Dictamen de Consejo de Estado 485/2002 de 14 de marzo de 2002

Cuestión

Reclamación daños formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de marzo de 2002, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V.E. el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización de daños y perjuicios deducida por ...... , en nombre y representación de ......

De antecedentes resulta

PRIMERO.- El día 24 de febrero de 2000, ...... presentó escrito solicitando al Instituto Nacional de la Seguridad Social el reconocimiento de su derecho a percibir, en concepto de indemnización, la cantidad total de 3.194.216 pesetas, más los intereses legales correspondientes, por la responsabilidad patrimonial en que, a su juicio, incurrió dicha Entidad gestora como consecuencia de haber dictado varios actos administrativos contrarios a derecho, que determinaron la suspensión del expediente seguido contra la empresa responsable del recargo del 50% de todas las prestaciones derivadas del accidente de trabajo sufrido el 5 de noviembre de 1992 por su difunto esposo y de que en el expediente de apremio iniciado por la Tesorería General de la Seguridad Social, el crédito relativo al capital coste del recargo fuera declarado incobrable por desconocerse el domicilio de la empresa deudora lo que provocó que la solicitante no percibiera el recargo del 50% de las pensiones de viudedad y de la indemnización a tanto alzado correspondiente.

SEGUNDO.- Resulta del expediente que a consecuencia de accidente de trabajo la Inspección de Trabajo levantó acta de infracción e informe de propuesta de declaración de responsabilidad, lo que dio lugar a la resolución de la Dirección Provincial del INSS de Barcelona de 4 de agosto de 1993 declarando a " ...... " responsable, en concepto de empresaria infractora, del pago de un recargo del 50% de todas las prestaciones económicas que trajeran causa del fallecimiento por accidente de trabajo del marido de la reclamante. Al haberse impugnado el acta de infracción, el INSS acordó la suspensión del expediente, sin acceder al levantamiento de la suspensión solicitado por la reclamante. Paralelamente se siguió procedimiento penal que terminó por Sentencia de la Audiencia Provincial de Castellón de 5 de junio de 1997, que confirmó la del Juzgado de Instrucción que había condenado por una falta de imprudencia al gerente de la empresa y declarado la responsabilidad civil subsidiaria de ésta. El 28 de octubre de 1997 el INSS desestimó la declaración previa interpuesta por la empresa confirmando que el accidente se debió a la falta de medidas de seguridad, remitiendo copia de la resolución el 26 de noviembre siguiente a la Tesorería General de la Seguridad Social. El 25 de marzo de 1998 la reclamante presentó escrito ante el INSS reiterando su petición de que se instara la ejecución de la resolución administrativa (petición que fue reiterada el 20 de mayo), y el 12 de mayo siguiente la Tesorería General de la Seguridad solicitó remisión de copia firmada de la resolución de octubre de 1997, así como documento acreditativo de su remisión a la empresa responsable. Intentada la notificación de la resolución a la empresa, se procedió a su publicación por edictos el 31 de octubre de 1998, remitiéndose el 18 de marzo de 1999 a la Tesorería copia de la resolución y de publicación en el Boletín Oficial de la provincia. El 14 de abril de 1999 la Tesorería dicto providencia de embargo de bienes inmuebles con resultado negativo y el 19 de mayo de 1999 providencia de embargo de cuentas corrientes con igual resultado, declarándose incobrable el recargo el 7 de julio de 1999, lo que se comunicó al INSS el 5 del mes siguiente.

El 22 de noviembre de 1999, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia en el recurso jurisdiccional promovido por ...... contra las resoluciones del INSS de 27 de diciembre de 1994 y 13 de diciembre de 1995, suspensivas de la resolución de 4 de agosto de 1993 por la que se declaró la responsabilidad de " ...... ", anulando y dejando sin efecto aquéllas por considerar que, abierta la vía de apremio para la exigencia de los recargos en las prestaciones debidas por accidente laboral solo podía ser suspendida por la administración ejecutante de concurrir oposición fundada por el ejecutado, sin que la no firmeza del acta de infracción pueda ser tenida como soporte de tal suspensión, ya que su incidencia queda ceñida a un expediente sancionador no sobre la culpabilidad de la empresa en la causación del accidente sino sobre la responsabilidad de la constatada carencia de medidas de seguridad, sin olvidar que la empresa fue declarada responsable civil subsidiaria de la indemnización impuesta en la vía penal.

TERCERO.- En trámite de audiencia la reclamante reiteró su pretensión indemnizatoria.

CUARTO.- Los términos del pronunciamiento judicial en que basa su reclamación la interesada no dejan lugar a dudas sobre la errónea actuación seguida, según los Tribunales, por el INSS y la TGSS, al acordar, el primero, la suspensión del expediente de reclamación previa basándose en la falta de firmeza de la resolución recaída en el expediente sancionador tramitado por la Administración autonómica valenciana, y al suspender, la segunda, la vía de apremio sin causa legal que lo justificase. Sin embargo, en contra del criterio de la reclamante, el no haber obtenido el pago del importe total del recargo de prestaciones no es, en ningún caso, imputable a la Administración Pública, que, con las matizaciones expuestas, ha realizado todas las actuaciones necesarias para obtener dicho pago, incluso en vía forzosa. Es imputable únicamente, o cuando menos fundamentalmente, al deudor, la empresa, cuyo domicilio se desconoce y que no responde de las deudas contraídas. No existe, por tanto, nexo causal entre la actuación administrativa y el impago de las cantidades reclamadas, ya que aquélla no es, en ningún caso, responsable, ni principal ni subsidiaria, de la constitución del capital coste y, consiguientemente, las consecuencias del desconocimiento del domicilio de la empresa, no debe soportarlas jurídicamente la Administración Pública, sino la interesada, de modo que la reclamación ha de ser desestimada.

QUINTO.- La Abogacía del Estado ha emitido informe en el que considera que, como resultado de la suspensión del procedimiento de ejecución decretada por la Administración Pública en forma ilegal declarada por los tribunales, no se ha podido garantizar el cobro del crédito relativo al capital costo del recargo del 50 por ciento, por lo que considera que procede estimar la reclamación deducida.

En tal estado el expediente, tuvo entrada en este Consejo de Estado.

1.- El expediente tiene por objeto la reclamación de indemnización formulada por ...... por los de daños y perjuicios que se le habrían ocasionado por los actos administrativos, judicialmente anulados, que dieron lugar a la suspensión de un expediente de apremio para cobrar el crédito relativo al capital coste del recargo de prestaciones, y consistentes en que el crédito fuera declarado incobrable, sin que la reclamante pudiera percibir las cantidades a que tenía derecho de acuerdo con la resolución que estableció dicho recargo.

Según el art. 123.1 LGSS las prestaciones económicas que tengan su causa en accidente de trabajo o enfermedad profesional se aumentarán de un 30 a un 50 por ciento cuando el accidente se produzca por falta de medidas de seguridad. Este recargo constituye una pena o sanción y no es una forma o modalidad de prestación de la Seguridad Social que justifique su asunción por la entidad gestora correspondiente (SSTS 8 de marzo de 1993 y 22 de septiembre de 1994).

La competencia para resolver la procedencia y porcentaje de recargos sobre las prestaciones económicas debidas a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales originados por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo corresponde a las Direcciones Provinciales del INSS, quienes deben comunicar sus resoluciones a la TGSS, a efectos de proceder a la recaudación de aquéllos previa determinación, en su caso, del capital coste de las pensiones (art. 83 Reglamento General sobre Cotización y Liquidación), mediante la reclamación de deuda correspondiente por vía voluntaria o por vía ejecutiva conforme a lo previsto en el art. 96 del Reglamento General de Recaudación de los recursos del Sistema de Seguridad Social.

Entre ambos reglamentos se observa una cierta antinomia, puesto que mientras que el Reglamento de Recaudación exige la firmeza del acto administrativo para proceder a la vía de apremio, el art. 83 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación impone ese pago, en cuanto al recargo de prestaciones, aunque dicha resolución no sea definitiva en vía administrativa o esté sujeta a impugnación ante la vía jurisdiccional competente sin perjuicio de las devoluciones que, en su caso, procedan si su pago resultara indebido". Esa antinomia parece más fruto de una descoordinación de los preceptos que de un deseo de modificación implícita de la norma posterior, el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación (aprobado por Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre), respecto a la norma anterior, el Reglamento General de Recaudación (aprobado por Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre). En todo caso, existe una sentencia judicial que ha considerado contraria a Derecho la suspensión del procedimiento de apremio por la falta de firmeza del acta de infracción de la que se deduce el incumplimiento de medidas de seguridad que está en la base de la propuesta dirigida por la Inspección de Trabajo al INSS de proceder al recargo de las prestaciones.

Partiendo de ese presupuesto, la reclamante estima que no debería haberse suspendido el procedimiento de apremio y que esa suspensión indebida le ha ocasionado el daño que invoca, la frustración del resultado del procedimiento de apremio años después por la práctica desaparición o no posibilidad de localización de la empresa. Nada se dice en el expediente, y es un dato significativo, si en relación con la responsabilidad civil subsidiaria de la misma empresa a consecuencia de la condena penal en 1997 por imprudencia en relación con el mismo accidente se declaró entonces la insolvencia de dicha empresa.

El Consejo de Estado comparte el criterio del Abogado del Estado de que la actuación administrativa no ha sido correcta, no sólo por esta suspensión sino también porque transcurren casi dos años, entre octubre de 1997 y abril de 1999, entre la desestimación de la reclamación previa, que hubiera permitido ya la ejecución y las diligencias de embargo infructuosas dictadas en abril y mayo de 1999. El problema en este caso, como en otros similares, es el de la valoración del daño ocasionado por la actuación administrativa. La reclamante deduce una relación directa entre el carácter incobrable del crédito y la actuación administrativa, sin embargo no ofrece ningún dato para llegar a esa conclusión, sino solo el transcurso del tiempo, lo que no es en sí mismo un vínculo de causalidad diáfano, al no justificarse ni siquiera argumentarse que el procedimiento de apremio hubiera tenido un resultado positivo en su momento y que ha cambiado la situación patrimonial de la empresa en el tiempo transcurrido.

Por consiguiente, a juicio del Consejo de Estado, la valoración del perjuicio no puede hacerse coincidir con la pérdida de ese capital o con la mejora de prestaciones presentes y futuras más sus intereses, que es la cuantificación de perjuicios directos que se reclaman. Se trata más bien de la pérdida de una oportunidad de haberse ejecutado el apremio en el momento oportuno, y el agravamiento del riesgo de insolvencia a consecuencia del transcurso de ese tiempo.

Teniendo en cuenta las circunstancias del caso, este Consejo de Estado considera adecuado indemnizar a la reclamante por un importe de 30.000 euros.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la presente reclamación, indemnizando a ...... en la cantidad de 30.000 euros."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de marzo de 2002

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.