 40.3 del texto refundido de la LISOS y en el artículo 34.4 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, si bien limitada a las sanciones derivadas de actas de infracción y liquidación concurrentes (esto es, que se refieren a los mismos hechos y se practican simultáneamente). Para este tipo de sanciones ambos preceptos prevén una reducción automática del 50 % de su importe aplicable únicamente cuando el infractor manifieste su conformidad con la liquidación practicada e ingrese su importe en el plazo otorgado al efecto.

Se trata, por tanto, de una regla especial aplicable a un supuesto concreto, más allá del cual la normativa en materia de orden social carece de una regulación específica.

Fuera de este ámbito, existen también normas con rango de ley que recogen reglas similares para determinados sectores. Tal es el caso de la Ley 58/2003, Ley General Tributaria, de 17 de diciembre, que prevé la reducción de las sanciones pecuniarias impuestas en los supuestos de conformidad y realización del ingreso (artículo 188 y preceptos concordantes). También la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, reconoce en su artículo 94 una reducción del 50 % de la sanción pecuniaria en caso de pago voluntario.

El mecanismo de la reducción de sanciones en caso de conformidad y pago anticipado no es, por tanto, desconocido en nuestro ordenamiento, si bien ha sido la Ley 39/2015 la que ha permitido generalizar su aplicación más allá de los concretos ámbitos regulados por las disposiciones citadas.

En particular, es el artículo 85 el que, bajo la rúbrica "terminación en los procedimientos sancionadores", regula esta cuestión en los siguientes términos:

"1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo estos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente".

Así pues, el precepto citado establece dos supuestos distintos de terminación "anticipada" del procedimiento: aquél en el que el infractor reconoce su responsabilidad, en cuyo caso se procede a dictar la correspondiente resolución sancionadora sin trámite previo alguno, y aquel en el que, estando propuesta únicamente una sanción pecuniaria, el infractor abone voluntariamente su importe antes de que se dicte la resolución que pone fin al procedimiento, que, de este modo, termina también anticipadamente.

En cualquiera de estos supuestos se aplicará una reducción del importe de la sanción de, al menos, el 20 % de su cuantía. Si concurriesen ambos supuestos, se acumularán las correspondientes reducciones, exigiéndose, en todo caso, la renuncia a la impugnación de la sanción en vía administrativa.

Frente a esta regulación, que establece dos supuestos diferenciados de terminación anticipada y reducción de la sanción, el proyecto sometido a consulta contempla un único supuesto merecedor de la reducción: aquel en el que el sujeto responsable "procediese al pago de la sanción propuesta en el acta con carácter previo a la resolución en el plazo establecido al efecto y renunciase al ejercicio de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa", entendiéndose implícito en esta forma de actuar "el reconocimiento de responsabilidad". Para este supuesto, se prevé una reducción de la sanción de un 40 %.

Al exigirse que el presunto infractor realice, en todo caso, el pago anticipado para poder beneficiarse de la reducción, se excluye la posibilidad -admitida en la Ley 39/2015- de que el presunto infractor obtenga una reducción de la sanción por el simple hecho de reconocer su responsabilidad, sin efectuar en cambio el pago anticipado. Esta opción que puede interesar en aquellos casos en los que, asumida la comisión de la infracción imputada, se considere preferible, en lugar de esperar a la tramitación del todo el procedimiento, abonar el importe de sanción minorado en un 20 %, pero no se desee efectuar el pago anticipado en el plazo de diez días establecido al efecto en el artículo 17.1 -plazo cuya brevedad excluye de suyo la posibilidad de solicitar un aplazamiento del pago o un fraccionamiento-.

De este modo, el reglamento proyectado establece una regulación más restrictiva de esta materia que la que se contiene en la norma legal.

Esta diferencia en el tratamiento de una misma cuestión por parte de normas de distinto rango se ha justificado por parte del Ministerio de Trabajo y Economía Social, alegando que la Ley 39/2015 reconoce expresamente en su disposición final primera, que los procedimientos sancionadores en el orden social se rigen por su normativa específica, siendo la citada ley de aplicación supletoria.

Ciertamente, el carácter supletorio de la ley permite introducir en la normativa reguladora del orden social reglas especiales específicamente aplicables a dicho ámbito. Pero, en la medida en que existe una regulación legal de carácter general aplicable a esta cuestión -siquiera supletoriamente, en lo que al procedimiento sancionador en el orden social se refiere-, podría valorarse la posibilidad de alinear el contenido del proyecto con lo dispuesto en dicha ley, habida cuenta, además, de que con ello se refuerza la posición de los administrados en el procedimiento.

Pues, en efecto, aun cuando es cierto que, como ya se ha indicado, la reducción de la sanción no es un derecho de los administrados, también lo es que es una cuestión que afecta de forma directa a las garantías del procedimiento, al finalizar este sin la realización de ningún trámite contradictorio ni probatorio, y al derecho de defensa, al implicar en todo caso una renuncia a la interposición de recursos en vía administrativa.

Desde esta perspectiva, se considera que la regulación prevista en la Ley 39/2015 ofrece una mayor protección de la posición de los administrados en el procedimiento sancionador que la que dispensa el proyecto, lo que lleva a sugerir que se reconsidere la posibilidad de deslindar en él los dos supuestos de hecho que aparecen delimitados en la normal legal supletoria. En caso de atenderse esta observación, habrán de introducirse en la nueva letra e) del apartado 1 del artículo 14 y en los preceptos concordantes los ajustes necesarios para adaptarlos a la modificación propuesta.

Por lo demás y precisamente por tratarse de una cuestión que afecta a las posibilidades de impugnación de las sanciones, no puede dejar de apuntarse que, por razones de seguridad jurídica, hubiera sido preferible que una regulación de esta naturaleza se hubiese introducida en el ámbito sancionador del orden social por vía legislativa o, en su defecto, que se hubiese otorgado una habilitación legal concreta al reglamento para abordar esta materia.

b) La segunda cuestión que merece ser analizada en relación con el nuevo artículo 14.6 es la relativa a la renuncia "al ejercicio de cualquier acción, alegación o recurso en vía administrativa" que la realización del pago anticipado y la aplicación de la consiguiente reducción llevan en todo caso aparejada.

Han sido varios los órganos que, a lo largo de la tramitación del proyecto, han manifestado sus dudas en relación con el encaje que una previsión de esta naturaleza puede tener con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución (así, la Dirección General de Trabajo de Andalucía, la de Madrid o la CEOE, entre otros).

Tal y como ha señalado el Ministerio de Trabajo y Economía Social en respuesta a tales observaciones, la renuncia a la impugnación de la sanción se refiere exclusivamente a la vía administrativa, no a la jurisdiccional, lo que se considera suficiente argumento para entender salvaguardado el referido derecho fundamental.

De hecho, la propia Ley 39/2015 advierte en su apartado 3 in fine que la "efectividad [de la reducción] estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción".

En sentido parecido se pronuncian las leyes especiales antes citadas.

Nada innova, pues, en este sentido la regulación proyectada, que se limita a imponer el requisito que con carácter general se exige para poder obtener el beneficio de la reducción, sin que proceda formular por ello objeción alguna a dicha norma.

Lo anterior, sin embargo, no debe impedir realizar alguna consideración adicional en relación con esta cuestión.

Procede, ante todo, señalar que el Tribunal Supremo ha precisado recientemente el alcance de la renuncia prevista en el artículo 85 de la Ley 39/2015. Así, la Sentencia de 18 de febrero de 2021 (recurso n.º 2201/2020) ha señalado al respecto que "dada la claridad de la redacción del precepto mencionado, basta su simple lectura para constatar que no cabe alcanzar otra conclusión que no sea la de entender que la renuncia o el desistimiento que se exigen en el referido precepto para poder beneficiarse de las reducciones en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial. Y esa claridad hace innecesaria la utilización de cualquier otro método de interpretación ("in claris non fit interpretatio"), como reiteradamente ha establecido este Tribunal Supremo (por todas, baste citar nuestra STS n.º 1582/2020, de 23 de noviembre, RCA 4333/2019).

Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora (...). Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida (...) sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio".

La Sentencia recuerda a continuación las consecuencias derivadas de la aplicación de la doctrina de los actos propios y llega, finalmente, a la conclusión ya anticipada de que "la renuncia o el desistimiento que se exigen en el artículo 85 de la Ley 39/2015 para poder beneficiarse de la reducción en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial".

Como se ha indicado, la regulación proyectada es respetuosa con esta interpretación y de hecho aclara expresamente que la renuncia se proyecta sobre la vía administrativa, quedando, así, a salvo el derecho de los administrados a plantear los recursos que procedan en vía judicial.

Pero sucede que, en el ámbito de los procedimientos sancionadores regulados en el capítulo III del Reglamento general, en el que se integran los artículos 13 y siguientes, que son objeto de modificación por el proyecto examinado, el único recurso ordinario admisible en vía administrativa es el recurso de alzada. Así lo establece sin lugar a dudas en nuevo artículo 23, en la redacción dada por el apartado doce del artículo único del proyecto, que reza así:

"Contra las resoluciones previstas en el capítulo anterior se podrá interponer recurso de alzada en el plazo de un mes ante el órgano superior competente por razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, cuya resolución agotará la vía administrativa".

Quiere ello decir que, en caso de que el presunto infractor se acoja a la opción de terminación anticipada prevista en el nuevo artículo 14.6, estará renunciando a la interposición del recurso de alzada previsto para la impugnación de este tipo de sanciones. En la medida en que la interposición de dicho recurso resulta inexcusable para poder acceder posteriormente a la vía jurisdiccional, la renuncia a tal mecanismo de defensa implica, de facto, la imposibilidad de acudir a los Tribunales, lo que en última instancia podría incidir negativamente en el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

El Consejo de Estado considera preciso afrontar la existencia de este problema y poner de manifiesto la necesidad de articular alguna solución por vía legislativa que dé una respuesta adecuada a la cuestión planteada.

c) Las reflexiones anteriores deben completarse con una última observación relativa al modo en que debe manifestarse la renuncia.

Del tenor del artículo 14.6 parece inferirse que tal renuncia ha de constar de forma expresa, pero el precepto no lo aclara, lo que puede generar en la práctica dudas en cuanto al modo en que debe formularse, máxime si este precepto se pone en relación con el segundo párrafo del nuevo artículo 17.1, que, al regular la notificación de las actas de infracción, establece que en la notificación "se advertirá al sujeto responsable de que (...) podrá presentar ante el órgano instructor escrito manifestando su voluntad de pago de la sanción propuesta en el acta con carácter previo a la resolución que ponga fin al procedimiento".

En efecto, al exigirse que se exprese por escrito únicamente la voluntad de realizar el pago anticipado parece darse a entender que no es necesario hacer constar expresamente la renuncia que tal pago lleva aparejada, por estar implícita en esa manifestación de voluntad de pago.

A la vista de esta aparente contradicción, se sugiere revisar en este punto la regulación proyectada, a fin de dotarla de la necesaria coherencia interna.

2.- Artículos 18.5 y 18 bis.7

Los artículos 18 y 18 bis del Reglamento regulan la tramitación e instrucción del expediente sancionador en el ámbito de las competencias de las comunidades autónomas y en el de la Administración General del Estado, respectivamente.

El proyecto introduce en ellos sendos e idénticos apartados (el 5 en el caso del artículo 18 y el 7 en el del artículo 18 bis) en los que incorpora las reglas aplicables en los casos en los que el sujeto responsable haya manifestado su voluntad de proceder al pago de la sanción con carácter previo a la resolución del procedimiento.

En particular, se establece que, en tales supuestos, se faciliten al sujeto responsable "los documentos o instrucciones precisas para el pago de la sanción en el plazo fijado al efecto y en la cuantía correspondiente, una vez aplicado el porcentaje de reducción del 40 % ".

No aclara el proyecto cómo se pondrán a disposición del interesado tales documentos, pero sí establece en el segundo párrafo del artículo 17.1 antes citado que, al notificarse el acta de infracción, "se advertirá al sujeto responsable de que (...) podrá presentar ante el órgano instructor escrito manifestando su voluntad de pago de la sanción propuesta".

Parece lógico pensar que será en ese momento cuando se facilite al interesado la documentación necesaria para, en su caso, proceder al pago anticipado de la sanción. De ser esta la voluntad del proyecto debería establecerse de manera expresa que el acta de liquidación objeto de notificación debe ir acompañada de tal documentación.

Por otro lado, los apartados 5 y 7 de los preceptos examinados prevén también que el pago se realice y acredite "ante el órgano instructor en un plazo máximo de diez días hábiles desde el siguiente a la notificación de la documentación precisa para proceder al pago".

La acreditación del pago se configura, pues, como requisito necesario para poder acceder a la reducción, sin que se aclara en el proyecto cómo debe procederse a ella. Se sugiere que se introduzca alguna regla específica sobre este extremo, que podría consistir, simplemente, en permitir que la acreditación se lleve a cabo por cualquier medio admitido en derecho.

Finalmente, y desde el punto de vista formal, se recomienda sustituir el inciso final del párrafo citado por la expresión "para realizarlo" y simplificar la redacción de la primera frase del último párrafo de cada uno de estos apartados, que puede sustituirse por "transcurrido dicho plazo".

3.- Artículo 21.1

El proyecto da nueva redacción al artículo 21.1 del Reglamento general, que regula la "notificación de la resolución", mediante el apartado diez de su artículo único.

Introduce, en particular, un inciso del siguiente tenor:

"Cuando el sujeto infractor hubiese hecho efectivo el pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le informará de la imposibilidad de interponer cualquier recurso o acción en vía administrativa contra la resolución".

Esta regla está prevista para los supuestos de pago anticipado introducidos en el artículo 14.6, ya examinado.

Tal y como ha quedado explicado, ese pago, que da derecho a una reducción en el importe de la sanción, debe ir acompañado de una renuncia al ejercicio de acciones. Se trata de un requisito del que el sujeto infractor es plenamente conocedor en el momento de manifestar su voluntad de realizar el pago anticipado (artículo 17.1, segundo párrafo) y, por tanto, también en el momento de notificación de la resolución, por lo que, en puridad, no se le informa en ese momento de la imposibilidad de interponer recurso. Debe por ello revisarse la redacción del párrafo transcrito, sustituyendo el verbo empleado por otro más acorde con la situación regulada, como "recordará", "indicará" o alguno similar.

4.- Artículo 23. Recurso de alzada

El apartado doce del artículo único del proyecto da nueva redacción al artículo 23, que hasta ahora regulaba el "recurso ordinario" y que pasa ahora a referirse al "recurso de alzada".

En su primer apartado, este precepto establece que "contra las resoluciones previstas en el capítulo anterior se podrá interponer recurso de alzada en el plazo de un mes ante el órgano superior competente por razón de la materia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4, cuya resolución agotará la vía administrativa".

El recurso de alzada se encuentra regulado en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015.

En particular, el primero de ellos establece en su segundo apartado que "el recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo".

Se trata de una regla que pretende facilitar a los interesados el ejercicio de su derecho de defensa, permitiendo que interpongan el recurso no solo ante el órgano que ha de conocer de él, sino también ante aquel que ha resuelto el procedimiento y al que, por tanto, pueden identificar con mayor facilidad.

Desde esta perspectiva, podría valorarse la posibilidad de incluir en el proyecto una previsión expresa en el mismo sentido.

5. Artículo 25.2

A través del apartado trece del artículo único del proyecto se modifica el artículo 25, cuyo segundo apartado pasa a contar con nuevo párrafo, el último, relativo al supuesto de pago anticipado de la sanción.

Los párrafos que lo preceden mantienen el mismo contenido que el que poseen en la actualidad, sin que quepa formular objeción alguna a lo dispuesto en ellos. Se ha detectado, sin embargo, una incorrección técnica en el primer párrafo que debería ser enmendada.

En él se indica que "las sanciones pecuniarias impuestas por órganos de la Administración General del Estado por infracciones en materia de Seguridad Social serán hechas efectivas en la Tesorería General de la Seguridad Social, que procederá a su reclamación a los solos efectos recaudatorios en los términos establecidos en el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio. A tal efecto se le remitirá certificación del acto firme para que, a los solos efectos recaudatorios y sin posibilidad de revisión, proceda a su reclamación. No obstante, cuando la competencia para la imposición de sanciones pecuniarias le corresponda a la Tesorería General de la Seguridad Social, en la resolución que se dicte al efecto, se liquidará además la sanción correspondiente y se procederá a requerir su pago".

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley 39/2015, las resoluciones sancionadoras son ejecutivas "cuando no quepa contra ella(s) ningún recurso ordinario en vía administrativa", sin que exista en la legislación del orden social ninguna previsión distinta a esta.

La ejecutividad de la sanción permite exigir su cumplimiento, pero ello no implica, sin embargo, que dicha sanción sea firme, pues tras el agotamiento de la vía administrativa queda expedita la vía judicial.

Se considera, por ello, que no es técnicamente correcto referirse en el precepto analizado a la certificación del "acto firme", pues, en rigor, el acto no adquiere firmeza hasta que se no han interpuesto contra él todos los recursos admisibles o, en su defecto, hasta que no hayan transcurrido los plazos para dicha interposición.

Cabe sustituir esa expresión por "acto firme en vía administrativa".

6. Artículo 43. Disposiciones generales relativas a la actuación administrativa automatizada

Tal y como se ha indicado, el proyecto introduce en el Reglamento general un nuevo capítulo IX dedicado al "procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada en el ámbito de la Administración General del Estado".

En línea con la definición contenida en el artículo 41 de la Ley 40/2015, el nuevo artículo 43 define en su primer apartado esta actividad como "cualquier actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la que la intervención del personal con funciones inspectoras se produzca de forma indirecta".

Y establece a continuación, en el apartado 2, lo siguiente:

"2. En caso de actuación automatizada deberá establecerse previamente y mediante resolución de la persona titular del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el órgano u órganos competentes según los casos, para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad del sistema de información. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. En estos supuestos, el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social deberá identificarse y garantizar la autenticidad del ejercicio de su competencia mediante el uso del Sello Electrónico Cualificado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social".

A juicio del Consejo de Estado, aun cuando está regulación se adecua a lo dispuesto en el mencionado artículo 41 de la Ley 40/2015, debería completarse con alguna regla adicional que deje claro que la resolución a la que se refiere este apartado debe incluir también la determinación de los supuestos de actuación administrativa automatizada, pues su correcta identificación por el órgano competente en la materia resulta imprescindible para garantizar los principios de seguridad jurídica, publicidad y transparencia. Así lo exige, además, el artículo 13.2 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo.

Asimismo, y con la misma finalidad de asegurar el respeto a tales principios, debe exigirse que dicha resolución sea publicada en la sede electrónica del organismo o sede asociada, incorporando así la exigencia contenida en el artículo 13.2 del citado reglamento.

7.- Observaciones formales

Con carácter general, se encarece una revisión global del texto, a fin de unificar el uso de las iniciales mayúsculas, detectar y corregir erratas y mejorar la puntuación y la redacción de algunos apartados (a título de ejemplo, el primer párrafo del artículo 16, el cuarto párrafo del artículo 20.1, el segundo del artículo 23.1 o el apartado 2 del artículo 44).

Debe también advertirse que lo largo del texto se emplean reiteradamente las expresiones "el mismo" o "la misma", cuyo uso como elemento anafórico no resulta adecuado, por lo que ha de ser evitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo del dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA SEGUNDA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE TRABAJO Y ECONOMÍA SOCIAL.