Dictamen de Consejo de Estado 5356/1997 de 22 de enero de 1998

Cuestión

Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 30/92, 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 22 de enero de 1998, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado en Pleno, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 22 de octubre de 1997, ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De antecedentes resulta:

1. El anteproyecto

El anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo - Común, consta de una Exposición de Motivos, un artículo único, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y otra final. El artículo único tiene 37 apartados y da nueva redacción a los siguientes artículos de la Ley vigente: 3, 4, 5, 6, 10, 13, 36, 38, 42, 43, 44, 48, 49, 54, 58, 62, 71, 72, 102, 103, 105, 107, 108, 109, 110, 111, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 127, 140, 141, 144, 145, 146 y a las disposiciones adicional undécima y final de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La Exposición de Motivos se divide en cuatro apartados, en los que expresa lo siguiente:

I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha introducido una regulación que se ha revelado ineficaz respecto al objetivo de garantizar un servicio efectivo a los ciudadanos. La proliferación de procedimientos administrativos, su inadecuación a la realidad española, la falta de rigor técnico en la disciplina del silencio administrativo, de la revisión de los actos o de la responsabilidad patrimonial, la supresión del recurso de reposición son lugares comunes en las críticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma.

II.- La reforma se circunscribe a modificar los aspectos más criticables de la Ley 30/1992: la regulación del silencio administrativo -suprimiendo el certificado de acto presunto-, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la suspensión de actos administrativos.

Se realizan otras modificaciones para la mejora de la Ley 30/1992, con el fin de dar cumplimiento a la proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el 3 de junio de 1997, por la que se insta al Gobierno a presentar un proyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992 que solucione las deficiencias detectadas en la aplicación del texto vigente y establezca una mejor adecuación a la realidad plurilingüística del Estado.

La Ley proyectada introduce, como principio general de la actividad de todas las Administraciones públicas, el criterio de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente. En cuanto corolario del principio general de buena fe aplicado al Derecho Público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Se completa la regulación de las Conferencias Sectoriales y se introduce el concepto de plan y programa conjunto, ya apuntado en la modificación de la Ley General Presupuestaria operada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

La modificación del artículo 6, relativo a los convenios de colaboración, trata de recuperar un principio tradicional en el derecho público español y lograr la coherencia adecuada entre el contenido de este artículo y las funciones que a los Ministros y los Presidentes o Directores de los Organismos Públicos atribuye la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado e incluso la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Se autoriza la delegación de competencias en órganos de las entidades de derecho público dependientes, para facilitar la descentralización y, con ella, una más ágil gestión.

III. Como plazo general supletorio de duración de los procedimientos administrativos fija el de tres meses, sin que en ningún caso pueda superar el de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario o así se prevea en la normativa comunitaria europea, plazo en el que deberá notificarse la resolución. El plazo puede suspenderse, acogiendo el moderno Derecho Público Comunitario, por causas tasadas.

La regla general será el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una norma con rango de Ley disponga lo contrario. Se mantiene la vigencia del sentido del silencio previsto en las normas aprobadas en el proceso de adecuación de procedimientos que siguió a la Ley 30/1992. Se exceptúan los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio públicos.

El silencio administrativo positivo origina un verdadero acto administrativo eficaz que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley. El silencio administrativo negativo se concibe como una ficción legal para permitir al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo. A fin de simplificar y racionalizar los procedimientos especiales nacidos al amparo de la Ley 30/1992, se prevé la creación de una Comisión Interministerial y se encomienda al Gobierno la determinación de los procedimientos en que haya de modificarse el sentido del silencio administrativo.

En materia de notificaciones, se recupera de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 la convalidación de la notificación por el transcurso de un plazo, que se fija en tres meses. Se modifica el artículo 36 para hacer efectiva la adecuación de la Ley a la realidad plurilingüística del Estado. En materia de medidas provisionales, se prevé que puedan, en determinados casos, acordarse con carácter previo a la iniciación del procedimiento y modificarse en atención al cambio de circunstancias.

IV. La revisión de oficio de actos nulos no se modifica. En el caso de los actos anulables se obliga a la Administración a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la previa declaración de lesividad y posterior impugnación, eliminando la posibilidad de que los ciudadanos utilicen esta vía que había desnaturalizado el régimen de recursos. Se admite la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas por no respetar el marco constitucional y legal que delimita el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Se mantiene la regla general de no suspensión del acto administrativo en vía de recurso, si bien se introducen algunos criterios que la jurisprudencia había expresado sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad de que la suspensión pueda prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional.

Se restaura el recurso de reposición, con carácter potestativo, atendiendo sobre todo a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local. Desaparece, recogiendo una petición unánime, la comunicación a la Administración, previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo.

Es objeto de regulación la responsabilidad concurrente de diferentes Administraciones Públicas y se unifica el régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de Derecho Público o Privado, en concordancia con la unidad de fuero. Se pone fin al problema relativo a la disparidad de criterios jurisprudenciales sobre el orden competente para conocer de estos procesos cuando el daño se produce en relación con la asistencia sanitaria pública.

Al suprimirse el último inciso de la disposición final primera, primer párrafo, de la Ley 30/1992, se otorga eficacia directa al derecho reconocido en el artículo 35.f).

2. El expediente remitido al Consejo de Estado.

El expediente consta de los siguientes documentos y actuaciones:

2.1. La Orden de remisión.

Invoca el artículo 21.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y añade que, con independencia de las materias a las que se refiere el artículo citado, "con base en el artículo 20.1 de la misma Ley, interesa a este Departamento un pronunciamiento general sobre todas las cuestiones que pueda suscitar el Anteproyecto y un pronunciamiento específico sobre la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda de nueva redacción de la disposición adicional quinta del Anteproyecto (quiere decir de la Ley 30/1992), que se incluye en el expediente".

2.2. Memoria justificativa del anteproyecto.

Indica que la reforma trata de modificar sólo los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992 y sobre los que existe un amplio consenso doctrinal acerca de la necesidad de su modificación.

En su elaboración se ha sometido a la consideración del mayor número posible de implicados. Se ha recogido la opinión de la doctrina a través de la celebración de unas Jornadas sobre la Reforma de la Ley 30/1992, un importante número de Catedráticos de Derecho Administrativo. Han sido consultados la totalidad de los Departamentos ministeriales.

2.3. Observaciones al anteproyecto formuladas el 8 de agosto de 1997 por el Ministerio de Economía y Hacienda.

El Ministerio de Economía y Hacienda considera preciso replantear la relación entre el ordenamiento tributario y el derecho administrativo general, que viene marcada por la declaración de supletoriedad de éste en el ámbito tributario, establecida en el artículo 9 de la Ley General Tributaria y en la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992.

Los Tribunales han adoptado decisiones en materia tributaria fundadas en principios del derecho administrativo dimanantes de la Ley 30/1992, que han perjudicado muchas actuaciones de la Administración tributaria. Cita los efectos derivados de la anulación de determinados preceptos del Reglamento General de la Inspección, la decisión del Tribunal Supremo sobre la duración de las actuaciones inspectoras y prescripción de acciones, las decisiones sobre suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos en el ámbito tributario y la caducidad de las acciones por el transcurso del plazo máximo para su ejercicio.

Señala que se ha producido en la aplicación del ordenamiento tributario por los Tribunales una interpretación extensiva de las normas y principios del derecho administrativo que, en algunos casos, se oponen a las propias disposiciones del derecho tributario. La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 1993, que precisa el sentido y alcance de determinados artículos del Reglamento General de la Inspección de Tributos, dice:

"La nueva Ley 30/1992 ofrece la particularidad de regular conjuntamente el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que significa que la supletoriedad establecida en la disposición adicional citada (la quinta de la Ley 30/1992) concierne sólo a éste, pero no al Régimen Jurídico de las Administraciones Tributarias".

A juicio del Ministerio de Economía y Hacienda, en la reforma de la Ley 30/1992 debe introducirse un deslinde claro, preciso y riguroso de los ámbitos general administrativo y tributario. Debe ser revisado el contenido de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 y, en especial, el alcance de la subsidiariedad que dicha disposición establece. De no hacerse así, dada la interpretación que vienen acogiendo los Tribunales, procedería la aplicación plena de la Ley 30/1992 a la Administración tributaria, sirviendo de poco la declaración de que ésta se rige por su normativa específica.

Propone la siguiente redacción a la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:

"1. Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por su propia normativa y, en particular, por la Ley General Tributaria, la Ley de derechos y garantías de los contribuyentes, las Leyes propias de los tributos y las demás normas dictadas en desarrollo y aplicación.

Supletoriamente, en defecto de norma aplicable, resultará de aplicación lo previsto en la presente Ley, siempre que no contradiga o impida la aplicación de lo dispuesto por la normativa tributaria.

2. En todo caso, los derechos de los ciudadanos en el ámbito tributario tendrán el contenido y alcance previsto en la Ley de derechos y garantías de los contribuyentes.

3. La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se regirá exclusivamente por lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y por las disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.

4. En los procedimientos tributarios los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución serán, exclusivamente, los previstos en la normativa tributaria".

2.4. Informe de 22 de octubre de 1997 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas.

Informa de modo favorable al anteproyecto por haber participado en su elaboración.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado en Pleno.

I. La consulta al Consejo de Estado.

El anteproyecto se remite por V.E. para consulta en virtud de lo dispuesto en el artículo 21.6 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado que establece que el Pleno deberá ser consultado sobre los "anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado".

El expediente se refiere al anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El anteproyecto de la que llegó a ser Ley 30/1992 fue objeto del dictamen 1076/91, aprobado por la Comisión Permanente del Consejo de Estado el 31 de octubre de 1991.

Los artículos de la Ley 30/1992 objeto de modificación por el anteproyecto de Ley sometido a consulta que inciden en lo dispuesto por el artículo 21.6 de la Ley Orgánica 3/1980, en cuanto afectan -directa o indirectamente- al Consejo de Estado, son los siguientes:

- Artículo 13.5, sobre delegación de competencias.

- Artículos 102 y 103, en relación con el artículo 22.10 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, relativos a la revisión de oficio de los actos administrativos.

- Artículos 118 y 119, en relación con el artículo 22.9 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que tratan de los recursos administrativos de revisión.

- Artículos 140, 141, 144 a 146 y disposición adicional primera, en relación con el artículo 22.13 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, relativos a las reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración.

No obstante lo anterior, la Orden de remisión, como se indica en antecedentes, requiere del Consejo de Estado, al amparo de lo dispuesto en el artículo 20.1 de su Ley Orgánica (en relación con el artículo 24.1 de la misma Ley, precepto que se refiere a la posibilidad de consultas potestativas al Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, cuando el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente), un pronunciamiento general sobre todas las cuestiones que pueda suscitar el anteproyecto y un pronunciamiento específico sobre la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda de nueva redacción de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992.

A la vista de la Orden de remisión, el Consejo de Estado procederá a realizar un análisis general del anteproyecto, con especial detenimiento en aquellos extremos en que sus competencias resulten afectadas, y un examen específico de la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda sobre modificación de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Cabe recordar que el Consejo de Estado, en el ejercicio de su función consultiva, vela por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico y que también puede valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines (artículo 2.1 de la citada Ley Orgánica y 22 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado).

II. La tramitación del expediente.

En la tramitación del expediente se ha respetado, en lo sustancial, según resulta de la Memoria, el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (derogados por la ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pero que han regido durante la elaboración del anteproyecto hasta su remisión al Consejo de Estado).

En el expediente remitido al Consejo de Estado constan, además de la Orden de remisión y un índice numerado de documentos, únicamente el texto del anteproyecto de Ley con su Exposición de Motivos, la Memoria, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas (que se limita a expresar su conformidad aseverando que ha participado en el proceso de elaboración de la norma) y un escrito del Ministerio de Economía y Hacienda que lleva por rúbrica "segundas observaciones formuladas al Ministerio de Administraciones Públicas" y en el que se propone un nuevo texto para la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992.

Hubiera sido conveniente que el Consejo de Estado dispusiera de los borradores previos, los estudios e informes realizados, las observaciones y enmiendas formuladas por los distintos Departamentos ministeriales y cuantos datos y documentos hayan servido para la preparación del texto sometido a consulta, datos que habrían sido de interés para conocer los criterios, las posibilidades analizadas y el fundamento de determinadas opciones tomadas, así como para facilitar su interpretación, máxime si, como se indica en la Memoria del anteproyecto, ha sido objeto de un gran debate doctrinal en unas Jornadas convocadas al efecto y de detallado análisis por los diferentes Departamentos ministeriales. Se desconoce también si ha sido objeto de estudio la viabilidad real del cumplimiento de su contenido normativo y la previsión del coste económico de su aplicación, teniendo en cuenta los problemas suscitados y el resultado de la aplicación de la Ley vigente.

En el presente caso, se echa especialmente en falta la documentación relativa a la posición del Ministerio de Administraciones Públicas acerca de la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda sobre la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, posición cuyo sentido adverso parece que debe inferirse del dato de que no se ha incorporado al texto sometido a consulta.

La importancia de los antecedentes para el examen de un anteproyecto de texto legislativo se pone de manifiesto en el artículo 88 de la Constitución: "los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos". Tampoco debe ser olvidada la significación de los "antecedentes históricos y legislativos" en la interpretación de las normas (artículo 3.1 del Código Civil).

Precisamente la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, dedica su artículo 22 a la regulación de la iniciativa legislativa del Gobierno y establece que el anteproyecto irá acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre su necesidad y oportunidad, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

III. Consideraciones generales.

A) La iniciativa revisora de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

1. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de cuya modificación ahora se trata, vino a sustituir a la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, de gran duración y estabilidad pese a que su disposición final quinta preveía que el Gobierno, a la vista de los datos y resultados que suministre la experiencia en la aplicación de la Ley, promovería cada tres años las reformas que fuera conveniente introducir, reformas que, según el artículo 29.3 de la Ley, habían de ser presididas por las "normas de economía, celeridad y eficacia" en la actuación administrativa, que, según el apartado 2 del mismo artículo, habían de servir de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que pudieran suscitarse en la aplicación de las normas de procedimiento.

La revisión prevista sólo se cumplió con la Ley 164/1963, de 2 de diciembre, que afectó a pocos de sus artículos, ya que, como indicaba su Exposición de Motivos, "su perfección técnica no ha suscitado grandes dudas o problemas en la práctica", "las modificaciones son, pues, en su casi totalidad, meros retoques, dirigidos a alcanzar una mayor precisión terminológica o hermenéutica y no entrañan verdaderas revisiones conceptuales".

La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ha sido considerada una Ley clara, homogénea, ordenada y precisa. Por ello, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reconoce en la Exposición de Motivos su significado y trascendencia, al afirmar que constituyó "una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho Administrativo" y que, si bien el cambio que opera la nueva Ley es profundo, el texto "ha respetado, incluso literalmente, los preceptos más consolidados en la técnica de la gestión administrativa", de modo que "la recepción que la Ley opera del anterior ordenamiento constituye en sí misma un reconocimiento de la importancia que aquél tuvo en su día y que hoy, en buena parte, conserva".

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como ya señaló el dictamen del Consejo de Estado 1.076/91, de 31 de octubre de 1991, se dirigía a satisfacer las exigencias constitucionales, tanto las del artículo 149.1.18ª de la Constitución (que atribuye a la competencia estatal las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común) como las derivadas de los principios contenidos en su Título IV (artículos 103.1, 105 y 106). Por ello, la Ley 30/1992 incorporó, en gran parte, tanto el contenido de la Ley de Procedimiento Administrativo (de la que se había dicho que su título es sólo "humilde portavoz de su contenido") cuanto el de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957. Es una nueva Ley, aunque haya dejado en vigor el capítulo tercero del Título I, los artículos 31, 32, 33, 34.1, 36, 37, 38 y 39 y el Capítulo I del Título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. La reciente Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, ha derogado expresamente la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, salvo el Capítulo I del Título VI (con excepción del apartado 2 del artículo 130 que sí queda derogado) y declara que conservan su vigencia con rango reglamentario los artículos 31, 32 y 33, el apartado 1 del artículo 34 y los artículos 36, 37, 38 y 39. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, deroga los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Las innovaciones fundamentales introducidas por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, afectaron, a importantes materias, como las relaciones de cooperación entre las Administraciones Públicas, el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo, la configuración del silencio administrativo, la introducción de nuevas causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, la revisión de oficio de los actos administrativos, el régimen de recursos (con la desaparición del recurso de reposición) y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya ha sido objeto de modificaciones, la primera de ellas muy temprana, bien que de limitado alcance circunstancial. El Real Decreto- ley 14/1993, de 4 de agosto, reformó la disposición adicional tercera, ampliando a 18 meses el plazo de adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos, y la disposición transitoria segunda.

Por otra parte, existen en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), algunas disposiciones contenidas en las adicionales (decimotercera, decimoquinta, decimosexta y decimoséptima) que vienen a completar, en el ámbito de la Administración del Estado, algunos de los preceptos de la Ley 30/1992 (relativos a la delegación y avocación de competencias, delegación de firma, actos que ponen fin a la vía administrativa, revisión de oficio y recurso extraordinario de revisión), lo que se debe, según la Exposición de Motivos, al carácter de norma básica de la Ley 30/1992, siendo su ubicación idónea la Ley destinada a regular la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos. Además, la LOFAGE procede a la derogación de la disposición adicional novena de la Ley 30/1992.

2. La crítica a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha sido pronta y generalizada. Ello se ha debido, probablemente, a que su elaboración no fue precedida de una previa y amplia reflexión o a que el proceso de maduración no resultó suficiente en su desarrollo ni todo lo afortunado que cabía esperar en su resultado. El verdadero debate sobre la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha sido, consecuentemente, posterior a su promulgación. Desde un primer momento se sintió la necesidad de modificar la regulación de algunas de sus principales innovaciones concernientes a aspectos nucleares del procedimiento administrativo.

Con independencia del debate doctrinal acerca de la Ley 30/1992, ha de recordarse que ha sido objeto de varias cuestiones de inconstitucionalidad resueltas por las Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1996, de 30 de abril, y 89/1996, de 23 de mayo, que declaran que los artículos 110.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 57.2.f) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa no son inconstitucionales interpretados en el sentido que en las citadas Sentencias se indica.

También han sido interpuestos, frente a la Ley 30/1992, los recursos de inconstitucionalidad números 521/1993 y 547/1993, planteados, respectivamente, por la Junta de Castilla y León y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña (en relación con los artículos 13, párrafo cuarto, y 36.2, segundo párrafo, y 3, entre otros), que todavía no han sido resueltos.

3. A los cinco años de su entrada en vigor, se va a ejercitar por el Gobierno la iniciativa revisora de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Indica la Exposición de Motivos obrante en el texto consultado que la regulación de la Ley 30/1992, "aunque dotada de buenas intenciones, se ha revelado ineficaz en algunos aspectos"; la instauración del silencio positivo como regla general ha quedado desvirtuada por vía reglamentaria y han proliferado las normas reguladoras de procedimientos administrativos.

La Memoria del anteproyecto dice que el alcance fundamental de la modificación se limita a los aspectos más polémicos de la Ley, que demandan una reforma urgente y sobre cuya necesidad existe un amplio consenso doctrinal: "el régimen del silencio administrativo, los recursos administrativos, el régimen de responsabilidad, la revisión de oficio o la suspensión de los actos".

El Consejo de Estado estima que la reforma objeto del anteproyecto parte de un planteamiento razonable en lo que atañe al acotamiento material de la iniciativa revisora. El contenido de cada una de las modificaciones es, en términos generales, correcto y adecuado, teniendo en cuenta los problemas advertidos en la aplicación de la Ley 30/1992 y la experiencia resultante de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. No obstante, el texto del anteproyecto puede ser objeto de alguna depuración y está necesitado de alguna coordinación con los artículos que no son objeto de reforma.

El dictamen del Consejo de Estado se circunscribe a las modificaciones contenidas en el anteproyecto sometido a consulta y a las cuestiones planteadas en la Orden de remisión. La necesidad o la conveniencia de otras modificaciones de la Ley 30/1992 se expresará, cuando en su caso parezca pertinente, al hilo de las consideraciones que se efectúen acerca del texto del anteproyecto.

B) La estructura del anteproyecto de Ley modificativa.

La estructura del anteproyecto ha quedado expuesta en los antecedentes. Un artículo único que consta de 37 apartados procede a dar una nueva redacción a los artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que se modifican. El anteproyecto incluye la redacción íntegra de cada artículo aun cuando la alteración se limite a uno o varios de sus apartados o párrafos. Sigue, pues, un criterio intermedio entre incluir en la Ley modificativa una redacción nueva y completa de la Ley 30/1992 o, únicamente, la nueva formulación de los extremos que son objeto de modificación.

Se dice en el artículo único que "la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, queda redactada en los términos siguientes:" y a continuación se incluye una nueva redacción sólo de los artículos que son objeto de modificación. No parece correcto decir que la Ley queda redactada "en los términos siguientes", como si se tratara de una Ley de sustitución completa, que no lo es porque se omiten los artículos cuyo contenido permanece sin alteración. Al limitarse el texto consultado a transcribir los artículos objeto de reforma, bastaría con suprimir el párrafo en el que se dice que "la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, queda redactada en los términos siguientes".

La fórmula reiterada en cada apartado del artículo único del anteproyecto diciendo que "el artículo (...) queda redactado en la forma siguiente", podría sustituirse por un párrafo inicial que dijese: "Los artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que a continuación se relacionan quedarán redactados como sigue": En ese caso podría dedicarse otro artículo a la nueva redacción de las disposiciones adicionales y final de la Ley 30/1992.

La división en treinta y siete apartados del artículo único del anteproyecto se hace fundamentalmente por referencia a artículos de la Ley, de modo que cada apartado se corresponde con un artículo objeto de modificación. No obstante, los apartados 27 ("la Sección II del Capítulo II del Título VII queda redactada en la forma siguiente" e incluye los artículos 114 y 115), 28 ("se introduce una nueva Sección III del Capítulo II del Título VIII, con la siguiente redacción" e incluye los artículos 116 y 117) y 29 ("la Sección III del Capítulo II del Título VII pasa a ser Sección IV con la siguiente redacción" e incluye los artículos 118 y 119) se refieren a Secciones en las que se integran diversos artículos. Para homogeneizar la enunciación de los cambios de redacción, sería preferible mantener la identidad de la fórmula modificativa en todos sus apartados, de modo que los cambios que no se refieran a artículos (o a las disposiciones adicionales o final) sino que consisten en la alteración de la rúbrica o de la numeración de una Sección o en la introducción de una nueva Sección podrían hacerse de forma independiente, relacionando los artículos que la unidad de ordenación sistemática comprende pero no su texto. De este modo, cada apartado del que pasaría a ser "artículo primero" se correspondería con la modificación de un artículo o disposición, evitándose así la existencia de apartados que modifican dos artículos.

Además, si se incluyese en otro artículo de la Ley (tercero, según las observaciones anteriores) la modificación de las Secciones, habría una mayor separación entre la nueva redacción de las disposiciones adicionales y final de la Ley 30/1992 y las disposiciones (adicionales, transitorias, derogatoria y final) pertenecientes a la propia Ley modificativa, lo cual contribuiría a evitar posibles confusiones entre las disposiciones de una y otra Ley.

En cualquier caso, el texto nuevo de cada artículo objeto de modificación debe ir entrecomillado para una más fácil visualización de la nueva regulación.

C) La coordinación con otros anteproyectos de Ley y con otras Leyes .

El contenido del anteproyecto deberá ser coordinado, principalmente, con la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa cuyo anteproyecto ha sido objeto del dictamen 1.125/97, de 29 de mayo de 1997 (al operar por referencia al dictamen del Consejo de Estado, las citas se hacen al anteproyecto dictaminado, prescindiendo de ulteriores ajustes reflejados en el proyecto de Ley o producidos en tu tramitación parlamentaria). Los aspectos fundamentales que deben ser coordinados con el citado anteproyecto son los siguientes:

a) Los supuestos de inactividad previstos en el artículo 28 del anteproyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (que no son objeto de regulación en el anteproyecto sometido a consulta), teniendo en cuenta que ni la reclamación previa ni el requerimiento a la Administración en los casos de vía de hecho a que se refiere su artículo 29 se recogen en el texto objeto de este dictamen.

b) La limitada regulación que el artículo 41 del anteproyecto de LJCA hace de la declaración de lesividad, a diferencia del vigente artículo 56, ya que el anteproyecto sometido a consulta tampoco contiene una regulación completa de la misma.

c) El cómputo de los plazos para la interposición del recurso contencioso-administrativo previsto en el anteproyecto de LJCA considera vigente la certificación de acto presunto (artículos 28, 43.2.c) y 44.1.) que ahora se pretende suprimir.

d) El restablecimiento del recurso de reposición, pues en el anteproyecto de LJCA de 1997 desaparecen los preceptos relativos al recurso de reposición con carácter potestativo que figuraban en el de 1995.

e) La supresión de la comunicación previa (artículo 110.3) en el anteproyecto sometido a consulta.

f) En materia de responsabilidad, el artículo 2.6 del anteproyecto de LJCA establece que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con "la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandada aquélla por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social". A esa idea responde el anteproyecto sometido a consulta.

Cabe recordar también que el anteproyecto de Ley orgánica de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sometido en su día a consideración del Consejo de Estado, añade a su artículo 9.4 la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo en los casos de corresponsabilidad entre la Administración y los sujetos privados, en los que el demandante deberá deducir frente a ellos su pretensión de resarcimiento, previsión respecto de la que el Consejo de Estado destacó sus inconvenientes ya en el dictamen 503/95, de 15 de junio de 1995.

En el anteproyecto desaparece la revisión de oficio en vía administrativa de los actos anulables, de modo que, en tales casos, la Administración deberá declararlos lesivos y posteriormente impugnarlos ante la jurisdicción contencioso- administrativa. Ello afecta especialmente a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que atiende a la declaración de nulidad de los contratos por las causas expresadas en los dos artículos precedentes (63 y 64 de nulidad y de anulabilidad de derecho administrativo), disponiendo que podrá ser acordada por el órgano de contratación, de oficio o a instancia de los interesados, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, conforme a los requisitos y plazos establecidos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Las distinciones entre causas de nulidad y de anulabilidad, entre causas de derecho administrativo y de derecho civil y entre la invalidez del contenido del contrato y la de los actos preparatorios y de adjudicación adquirirán una nueva significación.

También afecta el anteproyecto a lo establecido en la disposición adicional decimosexta.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que se refiere a la revisión de oficio de los actos nulos y también de los anulables a fin de atribuir la competencia para acordarla. Por otra parte, ni dicha Ley ni el anteproyecto precisan qué órganos son competentes en la Administración del Estado para proceder a la revisión de oficio de las disposiciones generales y para la declaración de lesividad.

En el ámbito de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, dada la amplia formulación de su artículo 53 que permite a las Corporaciones Locales revisar sus actos y acuerdos "en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establecen en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común", no se plantea ningún problema de coordinación entre ambas Leyes.

La reciente Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, complementa lo dispuesto en la Ley 30/1992 acerca de las disposiciones administrativas (artículos 51, 52 y 62.3). Ambas Leyes tratan del principio de jerarquía y de inderogabilidad singular de los reglamentos, como se verá más adelante.

D) La reforma de la Ley desde el punto de vista del sistema constitucional de reparto de competencias.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se dictó de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución. La Exposición de Motivos reconocía que "la Constitución establece las competencias de las Comunidades Autónomas para establecer las especialidades derivadas de su organización propia pero, además, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que también ha de ser posible que las Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino sólo aquel que deba ser común y haya sido establecido como tal".

El Tribunal Constitucional en la Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, afirmaba "que el adjetivo "común" que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento"; y reconocía que coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa "ratione materiae"; si bien "la Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos especiales", ésta es una competencia conexa con las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración.

El Consejo de Estado consideró que el anteproyecto de la Ley 30/1992 era respetuoso con las competencias implicadas y que, por tanto, su contenido se constreñía a lo que es propio de la competencia estatal.

El anteproyecto que ahora se examina se limita a modificar la regulación de determinadas instituciones, sin alterar la concepción de la distribución constitucional de competencias de la que parte la Ley a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional; aunque profundiza en el reconocimiento del carácter plurilingüístico del Estado (artículo 36).

Por ello, el Consejo de Estado no aprecia la existencia de elementos que puedan alterar la consideración que le mereció, desde el punto de vista competencial, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

IV. Observaciones al texto del anteproyecto.

Exposición de Motivos.

Aunque la Exposición de Motivos justifica la necesidad de revisión de la Ley 30/1992, comúnmente sentida, y destaca las reformas que va a introducir, expresa, en ocasiones, en términos excesivamente críticos el juicio que le merece la Ley 30/1992. Hay algunos párrafos especialmente severos en los que el tono podría ser atemperado. Así, en el apartado I, la alusión a "la falta de rigor técnico de algunas instituciones básicas del Derecho Administrativo"; en el apartado II, la reiteración de que la reforma se circunscribe a los aspectos más criticables y que más "daño" han producido a la buena marcha y funcionamiento de las Administraciones Públicas.

Por lo que hace a la exposición de las reformas que son objeto del anteproyecto, utiliza inicialmente el criterio de ir reseñando artículo por artículo (según su orden) las modificaciones (apartado II), después (apartado III) trata de algún artículo anterior -el 36-, tras reseñar las reformas relativas a la obligación de resolver y al silencio administrativo (artículos 42 y 43). Sería preferible mantener un único criterio en la enunciación de las modificaciones.

Podrían sustituirse por otras las expresiones "una de las banderas de esta Ley" o "consenso tan generalizado" en el apartado I. En el apartado II se debe citar de forma completa la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

La mención que hace el apartado III de la Exposición de Motivos de las causas de suspensión del plazo del procedimiento no es rigurosamente exacta, ya que alude a "la intervención preceptiva de otras Administraciones Públicas" cuando parece referirse al supuesto del artículo 42.5.b) del anteproyecto. Tampoco lo es la afirmación de que la certificación de acto presunto permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver, dictar un acto administrativo expreso aunque resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. El Consejo de Estado, como recoge la Memoria de 1994 y destacan sus dictámenes 423/94, de 2 de junio de 1994, y 1.545/95, de 27 de julio de 1995, entre otros, ha señalado cuándo -y como regla general después de expedida la certificación de acto presunto o de que haya transcurrido el plazo para expedirla- la Administración debía abstenerse de dictar resolución expresa.

La referencia a que el sentido del silencio administrativo haya de ser, como regla general, el positivo puede fundarse en razones técnicas o de política legislativa; decir sólo que "no podía ser de otra manera" puede trasladar la impresión de precariedad argumental, de aceptación de lo obvio o de resignación ante lo inevitable. Debería procurarse no causar esa impresión.

También ha de rectificarse el párrafo del apartado III de la Exposición de Motivos que dice que la modificación proyectada recupera "la convalidación de la notificación por el plazo de tres meses, tal y como se contemplaba en la Ley de 1958", ya que dicha Ley establecía un plazo distinto, el de seis meses.

En el apartado IV, primero se dice que la revisión de oficio de los actos anulables había desnaturalizado el régimen de recursos y después que la modificación trae causa de su escasa utilización, según demuestran las Memorias del Consejo de Estado, con lo que su supresión no debería causar mayor trastorno de la actividad administrativa. Debería prescindirse de lo relativo a su escasa utilización porque resta fuerza al argumento expuesto para justificar su desaparición: podría entenderse como si dijera que no causan trastorno ni su mantenimiento ni su desaparición.

Se indica que en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se aclaran diversos supuestos no expresamente regulados, como la responsabilidad concurrente de diferentes Administraciones Públicas o los supuestos indemnizables. Tampoco es rigurosamente exacto porque el artículo 140 de la Ley vigente trata de la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas y sí se regulan "supuestos indemnizables" (artículo 141).

Podría, en general, mejorarse su redacción (hay un uso excesivo del término "igualmente" en el apartado III o de la expresión "además" en el párrafo segundo del apartado II). Convendría recurrir al entrecomillado para referirse en el apartado I, párrafo tercero, a los "dueños" del aparato administrativo, aunque quizá fuera preferible apelar, aun sacrificando la expresividad, a "los auténticos destinatarios de la acción administrativa". La referencia a la disposición final primera de la Ley 30/1992 debe hacerse simplemente a la disposición final porque sólo hay una.

Artículo 3. Principios generales.

La modificación proyectada introduce un párrafo - segundo- en el apartado 1 de este artículo, a fin de prescribir, de modo expreso, que las Administraciones Públicas "deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima". Concierne tanto a las relaciones de las Administraciones Públicas con los administrados como con otras Administraciones.

El principio de buena fe, reconocido con carácter general en el artículo 7 del Código Civil e incorporado también a la Ley Orgánica del Poder Judicial de 6 de julio de 1985 (artículo 11.1: "en todo tipo de procedimiento se respetarán las reglas de la buena fe"), aparece ya en el artículo 106 de la Ley 30/1992, como límite de las facultades de revisión de oficio de los actos, ámbito en el que otros ordenamientos han desarrollado igualmente el principio de protección de la confianza legítima.

Ambos principios sirven a la seguridad jurídica e incorporan el valor de la confianza, del comportamiento leal en las relaciones recíprocas. La jurisprudencia contencioso- administrativa venía aplicando el principio de la buena fe incluso antes de su recepción por el Título preliminar del Código Civil (Sentencia de 13 de junio de 1960) y, sobre todo, después (Sentencias de 6 de marzo de 1978, 12 de diciembre de 1978, 18 de junio de 1979 y 12 de diciembre de 1985). También el Tribunal Constitucional se ha referido a la buena fe (Sentencia 198/1988, de 24 de octubre) afirmando que "impone el deber de coherencia en el comportamiento".

El principio de "protección de la confianza legítima", cuyo significado no es ajeno al principio de buena fe, tiene su origen en el principio de protección de la confianza (Vertrauenschutz) del derecho alemán (Sentencias del Tribunal Constitucional alemán de 19 de diciembre de 1961, de 23 de marzo y de 4 de mayo de 1971 y de 22 de enero de 1975), figura expresamente ("schutzwürdiges Vertrauen") en el artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 25 de mayo de 1976 y ha sido reconocido como principio jurídico del ordenamiento comunitario por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia de las Comunidades Europeas -ya en la Sentencia de 13 de julio de 1965 y, posteriormente, en las Sentencias de 5 de junio de 1973, 27 de marzo de 1990 y 20 de septiembre de 1990-. Como indicara la Memoria del Consejo de Estado de 1988, "es un principio de carácter general, vinculado a los principios de seguridad jurídica, buena fe, interdicción de la arbitrariedad y otros, con los que suele combinarse, y, por supuesto, no exige la preexistencia de derechos subjetivos perfectos, que tienen otras vías de protección".

El Tribunal Constitucional español ha conectado la confianza de los ciudadanos con el principio de seguridad jurídica (Sentencias 126/1987, de 16 de julio, 197/1992, de 19 de noviembre, 173/1996, de 31 de octubre, o 182/1997, de 28 de octubre), que es, según constante doctrina del Tribunal, "suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene". Y, aun cuando dicho principio "no puede erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existente, protege, en cambio, la confianza de los ciudadanos (..) frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles".

Su reconocimiento explícito en la Ley supone trasladar al derecho positivo su recepción en nuestro ordenamiento por la doctrina y la jurisprudencia, sin que implique una alteración sustancial, ya que sus exigencias pueden inferirse -se han inferido ya- de otros principios consagrados en la Constitución e, incluso, en el propio Código Civil. Convendría, sin embargo, situar su reconocimiento no en el apartado 1 de este artículo (que reitera la enunciación de principios contenida en el artículo 103. 1 de la Constitución) sino en el apartado 2, que se aplica específicamente a las relaciones entre las diversas Administraciones Públicas y a las relaciones de éstas con los ciudadanos.

Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.

En el apartado 1 de este artículo, cuyo origen está en el artículo 55 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, se añade un inciso en el que se invoca el principio de "lealtad institucional" con arreglo al que deberán actuar las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas.

Hasta ahora la Ley 30/1992 sólo se refería a la "lealtad", en su Exposición de Motivos, para expresar que la cooperación se configura como un deber recíproco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse (apartado 4); el Título I de la Ley -añade más adelante- aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas, "a partir de las premisas de la lealtad constitucional y de la colaboración que han de presidir aquéllas, consustancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución" (apartado 6).

La referencia a la "lealtad institucional" arranca de la doctrina alemana que ha acuñado el principio de la "Bundestreue" o "lealtad federal". El Tribunal Constitucional español ya afirmó, en la Sentencia 18/1982, de 4 de mayo (fundamento jurídico 14), que el deber de colaboración, dimanante del general deber de auxilio recíproco entre autoridades estatales y autónomas, es un deber que "no es menester justificar en preceptos concretos"; se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución.

Posteriormente, en la Sentencia 64/1990, de 5 de abril (fundamento jurídico 7), el propio Tribunal Constitucional reconoce que se ha referido con reiteración a la existencia de un deber de "recíproco apoyo y mutua lealtad" (STC 96/1986, fundamento jurídico 3), "concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución" (STC 11/1986, fundamento jurídico 5) y que, aunque lo haya identificado como regla a la que debe acomodarse el proceder entre autoridades estatales y autonómicas, igualmente está vigente y ha de ser atendido entre los poderes de las diversas Comunidades Autónomas.

Si bien el principio de lealtad puede inferirse de preceptos constitucionales -en cuanto manifestación del principio de lealtad constitucional- (por lo que la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992 estimaba que no era precisa su incorporación al texto de la Ley), a juicio del Consejo de Estado resulta adecuado su reconocimiento expreso, presidiendo el artículo 4 de la Ley 30/1992, que lleva por rúbrica "principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas" y que procede a desarrollar las obligaciones de tales Administraciones.

Artículo 5. Conferencias Sectoriales.

La redacción propuesta amplía no sólo la regulación de las Conferencias Sectoriales, en cuanto órganos de colaboración que tienen su origen en el artículo 4 de la Ley del Proceso Autonómico y que la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto, del Tribunal Constitucional ha calificado de "órganos de encuentro para el examen de problemas comunes y para la discusión de las oportunas líneas de acción", sino también la de otros órganos y fórmulas de colaboración, extremo que debería hacerse constar en la rúbrica del artículo.

Permite la creación de Comisiones y Grupos de Trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones propias de las Conferencias Sectoriales y prevé la existencia de otros órganos de cooperación. El régimen de funcionamiento de los diferentes tipos de órganos se remite a los reglamentos que ellos mismos adopten. En este sentido se manifiesta también la Ley 2/1997, de 13 de marzo, que regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, cuyo artículo 4 establece que la Conferencia elaborará un Reglamento interno. Dicha Ley contiene un precepto que podría extenderse al resto de las Conferencias Sectoriales abriendo la posibilidad de que las cuestiones relacionadas con la materia de la Conferencia que "afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica, se tratarán, a iniciativa de cualquiera de las partes y de mutuo acuerdo, mediante instrumentos de cooperación de carácter bilateral".

El anteproyecto también atiende a la realización de planes y programas conjuntos de actuación de las Administraciones Públicas integrantes de las Conferencias Sectoriales, para el logro de objetivos comunes en materias de sus respectivas competencias.

El artículo se limita a prever formas genéricas de colaboración, sin establecer un régimen jurídico determinado, para facilitar, sin duda, su desarrollo.

Artículo 6. Convenios de colaboración.

La nueva redacción confiere a los titulares de los Departamentos ministeriales y a los Presidentes de los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado la facultad de celebrar convenios de colaboración con los órganos competentes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Según la redacción vigente, los Convenios de colaboración se celebran entre el "Gobierno de la Nación" y los "órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas". La reforma de este artículo trata, pues, de flexibilizar el recurso a esta modalidad de relaciones entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, dotándolas de una mayor fluidez y facilitando su efectividad. No obstante, dado que se exige únicamente el informe del Ministerio o Ministerios afectados (sin equivalencia alguna respecto de las Comunidades Autónomas) podría considerarse que dicho informe figurará entre "los trámites establecidos", a que se refiere, por otra parte, la disposición adicional segunda del anteproyecto.

Artículo 10. Comunicaciones a las Comunidades Europeas.

El artículo vigente establece un plazo de 15 días para que la Administración que, en virtud de una obligación derivada de los Tratados de las Comunidades Europeas o de los actos de sus Instituciones (identificaciones respecto de las cuales el Consejo de Estado advierte que deberán ser revisadas para ajustarlas, en su caso, a la terminología vigente -vid, por ejemplo, el artículo E del Tratado de la Unión Europea-), deba comunicar a éstas disposiciones de carácter general, resoluciones, proyectos de disposiciones, o cualquier otra información, las remita al órgano competente de la Administración General del Estado para realizar la comunicación a las Instituciones Europeas.

La modificación proyectada distingue entre las "disposiciones de carácter general o resoluciones" que deban comunicarse a las Comunidades Europeas y los "proyectos de disposiciones o cualquiera otra información". En el primer caso, las Administraciones Públicas autoras de las disposiciones o resoluciones las remitirán al órgano de la Administración General del Estado competente para su comunicación a las Instituciones de las Comunidades Europeas en el plazo establecido al efecto. En ausencia de plazo específico, la remisión, se efectuará en el de quince días. Si se trata de proyectos de disposiciones o cualquiera otra información, la remisión, en ausencia de plazo específico, deberá hacerse en el momento procedimiental adecuado.

El Tribunal Constitucional en su Sentencia 172/1992, de 29 de octubre, ha señalado que la transmisión de la información a un órgano de la Comunidad Europea (en una materia de competencia autonómica) corresponde al Estado, pues es éste, como Estado miembro de la Comunidad Europea y obligado por las directivas comunitarias, quien ha de relacionarse con sus Instituciones para hacerles llegar la información. Añade la Sentencia que al Estado corresponde no sólo la relación directa con la Comisión, sino también "aunar las diversas informaciones que reciba de los restantes entes autonómicos para facilitar a la Comisión como un todo y no separadamente la información por ella solicitada".

La nueva redacción que se propone de este artículo, en lo relativo a su apartado segundo, resulta demasiado vaga e imprecisa. No parece técnicamente correcto decir que, en el caso de los proyectos de disposiciones o de cualquier otra información (que no sean disposiciones de carácter general o resoluciones), habrá que cumplir el plazo específico establecido al efecto y, sólo en su ausencia, la remisión deberá hacerse en el momento procedimental adecuado. La remisión habrá de producirse siempre en el momento procedimental adecuado, tanto si se hace en el plazo establecido al efecto como si, en ausencia de éste, se hace, según dice literalmente el artículo, en "el momento procedimental adecuado". El apartado 2 del artículo 10 del anteproyecto debería ser objeto de una nueva redacción sin alterar su finalidad.

Artículo 13. Delegación de competencias.

El apartado 1 de este artículo en la redacción proyectada incluye como novedad la posibilidad de delegación en "órganos de las Entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas" (de las Administraciones Públicas delegantes), posibilidad que reconoce, para el ámbito de la Administración General del Estado, la disposición adicional decimotercera de la LOFAGE. En el apartado 5 de la Ley 30/1992 se dice que, salvo autorización expresa de una Ley, no podrá delegarse "el ejercicio de la competencia para resolver un asunto cuando se haya emitido con anterioridad dictamen preceptivo acerca del mismo".

La redacción que ahora se propone de este párrafo dice que "no constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo".

La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado establecía en su artículo 22,3 que las atribuciones reconocidas a los Ministros no serían delegables en los Subsecretarios o en los Directores Generales cuando hubiera mediado informe preceptivo del Consejo de Estado. La interpretación que se dio a este artículo (derogado por la propia Ley 30/1992) era que se excluía la delegación en razón de las materias que requerían dictamen del Consejo de Estado, no en razón del momento de la tramitación en que se acordase la delegación, por lo que la exclusión era genérica y previa a la intervención del Consejo de Estado. Al igual que el resto de las prohibiciones de delegación, atendía a la naturaleza de los asuntos, considerando que los de importancia cualificada por la intervención de órganos de especial relevancia requerían que fuera el Ministro quien efectivamente dictara la resolución final.

El Consejo de Estado ha examinado el artículo 13.5 de la Ley 30/1992, en su dictamen 2.428/96, de 20 de junio de 1996, en el que entendió que la interpretación literal del artículo haría que fuera prácticamente inoperante, porque lo habitual es que se acuerde la delegación del ejercicio de una competencia antes de la instrucción del procedimiento (ya sea para una clase de asuntos o para uno en concreto); destacaba el citado dictamen que el anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico, que fue remitido a consulta, no recogía ninguna previsión similar y que fue el propio Consejo de Estado, en su dictamen 1.076/91, de 31 de octubre de 1991, el que, al objetar el entonces artículo 15, señaló que "en ningún caso puede ser delegada la competencia para resolver cuando haya dictaminado el Consejo de Estado. Razones de consideración interinstitucional así lo demandan". Y precisamente el proyecto de Ley remitido al Congreso de los Diputados recogía en su entonces artículo 15.5 un contenido idéntico al que luego fue artículo 13.5 de la Ley.

Consideraba entonces el Consejo de Estado que el artículo 13.5 de la Ley 30/1992 debía interpretarse en el sentido de la observación formulada por el Consejo de Estado en su dictamen 1.076/91, de 31 de octubre de 1991, en cuanto resaltaba la inviabilidad de delegación en el caso de que hubiera dictaminado el Consejo de Estado. Por ello, "debe aplicarse sólo a aquellos casos en que intervenga preceptivamente el Consejo de Estado u órganos administrativos equivalentes, es decir, consultivos en sentido estricto". Añadía que, si se admitiera la delegación en los casos en que deba intervenir el Consejo de Estado, se "produciría la incongruencia de que el órgano competente para resolver (el delegado) no podría, sin embargo, solicitar directamente el dictamen del Consejo de Estado (cuyo carácter preceptivo no se vería, obviamente, afectado por la delegación del ejercicio de competencias operada desde el Ministro al Subsecretario), al carecer de legitimación para ello", de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El anteproyecto insiste, aun con mayor rotundidad que la Ley actual, en la idea de prohibir la delegación cuando ya se ha emitido el dictamen o informe preceptivo (alude dos veces a ese carácter) en un procedimiento concreto. Mantiene, además, la vaguedad de la fórmula de un "dictamen o informe preceptivo" que podrá ser cualquiera (no necesariamente el del Consejo de Estado) y, también, el criterio anterior de atender no a la naturaleza del asunto sino a la fase procedimental en la que se esté, a diferencia de lo que ocurre en los restantes apartados que establecen excepciones a la posibilidad de delegación. Dicha posición debe ser objeto de reconsideración. Si realmente se quiere excluir -como parece obligado- la posibilidad de delegación respecto de los asuntos en que sea preceptivo el dictamen del Consejo de Estado (dado que, de conformidad con el artículo 2.4 de su Ley Orgánica, su dictamen se emite en el momento final, inmediatamente anterior a la resolución correspondiente, de modo que "los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administración del Estado"), se podría utilizar una fórmula más sencilla, como, por ejemplo, la contenida en las enmiendas núms. 435 y 369 al anteproyecto de la que luego fue la Ley 30/1992, presentadas por el Grupo Popular en el Congreso y en el Senado que excluía de la posibilidad de delegación: "los asuntos que deban ser previamente dictaminados por el Consejo de Estado".

En cualquier caso, el tenor literal del precepto resulta confuso y en nada facilita una práctica administrativa sencilla e inteligible.

Artículo 36. Lengua de los procedimientos.

La redacción que se propone dar al apartado 2 de este artículo precisa que la necesidad de traducción al castellano de los documentos se limita a aquellos que deban surtir efectos fuera del territorio de las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia coincidente. Es decir, reconoce el hecho de que las Comunidades Autónomas de Cataluña (artículo 3.2 del Estatuto de Autonomía) y de las Islas Baleares (artículo 3 del Estatuto) coinciden en la lengua catalana como idioma oficial junto con el castellano y las Comunidades Autónomas del País Vasco (artículo 6.1 del Estatuto) y Navarra (sólo en las zonas vascoparlantes según el artículo 9 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra) en el euskera o vascuence.

No obstante el reconocimiento de la existencia de ámbitos lingüísticos (no siempre exactamente coincidentes con el territorio de las Comunidades Autónomas) y la simplificación de trámites que supone limitar la necesidad de traducción a los documentos (o expedientes o parte de ellos) que deban surtir efectos fuera del territorio de Comunidades Autónomas con lengua oficial propia coincidente, los términos en que está redactado el artículo pueden suscitar algunas dudas:

- La necesidad de traducción se extiende a los documentos que vayan a surtir efecto fuera del territorio de Comunidades sin lengua oficial propia coincidente, sino única (como Galicia). La literalidad del párrafo parece referirse únicamente a los documentos que deban surtir efecto fuera de las Comunidades Autónomas con lengua oficial propia coincidente (no en las demás con lengua oficial propia no coincidente).

- La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra limita, como se ha dicho, el carácter oficial del vascuence a las zonas vascoparlantes de Navarra, lo que suscita la cuestión de si el deber de traducción de un documento redactado en euskera por la Administración instructora del País Vasco y que deba producir efectos en Navarra alcanza sólo a las zonas no vascoparlantes de Navarra (que se determinaron por la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre); ello exige la previa determinación del lugar donde vayan a producirse los posibles efectos del documento. Ha de recordarse, pues, que la lengua oficial propia distinta del castellano puede ser oficial sólo en parte del territorio de la Comunidad Autónoma.

Quizá sería preferible no utilizar una fórmula tan cerrada como la contenida en el anteproyecto, aun cuando deban ser tenidas en cuenta las Comunidades Autónomas con lengua cooficial coincidente. Podría mantenerse la redacción anterior y añadir que, cuando los efectos de los documentos o expedientes tengan lugar en una Comunidad Autónoma con lengua oficial coincidente no será precisa su traducción, al menos de oficio. En este sentido, el artículo 231.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tras decir que de oficio se procederá a la traducción de los actuaciones judiciales y documentos cuando deban surtir efectos fuera del territorio de la jurisdicción de los órganos judiciales sitos en la Comunidad Autónoma, establece la salvedad de que se trate de "Comunidades Autónomas con lengua oficial propia coincidente". Podría emplearse la siguiente fórmula u otra similar:

"La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano no será precisa su traducción".

Artículo 38. Registros

El anteproyecto introduce, en el último párrafo del apartado 4 de este artículo, un inciso, según el cual los sistemas de intercomunicación y coordinación que garanticen la compatibilidad informática así como la transmisión telemática de los asientos registrales se extienden a las "solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros". Se trata de la instauración de la llamada "ventanilla única", como señala la parte expositiva del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de abril de 1997 (Boletín Oficial del Estado de 14 de abril), para la progresiva implantación de un sistema intercomunicado de Registros entre la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local, calificando a los registros de las Administraciones Públicas de verdaderas "puertas de entrada" de los ciudadanos a la Administración, en cuanto lugares en los que presentan sus solicitudes, escritos o comunicaciones de cualquier tipo, a cuyo fin recuerda que ya se han celebrado cerca de dos centenares de convenios. Se trata, pues, del impulso del empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos por parte de la Administración a que se refiere el apartado 1 del artículo 45 de la Ley. Se presupone la presentación efectiva de la solicitud en cualquiera de los Registros intercomunicados, pero todavía falta hacer efectivo lo previsto en los restantes apartados del artículo 45, en particular la utilización de los medios citados en las relaciones con los administrados.

Además, se incorpora un nuevo apartado 5 (pasando los apartados 5, 6 y 7 anteriores a ser los apartados 6, 7 y 8, sin que estos tres apartados sufran alteración alguna en su contenido) que constituye el desarrollo del derecho reconocido en el artículo 35.c) de la Ley 30/1992 (derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten los ciudadanos, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento) y que se completa con lo establecido en el artículo 70.3 de la Ley. Se incluye en el artículo 38 de la Ley, relativo a los Registros, porque se atribuye el "cotejo con el original" a cualquiera de los registros a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 del artículo. Ya la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 en sus artículos 63 y 64 regulaba esta materia, previendo específicamente el apartado 3 del artículo 64 que, cuando se trate del "documento acreditativo de la representación y el poder fuese general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del interesado en el plazo de tres días".

En el apartado 5 sería mejor decir que "los ciudadanos deberán acompañar" la copia y no simplemente "podrán" acompañarla, para mayor eficacia y celeridad en el ejercicio del derecho y adecuación al artículo 35.c) de la Ley 30/1992. Y en el segundo párrafo podría empezar la segunda frase diciendo "cuando el original deba obrar en el procedimiento...".

Artículo 42. La obligación de resolver.

a) Apartado 1.

Este apartado, tras afirmar rotundamente la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, presupone la diferenciación entre las resoluciones que ponen fin al procedimiento resolviendo todas las cuestiones que en él se planteen por los interesados y aquellas que deriven del mismo (artículo 89.1, párrafo primero, de la Ley 30/1992), y las resoluciones que, poniendo fin al procedimiento (artículo 87.1 de la Ley), no resuelven todas esas cuestiones.

A juicio del Consejo de Estado, resulta correcta la previsión de que, en los casos de "prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento", la resolución consista en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso. En la redacción vigente del artículo 42.1 de la Ley 30/1992 esos supuestos se consideran exceptuados de resolución, aun cuando en otros preceptos, como en el artículo 90.2, se reconozca su existencia.

Se suscita la cuestión de cuál habrá de ser el contenido de la resolución meramente declarativa de alguna de las circunstancias enunciadas en el artículo 42.1 y que ponen fin a un procedimiento. La importancia de su carácter extintivo hace que la declaración deba tener un contenido mínimo que indique al interesado:

- El hecho que tome como base para la apreciación de la concurrencia de la circunstancia impeditiva de la resolución sobre el fondo de que se trate.

- La norma que funde la aplicación de la referida circunstancia obstativa de la resolución sobre el fondo.

Esa necesidad se percibe especialmente en los casos de prescripción (la Ley francesa 79-587, de 11 de julio de 1979 habla de prescription, forclusion ou déchéance) por lo que parece que, al menos en tal caso, habría de incluirse la determinación mínima de los datos en que se fundamenta, dada la trascendencia de sus efectos y la dificultad, en ocasiones, del cómputo de los plazos y los errores que se pueden producir.

Además, cabe recordar que el apartado 2 del artículo 87 -que no es objeto de modificación- exige que la resolución que se dicte en los casos de terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo (uno de cuyos supuestos podría ser la desaparición sobrevenida de su objeto) sea motivada siempre.

Por lo que hace al primero de los supuestos que, según el apartado 1 del artículo 42 en proyecto, están exceptuados de toda resolución ("terminación del procedimiento por pacto o convenio"), se ha de tener en cuenta que, a tenor del artículo 88 de la Ley 30/1992, los "acuerdos, pactos, convenios o contratos" pueden tener "la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin", lo cual excluye que, en todo caso, se produzca la total ausencia de resolución. Por otra parte, en este primer apartado del artículo 42 habría que incluir una referencia a lo previsto en el artículo 43.4.a), a los efectos de preservar la necesaria coherencia interna.

Apartado 2

Este apartado prevé un único plazo para que se dicte y notifique la resolución expresa. El plazo máximo para resolver y notificar será el específicamente fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento (si no fija ninguno será de tres meses) y no podrá exceder de seis meses, salvo que una Ley establezca otro mayor o así esté previsto en la normativa comunitaria europea. El establecimiento de un plazo único para resolver y notificar parece responder a la idea de simplificar el cómputo del plazo y evitar que se adelante la fecha de una resolución expresa extemporánea. No se altera el plazo de diez días para realizar la notificación (artículo 58.2) y se precisa que, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación defectuosa o el intento de notificación debidamente acreditado (artículo 58.4 proyectado). Por otra parte, aunque no se dice nada, parece que en los casos en que deba publicarse la resolución (artículo 59.5) el plazo será también único para "resolver" y "publicar".

Apartado 3.

Establece un plazo residual de 3 meses (al igual que el artículo 42.2 vigente) que puede resultar en muchas ocasiones excesivamente corto. El Consejo de Estado en el dictamen 1076/91, de 31 de octubre de 1991, ya dijo que "la experiencia y el realismo no respaldan la reducción a tres meses del plazo que el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo fija en seis. Hay que precaverse con seriedad y rigor frente a excesos voluntaristas que, con la mejor intención, pueden sumir en pronto descrédito a la Ley proyectada, sin que ni su concepción ni su instrumentación jurídica la hagan merecedora de ello". El criterio del anteproyecto no merece, sin embargo, objeción, dado que tiene carácter residual -las normas reguladoras de un procedimiento pueden fijar otro distinto-, mantiene el actualmente vigente y la previsión legal se completa con la de los supuestos de suspensión del plazo (apartado 5).

En relación con el cómputo del inicio del plazo de tres meses, no se aclara suficientemente en el texto consultado si el cómputo establecido se aplica también a otros plazos, como parece lógico, pues del artículo 48.4 desaparece la referencia a ese cómputo. En caso afirmativo, debería especificarse.

Apartado 4.

De acuerdo con lo expresado en el dictamen del Consejo de Estado 1.076/1991, de 31 de octubre de 1991, establece la obligación -antes simple posibilidad prevista en el artículo 43.5 de la Ley- de que las Administraciones Públicas publiquen y mantengan actualizadas las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración y de los efectos que produzca el silencio administrativo.

Incorpora, además, este apartado la obligación de la Administración de informar a los interesados que lo soliciten del "plazo máximo normativamente establecido para la resolución de los procedimientos, así como los efectos que pueda producir el silencio administrativo", información que también debe facilitar a los interesados cuando les notifique o publique el acuerdo de iniciación de oficio de un procedimiento. Si el procedimiento se inicia a instancia del interesado, la Administración deberá comunicar dicha información en los diez días siguientes a la recepción de la correspondiente solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación, en cuyo caso se indicará, además, la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

La comunicación a que se refiere este apartado puede tener como antecedente el Real Decreto-Ley 1/1986, de 14 de marzo, de medidas urgentes administrativas, financieras, fiscales y laborales, que, tras establecer en su artículo 1 que las licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo se entenderán otorgadas por silencio administrativo positivo, en su artículo 2 faculta a los particulares para solicitar de la Administración, "a efectos informativos", el "oportuno acuse de recibo en el que conste la fecha de presentación de su petición de licencia o autorización, la normativa por la que se rija ésta y el régimen de aplicación del silencio administrativo".

Ahora, una comunicación de parecido contenido y finalidad se configura como una obligación a cumplir de oficio por la Administración en todo tipo de procedimientos. Su importancia es notoria ya que los interesados podrán computar el plazo para entender producido el silencio con arreglo a la fecha que en ella conste, atendiendo al plazo máximo para resolver que se considere aplicable a ese procedimiento y al sentido del silencio que tenga asignado.

La regulación proyectada carece de la previsión de determinadas cuestiones. No precisa el órgano competente para efectuar la comunicación que podrá ser el mismo que haya de tramitar la solicitud, extremo que debería especificarse en este artículo. Tampoco determina cuál será el contenido exacto de la comunicación. La fecha de iniciación del procedimiento que habrá de figurar en ella será necesariamente la del caso específico, pero los términos en que está redactado el artículo permiten entender que cabe una indicación general de los plazos máximos para los diversos procedimientos y de los efectos que puede producir el silencio administrativo, en cuyo caso correspondería al interesado averiguar cuáles le son aplicables. A pesar de la mayor complejidad de la tarea a realizar, parece necesario que los plazos para resolver y notificar y el sentido del silencio contenido en la comunicación sean los que corresponden al procedimiento concreto.

La regulación proyectada nada dice acerca del valor de la comunicación ni a efectos informativos ni probatorios. En relación con el silencio, al menos, acreditará la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente, fecha que constituye, en los procedimientos iniciados a instancia del interesado, el "dies a quo" para el cómputo del plazo para resolver y notificar. Tampoco se especifican en el texto proyectado los efectos de su posible omisión (su expedición con plena regularidad no será fácil de garantizar) o de haber confiado en una comunicación errónea en alguno de sus extremos, circunstancias cuya regulación convendría abordar en el anteproyecto.

Apartado 5 .

Este apartado prevé diversos casos en los que ha de suspenderse el cómputo del plazo máximo legal para resolver un procedimiento. Tratan de compensar el establecimiento de un plazo de tres meses como residual para que se tramite un procedimiento, se dicte la resolución y se notifique.

- El párrafo b) podría decir "(...) por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración Pública instructora, que también deberá serles comunicada". Se simplificaría su redacción y guardaría cierta homogeneidad en su formulación con la empleada en el párrafo siguiente.

- Los informes que producen la suspensión son aquellos que "sean necesarios para determinar el contenido de la resolución", expresión utilizada ya por el artículo 83.3 de la Ley para excluir la posibilidad de que, no habiéndose emitido, prosigan las actuaciones sin interrupción del plazo de los trámites sucesivos. Dicha expresión no es lo clara que sería deseable, dada la relevancia del efecto suspensivo. Podría pensarse que, antes de su emisión (y del inicio de la suspensión), no puede conocerse si el informe va a ser necesario para determinar el contenido de la resolución, dato que únicamente puede conocerse "a posteriori", o que el dictamen es innecesario si no sirve para determinar el contenido de la resolución. Podría entenderse también que tales informes son exclusivamente los vinculantes o habilitantes, únicos que, en puridad, "determinan" el contenido de la resolución (así, el dictamen del Consejo de Estado previsto en el artículo 102 de la Ley 30/1992).

Parece que los informes que configuran este supuesto normativo debieran ser los preceptivos, aunque cabe, ciertamente, sostener -y optar por ello- que el supuesto incluye sólo los que lo sean -preceptivos- tras culminarse la fase estricta de instrucción y, por tanto, ya propiamente en fase de resolución (caso que, desde luego, es el de los dictámenes del Consejo de Estado). La especificación que proceda ha de consignarse de modo expreso. De no hacerse se podría utilizar la petición de un informe para provocar la suspensión del plazo para resolver.

El dictamen del Consejo de Estado, por su carácter final, previo a la resolución y como se ha anticipado, es el ejemplo paradigmático de dictamen cuyo plazo de emisión (o transcurso del plazo legal para emitirlo) produce -ha de producir- el efecto suspensivo del plazo para resolver y notificar. El plazo máximo para dictaminar será normalmente de dos meses (salvo que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, se haya fijado uno menor). Conduce a entenderlo así el artículo 102.4 en la redacción del anteproyecto (y en parecido sentido el 119.3), al fijar el plazo de 3 meses para el procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, en el que se requiere el dictamen favorable del Consejo de Estado (u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere), mismo plazo que el fijado por el artículo siguiente para resolver acerca de la declaración de lesividad de los actos favorables que sean anulables, supuesto en el que no es preceptiva la intervención del Consejo de Estado.

En este sentido, ya la disposición adicional segunda del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, estableció que el plazo para dictar resolución en las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia quedará suspendido durante dos meses desde la solicitud del informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial.

- El párrafo e) debería establecer un límite de tiempo para las negociaciones, a fin de que no se produzca una paralización del procedimiento indefinida. Parece requerir este apartado (por la necesidad de contar con unas fechas ciertas para el cómputo) tanto una "declaración formal del inicio de las negociaciones" como otra de la "conclusión sin efecto", a realizar ésta por la Administración o los interesados, aunque un formalismo excesivo en la exigencia de estas declaraciones podría ser perturbador para el propio éxito de la terminación convencional del procedimiento. Debería reconsiderarse el modo de fijar y computar con un grado mínimo de certeza el período de suspensión en estos casos.

Apartado 6.

La ampliación excepcional del plazo para resolver no podrá ser superior al inicialmente establecido para la tramitación del procedimiento y se circunscribe a los casos en que exista un elevado número de solicitudes o de afectados que impidan el cumplimiento de los plazos. La redacción es compleja, quizá podría simplificarse en los siguientes o parecidos términos: "Excepcionalmente, cuando el número de las solicitudes formuladas o de las personas afectadas impida el cumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver a propuesta de éste, podrá acordar motivadamente la ampliación del plazo máximo para resolver que no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento".

Apartado 7.

Se suprime la específica previsión sobre exigencia de responsabilidad disciplinaria y remoción del puesto de trabajo, en relación con quienes incumplan la obligación legal de dictar la resolución expresa en plazo. La supresión parece justificada, aunque debe tenerse en cuenta que una previsión de igual alcance está recogida y no modifica, sin embargo, en el último párrafo del artículo 74.2 de la Ley en relación con el despacho de los expedientes por el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada del titular de la unidad administrativa. El Consejo de Estado en su dictamen 1.076/91, de 31 de octubre de 1991, ya destacó que la remoción del puesto de trabajo, tal y como aparece perfilada en disposiciones vigentes, no constituye una sanción aplicable a una conducta infractora típica.

El último párrafo de este artículo establece que el incumplimiento de la obligación de resolver "dará lugar a la exigencia de responsabilidad". Dados los términos tan generales en que está redactado pudiera considerarse conectado, no con la eventual responsabilidad de los causantes del incumplimiento, sino con la de la Administración frente a los interesados por el efecto lesivo que les haya podido producir la morosidad en la tramitación de los expedientes, efecto que cabría considerar concurrente en todos los casos de incumplimiento del deber de dictar resolución expresa en plazo. Este extremo debe ser objeto de precisión por la posible trascendencia de su alcance según la interpretación que se imponga si se deja excesivo e innecesario margen para ella.

Artículo 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

La regulación del silencio contenida en el anteproyecto sometido a consulta acoge la configuración elaborada en torno a los artículos 94 y 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. El silencio negativo implica solo una ficción con efectos puramente procesales que permite al interesado acceder a la tutela judicial y no impide a la Administración, transcurrido el plazo, resolver en cualquier sentido. El silencio positivo equivale a un verdadero acto de modo que, una vez producido, solo cabe dictar una resolución confirmatoria del acto.

El anteproyecto establece, como regla general - formulada en términos aún más amplios que la Ley 30/1992-, el sentido positivo del silencio. Sólo por Ley podrá alterarse el carácter estimatorio del silencio, sin perjuicio de la admisión transitoria del establecido en las normas reglamentarias existentes al tiempo de dictarse la nueva Ley proyectada. La determinación del ámbito del silencio positivo se hace a través de la afirmación de su carácter general y de la enunciación de unas excepciones en que el silencio tendrá un efecto desestimatorio.

La regulación en anteproyecto mantiene el sentido desestimatorio del silencio en los "procedimientos de ejercicio del derecho de petición" y en aquellos cuya "estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público". Establece que en los procedimientos de impugnación de actos o disposiciones el silencio tendrá siempre efecto desestimatorio. Desaparece, pues, el carácter estimatorio del silencio en los recursos interpuestos contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo. No se altera en el anteproyecto el efecto del silencio a que se refieren los artículos 102.4 (silencio negativo), 111.3 (positivo) y 119.3 (negativo) ni tampoco, naturalmente, el previsto en artículos que no son objeto de modificación (artículos 124.2, 125.2, 142.7, 143.3).

A pesar de las ventajas del silencio positivo para los administrados, en cuanto conduce a entender otorgado lo pedido si la Administración no resuelve en plazo, y para mejorar el funcionamiento administrativo, en cuanto medida compulsiva que puede estimular el cumplimiento estricto de los plazos y términos, parece excesivamente amplia la formulación empleada en el texto sometido a consulta para delimitar su ámbito de aplicación.

No resulta fácil acotar determinados campos de la actividad administrativa para establecer con carácter general los efectos estimatorios o desestimatorios de la falta de resolución y notificación en el plazo establecido. El ámbito material típico del silencio positivo ha sido el de las autorizaciones regladas. Y es claro y conocido que se pueden plantear casos en los que la aplicación del silencio positivo tenga ciertos riesgos para el interés público. Así, la Ley italiana 241, de 7 de agosto de 1990, estableció como límites para determinadas aplicaciones de la técnica del silencio positivo la tutela ambiental y paisajístico-territorial y la salud de los ciudadanos, en unos casos, y, en otros, la protección de los valores histórico-artísticos y ambientales y el respeto de las normas de tutela de los trabajadores en el centro de trabajo. Quizá podría resultar oportuno considerar la conveniencia de introducir en el anteproyecto alguna limitación semejante por los efectos insubsanables que el incumplimiento de determinadas normas puede producir.

Asimismo han de tenerse en cuenta, para delimitar el ámbito en el que ha de operar el silencio positivo, los procedimientos que requieran una resolución expresa por exigencia del Derecho comunitario. Ha de recordarse que la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 28 de febrero de 1991 estimó que una determinada Directiva requería un acto expreso dictado siguiendo un procedimiento preciso de modo que no bastaba una autorización provisional tácita. Podría incorporarse al anteproyecto una previsión, similar a la establecida en el artículo 42.2 en relación con los procedimientos que tengan una duración superior a seis meses, cuando una norma de Derecho comunitario así lo requiera, para exceptuar la aplicación del silencio positivo en tales casos.

El carácter de acto administrativo de los actos presuntos estimatorios suscita la cuestión de si se puede producir mediante el silencio positivo un acto contrario al ordenamiento. Durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 la jurisprudencia consideró que en virtud del silencio positivo no podían adquirirse facultades o derechos contrarios al ordenamiento jurídico o, al menos, se entendía que no operaba el silencio positivo si lo solicitado estaba afectado por vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho. La legalidad para unos y la ausencia de nulidad en lo solicitado para otros eran presupuestos de existencia del silencio positivo; su falta permitía a la Administración desconocer el acto presunto obtenido por ese medio.

Antes de la Ley 30/1992, diversas normas establecieron supuestos de silencio con efecto estimatorio en los que se requería que lo adquirido en su virtud fuera legal. En la legislación urbanística el artículo 178.3 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, ya preveía en relación con las licencias que "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la Ley". También el artículo 242.6 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, establece que en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico. El Real Decreto-ley 1/1986, de 14 de marzo, requería igualmente, para que tuvieran lugar los efectos del silencio positivo, que las solicitudes se ajustasen al ordenamiento jurídico. En otros casos, sin embargo, no figura tal exigencia, como en el de la solicitud de declaración de objeción de conciencia que se entiende concedida por el transcurso de seis meses (artículo 4 de la ley 48/1994, de 26 de diciembre) o la inscripción de ficheros automatizados de datos de carácter personal de titularidad privada (artículo 24.5 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre).

El anteproyecto, en garantía de la certeza en la situación del administrado, no condiciona en ningún momento el efecto estimatorio del silencio a la conformidad al ordenamiento jurídico de lo solicitado; el silencio positivo actúa por el simple transcurso del tiempo, sin más requisitos. El artículo 43.3 proyectado dice: "la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento". Además, reconoce expresamente que, en los casos de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo puede ser confirmatoria del mismo, de modo que, como señala la Exposición de Motivos del anteproyecto, la Administración únicamente lo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley.

La regulación proyectada, por lo tanto, mantiene la consideración del acto presunto estimatorio como un acto a todos los efectos, cuya eliminación sólo es posible por las vías previstas en los artículos 102 y 103 de la Ley que, como se sabe y en la versión del anteproyecto, suprime la revisión de oficio de los actos anulables, de modo que en tales casos la Administración tendrá que declararlos lesivos, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Se dificulta la revisión de oficio de los actos presuntos anulables, lo cual unido a la ampliación del ámbito de aplicación del silencio positivo puede suponer la consolidación de un número mayor de actos ilegales, motivo por el cual es de suma importancia proceder a una correcta y ponderada delimitación de los casos en que ha aplicarse el silencio de efecto estimatorio.

En el texto sometido a consulta se suprime la certificación del acto presunto -objeto de numerosas críticas y fuente de grandes dificultades prácticas- y se reconoce la posibilidad de acreditar la existencia del acto presunto por cualquier medio de prueba admitido en derecho, lo cual, a pesar de la generalidad de los términos en que se formula, no está exento de dificultades. El administrado, para acreditar el acto producido por silencio, tendrá en su poder la solicitud de iniciación del procedimiento y la comunicación prevista en el artículo 42.4, que a estos efectos adquirirán una singular relevancia, y, en su caso, las comunicaciones de suspensión del procedimiento o de ampliación de los plazos que puedan haberse producido.

Convendría considerar la posibilidad de introducir en el anteproyecto alguna fórmula que permitiese a los administrados acreditar el acto presunto estimatorio, transcurrido el plazo establecido, bien mediante la presentación de la comunicación anterior a la Administración para que se consignase en ella la fecha y el efectivo transcurso del plazo sin haber obtenido resolución expresa (implicaría la confirmación de que el plazo para resolver se ha aplicado al procedimiento adecuado y que el sentido del silencio es el efectivamente comunicado), bien mediante la emisión de una certificación del acto presunto a solicitud del interesado. El Consejo de Estado en su dictamen 1125/97, de 29 de mayo, ya sugirió la posibilidad de mantener la certificación de acto presunto con carácter potestativo para los administrados, especialmente en los casos de silencio positivo.

Por último, ha de destacarse que el apartado 5 de este artículo concierne, sin duda, a los actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo. De acuerdo con la configuración del silencio del propio anteproyecto, el silencio negativo no es un acto presunto desestimatorio sino una mera ficción a efectos de acceder a la tutela judicial como resulta del apartado 3 de este artículo y destaca la Exposición de Motivos. Podría especificarse, para mayor claridad, que se refiere sólo a los obtenidos por silencio estimatorio.

Artículo 44. Silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio.

Este artículo parece inspirado en la convicción -o simple previsión- de que, con cierta generalidad, pudiera faltar la resolución expresa en plazo, por lo que se regulan sus efectos para la Administración y para los interesados. Se introduce la figura del silencio administrativo (cuyo ámbito propio son los procedimientos iniciados a instancia del interesado como reconocen los artículos 102.4 y 103.3 en proyecto) en determinados procedimientos iniciados de oficio y se aplica la caducidad (que normalmente sería consecuente a la paralización imputable al interesado) a los casos de inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, pese a que el artículo 74 de la Ley 30/1992, prescribe que "el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites".

La primera observación que cabe realizar a este artículo es la relativa a la rúbrica "silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio". Se ajustaría más al carácter de la institución del silencio y al contenido del artículo la siguiente: "Falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio".

En el primer párrafo se dice que, en los procedimientos iniciados de oficio, "el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo además los siguientes efectos". Esta formulación -si se interpreta la obligación de resolver entendida en el específico sentido del artículo 89.1 de la Ley 30/1992 (resolución sobre el fondo)- podría resultar contradictoria con el apartado 2 de este artículo y con lo establecido en los artículos 102.4 y 103.3 en proyecto, que prevén la caducidad del procedimiento por el transcurso del plazo, ya que una vez declarada la caducidad no procede dictar resolución sobre el fondo. Solo cabe interpretar "la obligación legal de resolver" en el sentido amplio presente en el artículo 42.1 proyectado. Debería aclararse su redacción, suprimiéndose, en cualquier caso, el término "además".

El apartado 1 aplica el silencio desestimatorio a los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas para los interesados que hubieran comparecido. Debe ser reconsiderado porque la introducción de un caso de silencio, aun desestimatorio, de unas llamadas "pretensiones" (relativas a la constitución o reconocimiento de derechos o situaciones jurídicas individualizadas), en el seno de un procedimiento iniciado de oficio, puede complicar en exceso el juego de los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio. Por otra parte, será más favorable para los interesados ejercitar su pretensión en un procedimiento iniciado a su instancia en el que probablemente el silencio tendrá carácter estimatorio. Ya que se ha generalizado la caducidad (en la que ni se estima ni se deniega nada) imputable a la pasividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, parece preferible mantener su aplicación también en los casos a que se refiere el apartado 1 de este artículo, sobre todo si se tiene en cuenta que en esos procedimientos puede haber otros interesados que no estén en esa situación y a quienes podría favorecer la declaración de caducidad.

El apartado 2 del artículo 44 en proyecto viene a sustituir al 43.4 vigente y se ocupa de la caducidad de los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en los interesados, tras vencer el plazo máximo para resolver y notificar. Parece que en tales casos los interesados pueden entender caducado el procedimiento sin necesidad de esperar a la declaración formal de caducidad, declaración que habrá de producirse siempre y, en todo caso, ordenando el archivo de las actuaciones, sin que resulte aplicable, por lo tanto, lo establecido en el apartado 4 del artículo 92 (cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento).

Artículo 48. Cómputo de los plazos.

El nuevo apartado 4 de este artículo contiene una regla común para los casos de silencio que se aplica tanto respecto de los plazos expresados en días como en meses o años: el plazo se contará desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación presunta o la desestimación por silencio. En los demás casos distingue:

- Los plazos expresados en días, se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.

- En los demás casos, los plazos se contarán a partir del día de la notificación o publicación del correspondiente acto salvo que en él se disponga otra cosa.

Se ha suprimido la prescripción de que los plazos para iniciar un procedimiento se contarán a partir del día de la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente.

El Consejo de Estado había señalado en su dictamen 1.076/91 que había que distinguir el cómputo de los plazos según estuvieran fijados por días o lo estuvieran por meses o años. La posición jurisprudencial unánime en la actualidad, se decía, sostiene que en los plazos establecidos en meses o años, el plazo finaliza el día coincidente (en su mes o año) con el de la notificación o publicación del acto. Tal posición deriva de conceder "la máxima prioridad a los términos del artículo 5.1 del Código Civil, que ciñe la primera de las reglas de cómputo de plazos ahora comentadas a los plazos señalados por días, mientras que, en lo que concierne a los plazos señalados en meses o años, enuncia únicamente la regla del cómputo de fecha a fecha".

Podría simplificarse la redacción del apartado 4 del artículo regulando en un párrafo único el cómputo en los casos de silencio, evitando repeticiones respecto de los plazos fijados en días y respecto de los demás.

También podría considerarse la conveniencia de introducir alguna previsión sobre el cómputo de los plazos fijados por horas, como son los de los artículos 24.a) y 27.3 (órganos colegiados) de la propia Ley 30/1992.

Artículo 49. Ampliación

La única modificación que incluye el anteproyecto en este artículo es la supresión del segundo párrafo del apartado 1 que decía: "se excluyen de las ampliaciones reguladas en este artículo las ampliaciones a que hace referencia el artículo 42.2". Regula la ampliación de los plazos de cada trámite (por un tiempo sólo de la mitad de los mismos) y se conecta con el 42.6, que prevé como presupuesto de la ampliación del plazo máximo para resolver (por un tiempo no superior al inicialmente establecido) que se vayan a incumplir "los plazos máximos pertinentes".

Podría precisarse que el acuerdo de ampliación deberá ser notificado y que no cabrá la ampliación de los plazos ya vencidos.

Artículo 54. Motivación

La redacción proyectada añade la necesidad de motivar la adopción de las medidas provisionales a que se refieren los artículos 72 y 136 de la Ley.

Dado que el anteproyecto admite la revisión de disposiciones administrativas (artículo 102), deberían incluirse en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo.

Artículo 58. Notificación.

Incorpora la llamada convalidación de las notificaciones defectuosas por el transcurso del plazo (de tres meses en lugar de seis) y la subsanación de las mismas prevista en el artículo 79.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. La posibilidad de convalidación por el transcurso del plazo estaba ya en el anteproyecto de Ley examinado por el Consejo de Estado en el dictamen 1076/91, de 31 de octubre de 1991, pero con un plazo de un mes. El Consejo de Estado estimó que la reducción de seis meses a un mes era excesiva "por contradecir los objetivos que se deben pretender a la hora de regular el contenido de las notificaciones, la forma de practicarlas y los casos especiales en que las notificaciones defectuosas pueden, sin embargo, producir plenos efectos". Añadía el dictamen que la redacción del precepto proyectado debería evitar que se interprete que, "cuando el interesado solicita de la Administración notificación en forma, se da por enterado de la notificación defectuosa a los efectos del cómputo del plazo para recurrir".

En el apartado 3, párrafo primero, que mantiene una redacción muy similar a la del artículo 58.3 vigente, el anteproyecto sustituye la referencia al "recurso procedente" por la que hace a "cualquier recurso", dada la admisión del recurso de reposición con carácter potestativo. Podría añadirse "que proceda" o que sea "pertinente", como decía la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho

La modificación que se propone introducir en este artículo se refiere únicamente al párrafo a) del apartado 1 estableciendo que son nulos de pleno derecho los actos que "impidan o menoscaben el legítimo ejercicio de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional". La redacción vigente comprende los que "lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional".

Esta causa de nulidad ha sido muy debatida, especialmente en lo que concierne a su constricción al "contenido esencial del derecho", a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que destaca, por una parte, que el contenido esencial de los derechos es un límite infranqueable para el legislador. La nueva formulación proyectada, al suprimir esa invocación del "contenido esencial", es notoriamente más correcta y precisa. No obstante, exige el "legítimo ejercicio" de los derechos y libertades y sustituye la expresión "lesionen" por la de "impidan" o "menoscaben".

Sería preferible mantener el concepto de "lesión" (noción ya consolidada por el Tribunal Constitucional que integra tanto el impedimento como el menoscabo del derecho) y, prescindiendo de la exigencia de que el ejercicio sea legítimo (exigencia potencialmente perturbadora y sin efectos reales), enlazar directamente la acción verbal "lesionen" con los "derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional".

A la vista del párrafo g) del artículo 62.1, que extiende la nulidad de pleno derecho a "cualquier otro (caso) que se establezca expresamente en una disposición de rango legal", considera el Consejo de Estado que debiera abordarse el problema que suscita la falta de rigor o de univocidad en la calificación de los vicios de invalidez que están configurados en diversas normas del ordenamiento. No es insólito, por ejemplo, que se califiquen como "nulos" actos incursos en causa de anulabilidad. Y, aunque la "disposición de rango legal" en que se incluye tal calificación no diga que son "nulos de pleno derecho", deja abiertos problemas de interpretación y aplicación que deberían ser solventados.

Parece que lo más frecuente es que las leyes utilicen el calificativo "nulo" como sinónimo de inválido, sin plantearse ni resolver la determinación del grado de invalidez, que quedaría remitida a lo que resultara de la Ley general que establece el régimen jurídico de los actos administrativos (la Ley 30/1992), de modo que sólo se incluirían en el párrafo g) del artículo 62.1 los actos incursos, por expresa determinación legal, en "nulidad de pleno derecho". Pero la heterogeneidad de supuestos y la diversidad de criterios, que pueden entrar en conflicto, aconsejan que el artículo 62 precise su formulación para circunscribirse a los "actos nulos de pleno derecho", en su sentido más preciso, sin acoger los que, aun calificados como "nulos", adolecen de un vicio de anulabilidad.

Una Ley bien reciente -la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno- ofrece un ejemplo muy expresivo de lo que quiere decirse. Su artículo 23.4 dispone que "son nulas las resoluciones administrativas que vulneran lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado". A juicio del Consejo de Estado, ha de ser vedada la posibilidad de una interpretación que entienda configurado en tales términos un supuesto de nulidad de pleno derecho, cuando las resoluciones de que se trata quedan incursas en un vicio de anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico. Así se desprende de la naturaleza de la ilegitimidad que describe la norma cuanto, de modo nítido, de su precedente en el artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que se formula en términos prohibitivos y cuya vulneración determinaba la invalidez en grado de anulabilidad. Nada sugiere que el legislador haya querido cambiar el tipo y los efectos de la invalidez de que se trata, aunque alguien pretendiera inferir otra cosa de la expresión legal "son nulas...".

La Ley cuyo anteproyecto se dictamina ahora sería buena ocasión, como ha quedado anticipado, para prevenir con rigor los riesgos apuntados y superar ciertas imprecisiones -y dudas y hasta desvíos interpretativos- que pueden detectarse en nuestro ordenamiento.

Artículo 71. Subsanación y mejora de la solicitud

La modificación proyectada se limita a añadir en el primer apartado, tras la referencia al desistimiento y al archivo de la solicitud, el inciso "con los efectos previstos en esta Ley". No suscita objeción alguna.

Artículo 72. Medidas provisionales

La diferencia fundamental del contenido de este artículo respecto del vigente está en la posibilidad de que se adopten medidas provisionales antes de la iniciación del procedimiento, si bien sólo en los casos previstos expresamente en una norma con rango de Ley. El acuerdo de iniciación del procedimiento deberá dictarse en el plazo máximo de los quince días siguientes a la adopción de tales medidas, debiendo confirmarlas, modificarlas o levantarlas el propio acuerdo de iniciación. El alcance del precepto resulta muy restringido al subordinar su aplicación a la existencia de una norma con rango de Ley que incluya expresamente la correspondiente previsión; previsión legal que tendrá carácter excepcional y cuya puesta en acción deberá ir acompañada de las debidas garantías (audiencia a favor de los posibles afectados aun por un corto período de tiempo, indemnización de los daños que se puedan causar, por ejemplo).

Podría simplificarse la redacción del párrafo proyectado del apartado 1 diciendo: "Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente podrá adoptar las medidas provisionales en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción".

El apartado 3, en su párrafo primero, recoge el llamado principio de instrumentalidad de las medidas y permite que sean alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, atendiendo a circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción; en su párrafo segundo, establece que las medidas se extinguirán con la resolución que ponga fin al procedimiento. Como prevé el artículo 52 en la redacción del anteproyecto, deberá motivarse la adopción de las medidas provisionales. La norma así concebida resulta correcta, a juicio del Consejo de Estado.

Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos

La diferencia más llamativa, respecto del texto vigente de la Ley 30/1992, es la mención expresa de la revisión de oficio de las disposiciones administrativas, cuya omisión en dicha Ley ocasionó un importante debate acerca de su pervivencia, que fue reconocida por el Consejo de Estado en Pleno en el dictamen 524/95, de 30 de noviembre de 1995.

El primer apartado se remite a los supuestos previstos en el artículo 62 en su integridad. No se ciñe de modo exclusivo a los actos declarativos de derechos o favorables (tampoco lo hace el artículo vigente, ni lo hacía el 109 de la Ley de 1958), lo que, teniendo en cuenta la invalidez e ineficacia radicales que genera el vicio de nulidad y la garantía que supone el procedimiento de revisión, por un lado, y la dificultad que en muchas ocasiones entraña la determinación del sentido final de un acto, debería conducir a que, superando la construcción elaborada por la ausencia de una previsión normativa sobre la revocación en la Ley de 1958 y mantenida con patentes contraindicaciones bajo la vigencia de la Ley 30/1992, el artículo 102 fuera aplicable a los actos que incurran en alguna causa de nulidad, fueran o no declarativos de derechos, de modo que, para la revisión de los actos nulos de gravamen o no favorables, operaran las garantías establecidas, en atención a las exigencias del orden jurídico, y los interesados no se vieran desprovistos de la denominada "acción de nulidad", precisamente en relación con los actos onerosos o desfavorables.

El artículo proyectado no sólo reconoce la potestad de la Administración de revisar de oficio las disposiciones administrativas nulas sino que parece extender la "acción de nulidad", reconocida para los actos nulos, a dichas disposiciones administrativas. Sería conveniente reconsiderar esa extensión y reflexionar sobre las ventajas de limitar la acción de nulidad a los actos. La protección del derecho e interés de los administrados resulta suficientemente garantizada en la vía administrativa con los dos medios que el anteproyecto les reconoce para impugnar las disposiciones administrativas de carácter general que consideren nulas: la interposición de recurso de reposición directo, que en la Ley vigente no existe (107.3, párrafo primero, en la redacción del anteproyecto) y la interposición del recurso contra un acto administrativo que se funde en la nulidad de una disposición administrativa (artículo 107.3, párrafo segundo). Abrir una vía más que permita a los interesados, "en cualquier momento" -es decir sin límite alguno en el tiempo- instar la nulidad de una disposición de carácter general -en lo que sería propiamente una impugnación directa- puede ser más gravemente perturbadora para la seguridad jurídica que útil para contribuir a la depuración del ordenamiento jurídico. La eventual acogida de la sugerencia hecha tendría su articulación más clara y adecuada previendo en apartados distintos la revisión de oficio de actos y la de disposiciones. El reajuste así planteado habría de alcanzar, de modo implícito o explícito -según los términos en que tal reajuste se hiciera-, al artículo 118.3 de la Ley 30/1992.

El apartado 2 establece que, cuando las solicitudes formuladas por los interesados no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, el órgano competente podrá acordar su inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

Esta posibilidad, ya apuntada en el artículo 89.4 de la Ley vigente (inadmisión de solicitudes manifiestamente carentes de fundamento), supone la introducción de una causa de inadmisión, incluso por motivos de fondo, para lograr una mayor celeridad y eficacia en la actuación administrativa, vedando la sustanciación misma del procedimiento.

La causa de inadmisión, en los términos en que está formulada, suscita dudas, aunque el Consejo de Estado comparte su inspiración. Debe quedar claro que la concurrencia del supuesto consistente en que las solicitudes "no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62" debe apreciarse "prima facie" a la vista del escrito del interesado, sin conducir a una valoración de fondo, por elemental que fuera, sobre la concurrencia de alguna de dichas causas, "desestimando" -bajo el manto de una inadmisión- la petición sin el previo dictamen del Consejo de Estado, de modo que solo fueran remitidas a consulta las solicitudes con las que coincide en la apreciación de la causa de nulidad el órgano administrativo competente para resolver, es decir, las propuestas estimatorias de la revisión de oficio instada. Ello supondría desvirtuar el sentido de la "acción de nulidad" a favor de los administrados, porque la autenticidad de ese sentido se vincula a la efectiva tramitación del procedimiento y a la operatividad en él de las garantías legales establecidas.

La inadmisión de las solicitudes porque "carezcan manifiestamente de fundamento" supone un juicio previo del que va a depender la continuación del procedimiento o su terminación de plano. La carencia manifiesta de fundamento requiere claridad, evidencia, notoriedad y certeza en la percepción, aun cuando se produzca la invocación de alguna causa de nulidad, pudiendo no ser fácil la delimitación de los casos en que proceda la inadmisión de aquellos en que la solicitud deba desestimarse o de aquellos en que corresponda su subsanación y mejora (artículo 71 en relación con el 70) o en que, incluso, el escrito del interesado pueda ser objeto de recalificación (artículo 110.2).

Teniendo en cuenta la utilización que se hace de la acción de nulidad, que tenderá a incrementarse por la supresión de la revisión de oficio de los actos anulables, y, en particular, la conveniencia de que la inadmisión se realice previa audiencia del interesado, podrían reconsiderarse, pues, los términos en que se formula en el anteproyecto la causa de inadmisión comentada. A tales efectos, el Consejo de Estado sugiere, por su potencial eficacia a los fines pretendidos y por la racionalidad en que se funda, la especificación de un supuesto: que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

El apartado 3 mantiene que las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad, pueden establecer, en la misma resolución por la que se declara, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de la Ley vigente. El párrafo fue introducido en la Ley 30/1992 por sugerencia del Consejo de Estado, en su dictamen 1076/91, de 31 de octubre de 1991, "para destacar la vinculación y necesario contrapeso entre la posición de la Administración y las garantías de los interesados". Las novedades que presenta la redacción del anteproyecto son dos: la mención de la posibilidad de establecer, al declarar la nulidad de una disposición, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados y el párrafo que dice "sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Extiende, pues, el posible reconocimiento de indemnización a los casos de declaración de la nulidad de una disposición y recoge el sentido de lo establecido en el artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. La previsión de indemnizaciones, en el supuesto de nulidad de una disposición instada directamente y sin impugnar un acto de aplicación (habiendo éste ganado firmeza), ofrece considerables contraindicaciones y eventuales complejidades -si es que no carece de verdadera relevancia práctica-, lo que supone un nuevo punto de vista para sostener la sugerencia antes hecha sobre la conveniencia de reconsiderar el reconocimiento de una "acción de nulidad" directa contra las disposiciones administrativas.

El apartado 4 establece el plazo de 3 meses para resolver (y notificar, en su caso), transcurrido el cual sin dictarse resolución se producirá la caducidad, si se inició de oficio, y se podrá entender desestimada la petición por silencio administrativo, si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud del interesado.

Podría ser conveniente incluir una previsión legal sobre la revisión de oficio de los actos como consecuencia de una Decisión comunitaria que así lo imponga a fin de facilitar el cumplimiento interno de tal Decisión. Como viene sosteniendo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sentencia de 20 de septiembre de 1990), "un Estado miembro no podría invocar disposiciones, prácticas o situaciones de su orden jurídico interno para sustraerse de la ejecución de las obligaciones que le incumben en virtud del derecho comunitario. Más concretamente, una disposición que prevea un plazo para la revocación de los actos administrativos declarativos de derechos debe ser aplicada, lo mismo que todas las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, de manera que se tenga plenamente en cuenta el interés comunitario y que no haga prácticamente imposible" la medida requerida por el Derecho comunitario.

El Consejo de Estado ha tenido ocasión de examinar algunos casos de revisión de oficio por infracción de un Reglamento comunitario por la vía del artículo 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y con el límite de los cuatro años para revisar (dictámenes 1.584/92, de 24 de junio de 1992, y 1.243/93, de 21 de octubre de 1993).

Pero también ha conocido el Consejo de Estado algún caso (dictamen 55.280, de 18 de octubre de 1990) en el que se planteaba la cuestión de la ejecución por España de una Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas a la que debía darse cumplimiento y que implicaba la retirada de unos avales y la recuperación de unas subvenciones. Se suscitaba la necesidad de revocar unos actos declarativos de derechos, respecto de los cuales estaba el plazo de los cuatro años próximo a vencer. Se dijo entonces que la Decisión no era de por sí directamente aplicable a los beneficiarios, pues el destinatario es el Reino de España. La alternativa teórica era "si es o no necesaria -y hasta qué punto- la mediación del Derecho interno para la ejecución de un acto comunitario. Lo segundo sería predicable si se estimare que una Decisión de la Comisión amplía las vías anulatorias o apodera para el ejercicio de la expresada potestad anulatorio-revocatoria e incide en el campo privado". En aquel caso se consideró que no había mejor opción que instrumentar eficazmente la nulidad "ex tunc", sin perjuicio de las eventuales responsabilidades en que se pudiera internamente incurrir, fuera por el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (infracción manifiesta de ley) o incluso del artículo 109 de la propia ley (total y absoluta omisión del procedimiento legalmente establecido).

Los problemas que entonces se originaron para proceder a la ejecución no normativa del Derecho comunitario podrían agudizarse con la desaparición de la potestad de revisión de oficio de los actos favorables anulables (salvo la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa que no es, precisamente, un procedimiento rápido). Por ello, la inclusión en este artículo de un apartado que permita la revisión de oficio en los casos en que así lo exija una Decisión comunitaria vinculante para España permitiría un cumplimiento que, en otro caso, podría devenir imposible o, cuando menos, técnicamente complicado. En el supuesto de que se trata no se debería prescindir del dictamen del Consejo de Estado, aunque no tendría que ser necesariamente habilitante.

Artículo 103. Declaración de lesividad de actos anulables.

Una de las principales innovaciones del anteproyecto es la supresión de la revisión de oficio de los actos anulables, materia en la que el Consejo de Estado venía interviniendo, primero, para dictaminar sobre la existencia de una infracción manifiesta de Ley (artículo 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958) y, después, bajo la vigencia de la Ley 30/1992, para hacerlo respecto de los "actos que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario" (artículo 103.1). La Exposición de Motivos del anteproyecto justifica la medida diciendo que la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen esta vía había desnaturalizado el régimen de recursos y, por otra parte, su utilización por la Administración era escasa.

Para impulsar su revisión, la Administración deberá declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados cuando sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley y no hayan transcurrido más de cuatro años desde que se dictaron; posteriormente, deberá impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa. Se convierte éste no sólo en el modo "normal" (la "regla general" como hasta ahora) de anular un acto favorable, sino en el único de conseguir su anulación. El importante cambio legislativo se funda en razones que el Consejo de Estado comparte plenamente; y lo hace desde la expresa invocación de su amplia experiencia en relación con expedientes de revisión de oficio. La decisión plasmada en el anteproyecto constituye, sin duda, uno de sus más visibles y relevantes aciertos, al servicio de la seguridad jurídica y sin menguar la atención que merezcan otros valores y principios.

Como cambios significativos en la redacción del artículo que se ocupa de la declaración de lesividad, cabe señalar la sustitución de la expresión "actos declarativos de derechos" por la más amplia de "actos favorables"; la referencia expresa a la necesidad de audiencia previa a los interesados; la formulación negativa del plazo en el que podrá procederse a la declaración de lesividad; el plazo de duración del procedimiento -tres meses- transcurrido el cual se producirá su caducidad; la falta de especificación del órgano competente para declarar la lesividad en el caso de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas y la determinación de dicho órgano respecto de las Entidades Locales (Pleno de la Corporación o, en su defecto, órgano colegiado superior de la Entidad).

Por lo que se refiere al plazo para poder declarar la lesividad de un acto, se vuelve a una formulación similar a la del artículo 110.2.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 respecto de los actos que infrinjan manifiestamente la Ley ("que no hayan transcurrido cuatro años desde que fueron adoptados"), sin cambiar el sentido de la formulación vigente (artículo 103.5) a cuyo tenor la declaración de lesividad "deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo de referencia", a diferencia del 103.1.b) que solo requiere que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados. La fórmula proyectada es acorde con la del artículo 56.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

La previsión de un plazo de caducidad y la ausencia de toda prescripción sobre la desestimación por silencio (a diferencia del artículo anterior) confirman que la declaración de lesividad sólo se puede producir a instancia de la Administración y no a iniciativa del interesado, lo que parece lógico, pues se trata, en definitiva, de la impugnación del acto ante los Tribunales.

Artículo 105. Revocación de actos.

El primer apartado de este artículo contiene una nueva enunciación de la revocación de los actos de gravamen o desfavorables incorporada ya a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como consecuencia de una sugerencia del Consejo de Estado en el dictamen 1.076/91, de 31 de octubre de 1991. El texto del anteproyecto menciona, al igual que el vigente, los "actos expresos o presuntos", pero en lugar de utilizar la dicción de la Ley actual "actos no declarativos de derechos y los de gravamen" (por oposición a los "declarativos de derechos" del artículo 103) emplea la de actos "de gravamen o desfavorables", correlativamente a la de "actos favorables" que utiliza en el 103 el anteproyecto. El texto proyectado refuerza los límites de la revocación, que hasta ahora requiere que no sea contraria al ordenamiento jurídico, añadiendo que no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes ni ser contraria al principio de igualdad o al interés público.

Dado que el contenido de este artículo se refiere no solo a la revocación sino a la rectificación de errores en los actos administrativos (que subsisten) y siendo tan distintos su alcance y su naturaleza, deberían diferenciarse ambos supuestos, al menos en la rúbrica del artículo si no se hacen objeto de artículos distintos. La "rectificación de errores" no puede, sin incurrir en grave incorrección técnica, mantenerse bajo la rúbrica "revocación de actos".

Por lo que se refiere a la inclusión de los actos presuntos, si se tiene en cuenta que el silencio negativo, es decir desestimatorio, no produce un acto administrativo presunto, sino sólo una ficción, a efectos de facilitar al administrado la impugnabilidad del acto, y que sólo caben actos presuntos estimatorios, parece difícil que un acto de gravamen o desfavorable y de sentido único (el acto favorable para uno y desfavorable para otro no está comprendido en el supuesto normativo que ahora se considera) sea presunto y, por consiguiente, susceptible de revocación por esta vía. En los casos de silencio desestimatorio, como señala el artículo 43.4.b), la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Se viene considerando aplicable este artículo, en el ámbito de los actos de gravamen o desfavorables tanto a la revocación por motivos de legalidad como de oportunidad. El ámbito de la revocación por motivos de legalidad sería aquel en que el acto es anulable o contiene cualquier infracción del ordenamiento jurídico, no el de los actos nulos de pleno derecho que ha de ser el 102, extremo éste que ha de quedar establecido, con claridad y precisión, en la norma proyectada.

La revocación por motivos de oportunidad es admisible sólo en el margen estricto de disponibilidad que tenga la Administración a la vista de todos los límites y las exigencias del ordenamiento jurídico. El hecho de que se trate de actos de gravamen o desfavorables no justifica suficientemente que, a diferencia de los actos favorables, la posibilidad de la Administración de revocar tales actos no quede sometida a plazo alguno y pueda ejercitarse en cualquier momento. Sería preferible, en aras de la seguridad jurídica y de la estabilidad de las situaciones jurídicas, incluir expresamente en la Ley el límite de los cuatro años. Aunque el ejercicio de la facultad de revocación está también sometido a lo establecido en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de modo que una de las circunstancias que habrá de ponderarse en su aplicación -atendiendo al fundamento de la misma- será "el tiempo transcurrido", para impedir su ejercicio intempestivo, refuerza, como se ha dicho, la seguridad jurídica el establecer un plazo determinado para su ejercicio.

Debiera (en alguna disposición adicional) decirse que la revisión de oficio de actos administrativos dictados por los Ministros compete a éstos, salvo en el caso de declaración de nulidad de pleno derecho en que corresponderá al Consejo de Ministros. Con ello se ajustaría la disposición adicional decimosexta de la LOFAGE a las innovaciones ahora proyectadas, a la vez que se conjuraría el riesgo de una interpretación de aquella disposición que, con notoria desproporción, se extendiera a los casos de revocación e, incluso, de rectificación (en cuanto modalidades de revisión de oficio), por interpretación de lo que la LOFAGE establece (con específica limitación a los actos nulos y anulables).

Artículo 107. Objeto y clases de recursos.

Este artículo y los siguientes relativos a los recursos contienen algunas de las principales innovaciones de la reforma proyectada que, en parte, suponen la recuperación de algunos preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958: el restablecimiento del recurso de reposición con carácter potestativo, el del recurso de alzada, la posibilidad de recurrir directamente las disposiciones generales y la supresión de la comunicación previa a la interposición de recurso contencioso-administrativo. El Consejo de Estado en su dictamen 1.125/97, de 29 de mayo de 1997, había considerado "sumamente conveniente el restablecimiento del recurso de reposición, pues la potenciación de las vías previas al contencioso-administrativo es, sin duda, un instrumento de desincentivación del proceso en aras de la descongestión de los órganos de dicha jurisdicción". La pertinencia de la supresión de la comunicación previa ha sido generalmente constatada y las Sentencias del Tribunal Constitucional 76/96 y 89/96 modularon constitucionalmente su configuración.

Podría simplificarse la redacción del apartado 1, párrafo primero, en los siguientes o parecidos términos: "Contra las resoluciones y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley".

El apartado 2 contiene una reformulación del apartado 2 del artículo 107 de la Ley 30/1992 que se limita a adecuar tal previsión a la existencia de los recursos de alzada y de reposición, destacando la necesidad de respetar, en todo caso, el carácter "dispositivo" que para el interesado tiene el recurso de reposición.

Como quiera que a lo largo del artículo el recurso de reposición se califica tres veces de "potestativo", el apartado 2, párrafo segundo, podría decir: "En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado".

El apartado 3 prevé la posibilidad de interponer recurso de reposición contra las disposiciones administrativas de carácter general y establece (como hacía el artículo 113.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958) que los recursos contra un acto que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición que, aunque no se dice y podría precisarse, será el que resuelva el recurso.

El apartado 4 establece que las reclamaciones económico-administrativas y el recurso de reposición previo a las mismas se ajustarán a lo establecido en su legislación específica. La redacción vigente no incluía la referencia al recurso de reposición que, sin embargo, subsistía en razón de su especialidad. Podría mantenerse la misma redacción, máxime cuando se generaliza el recurso de reposición.

Artículo 108. Recurso de revisión.

Este es el primero de los artículos referidos al recurso extraordinario (se echa en falta en la rúbrica del artículo la mención de este carácter definidor del recurso) de revisión. El Consejo de Estado en su repetido dictamen 1076/91 recogió las consideraciones que la Memoria de 1990 dedicaba al recurso extraordinario de revisión desde la propia experiencia habida a partir de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que introdujo en su artículo 22.9 la consulta preceptiva sobre los recursos administrativos de revisión. Además, consideraba necesaria la reelaboración del anteproyecto que entonces se dictaminaba (el de la que fue después la Ley 30/1992) y exponía los criterios que debían inspirar su regulación e incluso ofrecía una nueva redacción de los correspondientes artículos -entonces 117 y 118- que se convirtieron en los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, el primero de ellos prácticamente igual y el segundo con alguna modificación.

La Ley 30/1992, en el artículo 108, prescribe que "contra las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa sólo procederá el recurso extraordinario de revisión, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118" (éste añade los actos "contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo"). El anteproyecto sustituye la expresión anterior, relativa a los actos susceptibles de este recurso extraordinario, por la de "contra los actos firmes en vía administrativa".

El Consejo de Estado en el citado dictamen ya manifestó que deberían considerarse recurribles los actos contra los que no cupiera recurso ordinario alguno, añadiendo que, para "precaver contraindicaciones por duplicación o simultaneidad en la utilización de medios de defensa, el recurso administrativo extraordinario podría ser inadmitido cuando el acto impugnado estuviera sometido, con fundamento en las mismas circunstancias, a control jurisdiccional en virtud de recurso contencioso-administrativo (o podría ser archivado si llegara a estarlo con posterioridad)".

El anteproyecto recoge la expresión "actos firmes en vía administrativa" que figuraba en el apartado 1 del artículo 117 en la redacción propuesta por el Consejo de Estado y que se repite en el 118.1 del texto ahora consultado. El alcance de la firmeza exigida -en cualquier vía o sólo en la vía administrativa- ha sido una de las cuestiones más polémicas suscitadas en relación con este recurso. Las diferencias de criterio en el seno del propio Consejo de Estado llevaron a someter la cuestión al Pleno que se pronunció sobre ella en el dictamen 45.215, de 16 de junio de 1983, al que se formuló un voto particular. Se sostuvo la admisibilidad del recurso extraordinario de revisión contra un acto administrativo susceptible todavía de recurso contencioso-administrativo o hallándose éste pendiente de resolución. Se citaba el artículo 24.1 de la Constitución, que reconoce el derecho de todas las personas a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, y el artículo 103.1 que proclama los principios a que debe sujetarse la actuación administrativa, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Ambas prescripciones constitucionales, se decía, se compadecen mal con que la Administración exija la renuncia previa a las garantías constitucionales o se inhiba de resolver con celeridad y eficacia por el hecho de que se halle pendiente un proceso jurisdiccional; lo cual concuerda con el artículo 90 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que admite la satisfacción extraprocesal de la pretensión como uno de los modos de terminar el proceso. Tal tesis se mantuvo también en los dictámenes 46.088, 45.962, de 4 y de 20 de marzo de 1984, y en otros posteriores, como en los dictámenes 51.372, de 21 de julio de 1988, 1.250/91, de 31 de octubre de 1991, según recuerda el dictamen 1.860/96, de 12 de septiembre de 1996.

La determinación de los actos impugnables por referencia a su firmeza en la vía administrativa, que recoge el anteproyecto, vuelve a plantear el problema de la compatibilidad entre este recurso y el contencioso- administrativo, cuando se basan ambos en idénticas causas. Recientemente, el Consejo de Estado viene entendiendo que la pendencia de un recurso contencioso-administrativo sobre el mismo acto no debe erigirse en obstáculo que impida o demore la decisión del recurso extraordinario de revisión en vía administrativa. Como recuerda el dictamen 2.956/96, de 26 de septiembre de 1996, ello es así "porque la estricta y tasada relación de motivos que pueden alegarse en revisión siempre es más limitada que el pleno conocimiento profundo del asunto del que es susceptible la cuestión en sede jurisdiccional. Sólo bajo las concretas y precisas circunstancias de los cuatro apartados del artículo 118.1 puede ampararse el recurso extraordinario de revisión en sede administrativa. Nunca esta vía puede suplantar a la jurisdicción plena. En segundo lugar y ligado a lo anterior, si se aprecia por la propia Administración que dictó el acto la existencia de un vicio bajo tan estricto enfoque de legalidad, nada impide que ello pueda ser alegado ante los tribunales contenciosos para evitar que se prolongue una innecesaria dialéctica procesal. Así lo reconoce expresamente el artículo 90.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, al reconocer que, interpuesto el recurso, la Administración demandada puede reconocer totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, puesto que también es vía administrativa el recurso" (en igual sentido los dictámenes 372/1997, de 10 de abril de 1997, y 2.773/97, de 26 de junio de 1997, entre otros).

Por lo tanto, no habría por qué formular observación alguna a la configuración del recurso extraordinario de revisión, que realiza el anteproyecto, como un recurso contra actos firmes en vía administrativa, ya que recoge la doctrina más reciente del Consejo de Estado.

Sin embargo, tal doctrina puede y debe someterse a reconsideración en el trance actual "de lege ferenda", pues son patentes los problemas y las disfuncionalidades que derivan de que se siga simultáneamente y contra un mismo acto un recurso jurisdiccional ordinario y un recurso administrativo extraordinario. El Consejo de Estado entiende que, manteniendo la admisibilidad del recurso administrativo de revisión contra actos firmes en vía administrativa, de modo que puede interponerse aun estando en curso el plazo para recurrir ante el órgano jurisdiccional, debería articulase una previsión normativa que impidiera la sustanciación simultánea de ambos recursos, de manera que, residenciada la impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin limitación de causas, se truncara la tramitación del recurso administrativo extraordinario, por causas tasadas, bien dejándolo en suspensión por si el proceso jurisdiccional no llegara a culminarse, bien procediendo a su archivo (previa audiencia del recurrente, en uno y otro supuesto).

Bien está que el despliegue de garantías a disposición del administrado tenga niveles satisfactorios. Pero ello no requiere que pueda acumularse la puesta en acción de tales garantías, con el riesgo de interferencias y contradicciones y con posible y final erosión de las perspectivas de alcanzar soluciones ciertas y definitivas como la seguridad jurídica demanda. Un administrado puede mantener abiertos los frentes administrativos y jurisdiccionales que, para la defensa de sus derechos, considere oportunos y le sean facilitados por el ordenamiento jurídico. Pero ningún principio demanda -y razones prácticas desaconsejan- que el ordenamiento permita sostener una misma pretensión, a la vez, en vía jurisdiccional y en vía administrativa extraordinaria.

El Consejo de Estado, con plena conciencia del fondo polémico de la propuesta hecha, entiende que, con base en ella, debería ser reconsiderado el anteproyecto objeto de dictamen y, de acuerdo con ella, debería zanjarse sin dudas y con decisión la cuestión considerada.

Artículo 109. Fin de la vía administrativa.

Sólo son dos las modificaciones que contiene este artículo, la sustitución en el apartado a) de las "resoluciones de los recursos ordinarios" por "las resoluciones de los recursos de alzada" y la incorporación de un nuevo apartado -el e)- relativo a los "acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento". Su inclusión resulta del carácter contractual de la forma de terminación del procedimiento a que se refiere, prevista en el artículo 88 de la Ley 30/1992. Son modificaciones concordes con el texto resultante de la modificación de dicha Ley por la que, hoy en anteproyecto, es objeto del presente dictamen.

Artículo 110. Interposición del recurso.

La redacción proyectada de este artículo suprime la comunicación previa de la interposición del recurso contencioso-administrativo al órgano que dictó el acto impugnado y cuya falta el Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 76/1996, de 30 de abril, y 89/1996, de 23 de mayo, había considerado subsanable. En el apartado 3 recoge lo que disponía el artículo 115.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958: "los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado", expresión, como indica la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 1985, del principio "nemo auditur propriam turpitudinem allegans".

El Consejo de Estado coincide plenamente con la procedencia de aquella supresión y considera correcta esta adición.

Artículo 111. Suspensión de la ejecución.

Como señala la Exposición de Motivos, el anteproyecto mantiene la regla general de no suspensión e introduce "algunos criterios que la jurisprudencia había manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad de que la suspensión, en el marco del principio de razonabilidad, puede prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional".

El apartado 3 ofrece una redacción similar a la del apartado 4 del artículo 111 actual. Dado que este apartado establece un plazo de silencio estimatorio de indudable trascendencia en cuanto produce la suspensión del acto, que la solicitud de suspensión se puede formular al tiempo de la interposición del recurso y que el recurso de alzada, según el artículo 114 del anteproyecto, se puede interponer ante el órgano que dictó el acto impugnado o ante el competente para resolverlo (al que le deberá ser remitido el recurso en el plazo de diez días por el órgano que dictó el acto si se ha interpuesto ante éste), se suscita la duda, en relación con lo dispuesto en el artículo 42 según la redacción del anteproyecto, acerca de si también en este caso la Administración deberá realizar la comunicación allí prevista, uno de cuyos datos será la fecha en que la solicitud de suspensión ha sido recibida por el órgano competente ("dies a quo" para el cómputo del plazo de los 30 días) y acerca de si el momento final ha de referirse no sólo al transcurso del plazo sin haber dictado el acuerdo de suspensión sino también sin haberlo notificado. Deberían aclararse, en términos preceptivos, ambas cuestiones.

El apartado 4, párrafo segundo, condiciona la efectividad de la suspensión a la prestación de caución o garantía suficiente, en los términos establecidos reglamentariamente, cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. El establecimiento de tal condición implica que la suspensión se ha de acordar expresamente, lo que plantea la cuestión de si, una vez producida la suspensión del acto impugnado en virtud del silencio positivo, la Administración puede dictar un acuerdo de suspensión confirmatorio pero modulador de sus efectos, adoptando tanto "las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado" (párrafo primero del apartado 4) como exigiendo "la prestación de caución o garantía suficiente" para responder de los perjuicios que pudiera ocasionar la suspensión. Respecto de las primeras, no parece que exista problema alguno en su adopción ulterior a la producción de efectos por el silencio; en cambio, la segunda no parece que quepa por la imposibilidad de condicionar la suspensión a la prestación de la garantía. La suspensión de la suspensión hasta la prestación de la garantía tendría un efecto parcialmente revocatorio del acto presunto. Procede dejar claros estos extremos en el anteproyecto.

La expresión "perjuicios de cualquier naturaleza" figura también en el artículo 127 del último anteproyecto de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (y en el 131 del anteproyecto de 1995) y es muy general (tiene como límite los perjuicios de imposible o difícil reparación del apartado 2.a) del mismo artículo), pero no difiere significativamente de la empleada por el vigente artículo 124 de la LJCA ("algún daño o perjuicio") y es casi igual a la del artículo 7 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona ("perjuicios de cualquiera otra naturaleza", en oposición a los perjuicios graves obstativos de la suspensión). Aunque podría ser objeto de una mayor precisión, resulta suficientemente expresiva.

El último párrafo del apartado 4 de este artículo contiene una importante innovación que recoge el sentido de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca de la relación entre el principio de la ejecutividad de los actos administrativos y el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por el artículo 24.1 de la Constitución, al establecer la posibilidad de que la suspensión pueda prolongarse hasta la vía contencioso-administrativa en garantía de una plena y efectiva tutela judicial. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 78/1996, de 20 de mayo, señala que la ejecución inmediata de un acto administrativo es relevante desde la perspectiva del artículo 24.1 de la Constitución, "ya que si tiene lugar imposibilitando el acceso a la tutela judicial puede suponer la desaparición o pérdida irremediable de los intereses cuya protección se pretende o incluso prejuzgar irreparablemente la decisión final del proceso causando una real indefensión"; añade que "el derecho a la tutela se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión " (STC 66/1984), por lo que "es lógico entender que mientras se toma aquella decisión no pueda impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez".

El anteproyecto de LJCA de 1995 reconocía la posibilidad de que las medidas cautelares pudieran solicitarse antes de la interposición del recurso, debiendo ratificarse la petición al interponerlo, lo que habría de hacerse en los diez días siguientes a la notificación de la adopción de dichas medidas.

La redacción de este párrafo del anteproyecto ahora considerado podría ser más clara si la última frase dijera: "Si el interesado interpusiera recurso contencioso- administrativo solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud". Sería pertinente incluir alguna previsión acerca de la extinción de las medidas cautelares y, en su caso, sus posibles consecuencias indemnizatorias cuando el interesado no interponga el recurso contencioso-administrativo.

Sección 2ª Recurso de alzada

Artículo 114. Objeto

La redacción propuesta adecua correctamente el contenido de este artículo, que hoy regula el recurso ordinario, al nuevo recurso de alzada. El apartado 1 únicamente añade: "cuando no pongan fin a la vía administrativa" e introduce la denominación de "alzada". El apartado 2 incorpora lo establecido en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 116 vigente, cuyo origen está en el artículo 123 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

La regulación del plazo para interponer el recurso se lleva al artículo siguiente, que en la redacción vigente se ocupa de los motivos.

Artículo 115. Plazos.

Establece como plazo para interponer el recurso de alzada el de un mes, igual que el actual recurso ordinario. El plazo para dictar la resolución del recurso y notificarla será de dos meses, a diferencia del ordinario vigente que es de tres meses según el artículo 117 de la Ley 30/1992. También el artículo 125 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 establecía que, "transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que se notifique su resolución, se entenderá desestimado y quedará expedita la vía procedente".

Parece preferible mantener el plazo de tres meses para resolver y notificar que, además, es el establecido con carácter residual por el artículo 42 y es también el previsto en los artículos 102 y 119 en la redacción del anteproyecto. La uniformidad de los plazos para resolver y notificar facilita la utilización de las vías impugnatorias por los administrados.

El apartado 3 añade que contra la resolución del recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1. También se refiere al recurso extraordinario de revisión el apartado 1. El carácter extraordinario del recurso y el que proceda contra actos firmes en vía administrativa como dicen los artículos 108 y 118 permite suprimir tales referencias en el artículo 115. La supresión es, además, aconsejable -y hasta necesaria- para evitar el efecto erosivo de la firmeza de los actos y del carácter extraordinario del recurso que se sigue -aun sin querer- de la consignación legal de este tipo de salvedades.

Sección 3ª. Recurso potestativo de reposición.

Artículo 116. Objeto y naturaleza.

El apartado 1 completa lo establecido en los apartados 1 y 3 del artículo 107, al determinar el objeto del recurso y afirmar el carácter potestativo del recurso de reposición que permite impugnar los actos o disposiciones directamente ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo.

El apartado 2 podría simplificarse diciendo: "No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto".

Artículo 117. Plazos.

El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, siendo otro mes el plazo máximo para resolver y notificar. El apartado 1, que se refiere al plazo para interponer el recurso, dice, tras fijarlo, que "transcurrido dicho plazo únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo previsto en el apartado primero del artículo anterior, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión". No se entiende bien la remisión al párrafo primero del artículo anterior que permite acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por los mismos motivos expresados en relación con el artículo 115, debe suprimirse la frase "sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión".

El apartado 3 reproduce el artículo 126.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Sección 4ª. Recurso de revisión.

Artículo 118. Objeto y plazos.

En este artículo se modifica el párrafo primero del apartado 1, como se ha indicado, y la circunstancia 2ª. En la configuración de esta última se suprime la previsión de que "se aporten" documentos de valor esencial para la resolución. En línea con la sugerencia contenida en el dictamen del Consejo de Estado 1076/91, de 31 de octubre de 1991, se mantiene la posibilidad de que los documentos de valor esencial (aunque limitados ahora a los "que aparezcan") sean posteriores a la resolución impugnada.

El sentido de la modificación parece ser evitar que el interesado pueda a su voluntad aportar documentos al expediente (incluso ya conocidos) una vez dictada la resolución. La desaparición de la referencia a la "aportación" de los documentos hace recaer el momento esencial en la aparición de los documentos sin que interfiera el de la aportación, lo que viene a subrayar también el desconocimiento previo de los mismos. En cualquier caso, los documentos que aparezcan deberán presentarse para su conocimiento por la Administración y para fundar la impugnación.

Artículo 119. Resolución.

El primer apartado, cuya redacción vigente establece que en la presentación del recurso serán de aplicación las disposiciones del artículo 116 de la Ley, se sustituye en el anteproyecto por la previsión de una causa de inadmisión a trámite similar a la del artículo 102. Permite la inadmisión cuando el recurso "no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado primero del artículo anterior"; omite toda referencia a la "carencia manifiesta de fundamento". Se dice expresamente, también, que en tales casos no habrá necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

Los problemas que suscita esta causa de inadmisión son similares a los expuestos con anterioridad, máxime si se tiene en cuenta que la formulación de los recursos extraordinarios de revisión adolece en muchas ocasiones de omisión o falta de rigor en la invocación de las circunstancias que enuncia el artículo 118 de la Ley, de modo que una aplicación estricta de la previsión proyectada llevaría a la inadmisión de un buen número de dichos recursos, lo que no es por sí alarmante: basta recordar que, según indicaba la Memoria de 1992, el 90% de estos recursos son desestimados porque la impugnación es infundada o incluso temeraria.

La remisión de lo dicho en relación con el artículo 102 no es obstáculo para subrayar aquí -precisamente en relación con el recurso extraordinario de revisión- la importancia de incluir en el supuesto normativo de inadmisión "la desestimación anterior en el fondo de otros recursos sustancialmente iguales".

Sólo podrá calificarse de recurso extraordinario de revisión aquel en cuyo escrito de interposición conste con certeza la voluntad de recurrir y la invocación de alguna de las causas previstas en el artículo 118.1 de la Ley 30/1992, si bien deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992 (cuya redacción mantiene el anteproyecto), según el cual el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que de su escrito se deduzca su verdadero carácter. Pese a todo, debiera limitarse la inadmisión a aquellos casos en que no sea posible inferir del escrito del recurrente la invocación o la existencia de alguno de los motivos que permiten su interposición; la ausencia de la cita expresa (o la cita errónea) de alguna de las causas del artículo 118.1 no puede conducir, sin más y a todo evento, a la inadmisión.

El apartado 1 de este artículo se refiere al órgano competente para resolver el recurso y el 2 al órgano al que corresponda conocer del recurso extraordinario de revisión, sin precisar cuál es. El dictamen del Consejo de Estado 1076/91, de 31 de octubre de 1991, había sugerido que la competencia debía atribuirse al órgano administrativo cuya resolución hubiera agotado las instancias administrativas, el cual debería pronunciarse no sólo sobre el recurso interpuesto sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. La Ley 30/1992 no especifica qué órgano es el competente para resolver este recurso, aunque diga en el 118.1 que se interpone ante el órgano que lo dictó, lo que se había interpretado en el sentido de que sería competente, para resolver, el órgano que dictó el acto recurrido (dictámenes 4/94, 53/94, 1.220/97 y 1.640/97). La disposición adicional decimoséptima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, establece que será competente para conocer del recurso el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso. Podría incorporarse dicha previsión al anteproyecto, para una mayor claridad.

Artículo 127. Principio de legalidad.

La única modificación que se realiza -y que no suscita problema alguno- es la supresión de la prohibición de delegación del ejercicio de la potestad sancionadora.

Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas.

Merece destacarse la ampliación de la regulación de la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas que hace el anteproyecto respecto de la contenida en la Ley vigente, que se limita a los casos de "gestión dimanante de fórmulas colegiadas de actuación entre varias Administraciones Públicas". La redacción proyectada distingue entre fórmulas "conjuntas" de actuación entre las Administraciones y "otros supuestos de concurrencia". En el primer caso, la responsabilidad será solidaria y, en el segundo, "se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia e interés público tutelado" y sólo cuando no sea posible dicha determinación será la responsabilidad solidaria.

La formulación acogida en el anteproyecto responde a cierta jurisprudencia que extiende la aplicación del artículo 140 de la Ley 30/1992 a casos de actuaciones conjuntas de varias Administraciones Públicas no estrictamente "colegiadas" (Sentencia de 15 de noviembre de 1993 del Tribunal Supremo). Por lo que se refiere a la previsión de actuaciones "concurrentes" pero no conjuntas, los criterios de la competencia y el interés público tutelado para determinar la responsabilidad de cada Administración también se han utilizado por la jurisprudencia.

La modificación propuesta no requiere otras consideraciones ni, por supuesto, merece objeción.

Artículo 141. Indemnización.

El artículo 139.1 de la Ley 30/1992 prevé la fuerza mayor como causa de exoneración de la responsabilidad de la Administración (también el 106.2 de la Constitución, como antes el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957). Constituye una causa extraña al objeto dañoso, excepcional e imprevisible o que de haberse podido prever fuera inevitable (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1988, de 14 de febrero de 1994, de 3 de mayo de 1995). A esta idea responde el supuesto que se introduce en este artículo: los "hechos o circunstancias" con eficacia exonerante han de ser imprevisibles o inevitables según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento en que acaecen y su prueba corresponderá a la Administración. Se trata técnicamente de un supuesto de fuerza mayor, cuya especificación cumple una función orientadora de eventuales interpretaciones que, desde cierta perplejidad, pudieran conducir a resultados desviados por el legítimo deseo de no dejar en desamparo situaciones capaces de conmover los más nobles sentimientos humanos. En atención a ello y al mismo tiempo, el anteproyecto apela expresamente a las "prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer" para atender a reparar tales daños; pero no con fundamento en la institución de la responsabilidad de la Administración en la que el principio de indemnidad pudiera requerir una reparación integral del daño, sino por motivos de solidaridad. Es el caso del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) como consecuencia de ciertas actuaciones realizadas en el sistema sanitario público antes de que el virus fuera detectado y conocidas sus vías de contagio.

El apartado 3 añade a la previsión contenida en la Ley vigente -la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo- lo siguiente: "sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística". Y, con una redacción no idéntica a la del artículo 141.3 vigente, el texto proyectado se remite, seguidamente y respecto de los intereses de demora, a la Ley General Presupuestaria.

El Consejo de Estado ya ha venido dictaminando, acerca de la fijación del importe de la valoración del daño y en casos en que había transcurrido desde la producción de la lesión un considerable período de tiempo, la procedencia de su actualización según el índice de precios al consumo hasta el momento en que se dicte la resolución final del expediente que declare la responsabilidad del Estado (dictámenes 897/91, de 18 de julio de 1991, 695/95, de 22 de junio de 1995, 1.316/95, de 20 de julio de 1995, entre otros). En el mismo sentido existe una línea jurisprudencial (Sentencias de 1 de julio de 1989 y de 12 de marzo de 1991).

Nada hay que oponer, pues, a la opción tomada en el anteproyecto: actualización del importe en que se valore el daño, por el período transcurrido desde que se produjo hasta el reconocimiento del derecho a su indemnización ya cuantificada, y devengo de interés, conforme a la Ley General Presupuestaria, por la demora en el pago.

Artículo 144. Responsabilidad de Derecho Privado.

La innovación de la redacción propuesta consiste en precisar que la responsabilidad (cuando la Administración actúa en relaciones de derecho privado) se exigirá de conformidad con lo previsto no sólo en los artículos 142 o 143 de la Ley 30/1992, relativos al procedimiento, sino en los artículos 139 y siguientes de esta Ley. La remisión se hace, así, a todo el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración con la finalidad de reconocer mediante un pronunciamiento legal expreso que la unificación producida alcanza a la jurisdicción competente (artículo 142.6), como señala el Auto de 7 de julio de 1994 de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, o al procedimiento (artículo 144), pero también al régimen jurídico sustantivo. Podría incluirse una previsión explícita acerca de la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para reforzar el reconocimiento del principio de unidad jurisdiccional que la Ley 30/1992 establece en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas. Quizá lo más claro y sencillo sería sustituir la remisión a los artículos 139 y siguientes por una remisión, sin más especificación, al Título X de la Ley.

Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las Autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

El texto proyectado contiene una modificación sustancial respecto del vigente, que consiste en la sustitución de la posibilidad de que la Administración que hubiere indemnizado a los lesionados exija de sus Autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, por la prescripción de que la "exigirá de oficio". Se pretende dar efectividad a una previsión legal que prácticamente no se ha aplicado.

Acertadamente se suprime en el apartado 2 el adverbio "directamente", que se refiere a la indemnización de la Administración a los lesionados y que carece de sentido porque, en el conjunto del precepto, es una obviedad y, si no lo fuera o no se admitiera como tal, podría ser germen de dudas o de hipotéticos y gratuitos problemas.

Hay otra modificación tanto en el apartado 2 como en el 3 que consiste en sustituir la referencia a "dolo, culpa o negligencia grave" por "dolo, o culpa o negligencia graves". La gravedad, en la redacción vigente se predica literalmente de la negligencia aunque debería hacerlo también de la culpa (así lo hacia el artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957). La redacción propuesta parece referir la gravedad tanto a la culpa como a la negligencia. Se respaldaría este modo de entender la nueva formulación si el apartado 2 dijera "por dolo o por culpa o negligencia graves".

Artículo 146. Responsabilidad penal.

Desaparece en este artículo toda mención de la responsabilidad civil del personal al servicio de las Administraciones Públicas (salvo la derivada de delito), por los daños producidos en el desempeño del servicio, responsabilidad reconocida por el artículo 81.3 de la Ley de funcionarios civiles del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, y regulada por la Ley de 5 de abril de 1904 y su Reglamento provisional aprobado por Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, cuya derogación expresa prevé el anteproyecto. Esta previsión viene a clarificar el régimen instaurado por la Ley 30/1992 que, además de establecer la responsabilidad directa de la Administración (artículo 145.1), derogó el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 que permitía a los particulares dirigirse directamente contra las Autoridades y funcionarios causantes del daño. Asimismo, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, derogó el artículo 135.3 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa que, tras permitir a los lesionados exigir la responsabilidad solidaria de la Administración y de los funcionarios, se remitía a la Ley de 5 de abril de 1904.

El Consejo de Estado en su dictamen 1.071/91, de 31 de octubre de 1991, no se mostró favorable al mantenimiento de un precepto en el que se afirmara la responsabilidad solidaria de la Administración y del funcionario culpable, por las cuestiones que podrían surgir respecto a su tratamiento procesal. La supresión comentada es coherente con el régimen unificador de la responsabilidad de la Administración establecido en la Ley y evita las dudas que, en la redacción vigente, se han suscitado acerca de la interpretación de este artículo en conexión con el anterior. No obstante, las actuaciones de los funcionarios que se produzcan fuera del ámbito del funcionamiento del servicio, en su esfera privada, sí darán lugar a responsabilidad civil extracontractual.

Disposición adicional undécima

Esta disposición, en su redacción hoy vigente, añade un apartado f) al artículo 57.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, relativo a la acreditación de haber efectuado la comunicación previa a que se refiere el artículo 110.3 de la Ley 30/1992. Como quiera que, según se ha dicho, el texto en anteproyecto cancela la obligación de efectuar tal comunicación, debe dejar también sin efecto la adición hecha al mencionado artículo 57.2.

Al quedar así sin contenido la disposición adicional undécima, se lleva a ella la previsión relativa a los procedimientos instados (no "instalados" como dice por simple error el anteproyecto) ante las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios, que se regirán por sus normas específicas, adecuadas a los compromisos internacionales asumidos por España y, (en concreto) en materia de visados, a los Convenios de Schengen y disposiciones que los desarrollen. La Ley 30/1992 se aplicará con carácter supletorio. Cabe suprimir la expresión "en concreto" por innecesaria.

Disposición final Desarrollo y entrada en vigor de la Ley

La nueva redacción que se propone suprime el inciso "y, en particular, para las que se refieran a la efectividad material y temporal del derecho reconocido en el artículo 35.f)" (de la Ley), que reconoce el derecho de los ciudadanos a "no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante".

El Consejo de Estado estima correcta la nueva formulación propuesta.

IV.- Disposiciones de la Ley de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Disposición adicional primera. Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria.

Esta disposición recoge lo establecido en la disposición adicional primera del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que, según el Auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1994, "no añade ni hace ninguna atribución de competencia que no estuviera ya claramente, aunque de modo implícito, en la mencionada Ley", como sugirió el Consejo de Estado en el dictamen 1.125-1/97, de 29 de mayo de 1997. Sin embargo, es oportuno que se determine en sede legislativa el orden jurisdiccional competente para conocer de las reclamaciones a que se refiere la indicada disposición reglamentaria, ya que su previsión actual es susceptible de importantes reservas en cuanto a su rango normativo.

Debe incluirse esta disposición en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como una disposición nueva con el número ordinal que le corresponda y no en la Ley modificativa. Así resulta no sólo de su contenido, sino también de su propia redacción (se remite a la tramitación prevista en "esta Ley", que es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y no la modificativa) y de la redacción de la disposición adicional primera del Reglamento citado cuyos aspectos eventualmente polémicos trata de solventar.

Disposición adicional segunda. Régimen de suscripción de convenios de colaboración.

Se limita a prever, en el ámbito de la Administración General del Estado, la existencia de un Reglamento en el que se establecerá un procedimiento que regulará la suscripción de convenios de colaboración y, en su caso, su autorización y "los aspectos procedimentales o formales relacionados con los mismos". Esta sede es la adecuada para referirse al informe del Ministerio o Ministerios afectados que se incluye en el artículo 6.1. Debería revisarse su redacción ya que resulta algo confusa y es, desde luego, gramaticalmente incorrecta. También debería incluirse como una nueva disposición en la Ley 30/1992.

Disposición adicional tercera. Relaciones con las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Esta disposición también ha de incorporarse a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como una nueva adicional. Su misma literalidad lo indica ya que se refiere al "Título I de esta Ley", que es la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Disposición adicional cuarta.

Tiene por objeto precisar qué ha de entenderse por "registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud" a los efectos del artículo 42.3.b) de la Ley. Implica la intercomunicación entre los diversos Registros que puedan existir en un Ministerio. A diferencia de las demás disposiciones adicionales, carece de rúbrica indicativa de su contenido. Tampoco la Ley 30/1992 sigue un criterio uniforme, pues las disposiciones adicionales primera a octava llevan rúbrica y las disposiciones novena, décima y undécima no. Es preferible utilizar un solo criterio.

Al remitirse al artículo 42.3.b) "de esta Ley"(cuando sólo figura un único artículo en el anteproyecto), indica que su lugar está en la Ley objeto de modificación como disposición adicional con el ordinal que le corresponda.

Disposición adicional quinta y disposición transitoria primera

Se examinan conjuntamente ambas disposiciones por la conexión existente entre las mismas. Dado el carácter temporal de la disposición transitoria es preferible examinarla en primer lugar.

El ámbito de vigencia de la disposición transitoria primera viene determinado por la disposición adicional quinta: hasta que se cumpla lo previsto en ella, mantiene en vigor, "con su propio rango y con carácter provisional, las normas reglamentarias existentes y, en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como las dictadas en desarrollo de la misma, en cuanto no se opongan a la presente Ley".

De los términos en que está redactado el apartado 1 parece resultar que la Ley modificativa despliega íntegramente su efecto derogatorio, por cuanto establece que continúan en vigor determinadas normas vigentes "en cuanto no se opongan a la presente Ley", y no prevé ningún caso de pervivencia de la ley modificada que constituya una excepción temporal a la entrada en vigor de la nueva. Sin embargo, el apartado 3 -hasta que se cumpla la previsión de la disposición adicional quinta- mantiene la vigencia temporal de las normas dictadas al amparo de la Ley modificada y que contradigan ésta, respecto del sentido (negativo o positivo) del silencio (no de su forma de producción ni de sus efectos), como confirma la disposición adicional quinta del anteproyecto que habilita al Gobierno para "modificar" el "sentido del silencio" en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor. Es decir, respecto del sentido del silencio, no se alteran las normas reguladoras de los distintos procedimientos, sino que se prevé la mediación de decisiones del Gobierno para hacer efectivos los principios establecidos en la Ley.

El apartado 2 se limita a precisar el alcance derogatorio de la nueva Ley al establecer que, en aquellos casos en que las normas reguladoras de los procedimientos (que no tengan rango de Ley ni deriven del Derecho comunitario) fijen un plazo de duración superior a seis meses, se entenderá que tal plazo lo es para resolver y notificar la resolución.

Parece excesiva la declaración de provisionalidad de todas las normas reglamentarias existentes hasta que se lleven a cabo las previsiones de la disposición adicional quinta cuyo alcance es limitado y no tiene por qué suponer una revisión o simplificación de la totalidad de las normas reguladoras de los procedimientos. Podrían acotarse de un modo más preciso el ámbito de dicha disposición tal y como se hace en la disposición adicional quinta (parece que el apartado 1, al menos en su integridad, sólo es aplicable a la Administración del Estado y sus Organismos) y el alcance derogatorio de la nueva Ley en el período previo al cumplimiento de dicha disposición adicional quinta.

También convendría aclarar que el sentido del silencio se mantiene (el vigente a la entrada en vigor de la nueva Ley) sólo hasta que se cumpla la disposición adicional quinta (y no indefinidamente) y que se refiere exclusivamente al carácter estimatorio o desestimatorio del mismo, siendo aplicable la nueva Ley en lo demás.

La disposición adicional quinta del anteproyecto trata de la adecuación de los procedimientos vigentes a lo dispuesto en la Ley de modificación proyectada. En el ámbito de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos, el Gobierno, en el plazo de un año y en relación con los procedimientos administrativos, debe:

a) Realizar las modificaciones normativas precisas para simplificar los procedimientos administrativos vigentes mediante la implantación de categorías generales de procedimientos y la supresión de trámites innecesarios que dificulten las relaciones de los ciudadanos con la Administración Pública, sin que las especialidades de los procedimientos que se mantengan puedan suponer una disminución o limitación de las garantías consagradas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

b) Determinar los procedimientos, en el ámbito de la Administración General del Estado, en que proceda "modificar" el sentido del silencio administrativo (porque la disposición transitoria ha mantenido en relación con este extremo la vigencia de la Ley derogada -con carácter transitorio, es decir de derecho intertemporal-, con arreglo a los principios establecidos en la Ley).

Esta disposición también requiere una mayor precisión. Así, deberá determinarse el ámbito de las modificaciones normativas a que se refiere y que parece debe ser el de las normas reglamentarias y no "cualquiera que sea su rango" como dice la disposición adicional tercera de la Ley 30/1992.

Según el apartado 2, el Gobierno debe especificar el alcance modificativo de la nueva Ley sobre el sentido del silencio previsto en las disposiciones vigentes. El efecto modificador deriva de la Ley, el Gobierno no "modifica", solamente precisa el alcance derogatorio de la nueva Ley y su eficacia innovadora respecto del sentido del silencio y como presupuesto de su plena vigencia. Lo mismo cabe decir del apartado 4.

Así como la disposición adicional tercera de la Ley 30/1992 no se refería a ninguna Administración en especial, en esta disposición se menciona por un lado a la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos y por otro a las Comunidades Autónomas, sin que se diga nada de la Administración Local que también forma parte, según el artículo 1 de la Ley 30/1992, de las "Administraciones Públicas".

Disposición transitoria segunda

Establece que "a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". Reproduce prácticamente los términos de la disposición transitoria segunda.1 de la Ley 30/1992 y el sentido de la disposición transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Nada dice acerca de los recursos, si bien podría entenderse que inician un nuevo procedimiento al que sería aplicable la nueva regulación. Este extremo ha de ser aclarado en el texto del anteproyecto.

Disposición derogatoria y disposición final

Se derogan expresamente la Ley de 5 de abril de 1904, sobre responsabilidad de los funcionarios civiles del orden gubernativo o administrativo, y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, que aprueba el Reglamento provisional dictado para la ejecución de la Ley anterior (cuya cita debe corregirse en el anteproyecto). La derogación se extiende también a todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a la Ley.

El apartado primero de la disposición final habilita al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, para dictar las disposiciones de desarrollo y aplicación que resulten necesarias y el apartado 2 determina la entrada en vigor de la Ley a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El contenido de tales disposiciones resulta correcto.

V. La propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda sobre modificación de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, cuya rúbrica es "procedimientos administrativos en materia tributaria", establece en su primer apartado que los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de la Ley. Según el apartado 2 "la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma".

Dicha disposición no constituye una norma aislada en el ámbito tributario. Con carácter general el artículo 9.2 de la Ley General Tributaria establece que "tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del Derecho Administrativo y los preceptos del Derecho Común". La disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, en lo relativo a la revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria, reitera que se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma. El artículo 107 de la Ley 30/1992 determina que las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a lo establecido en su legislación específica.

El Ministerio de Economía y Hacienda, a la vista de la interpretación realizada por los Tribunales respecto de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, propugna su modificación para realizar un deslinde claro y preciso de los ámbitos general administrativo y tributario que consiste básicamente en:

a) Precisar que los procedimientos administrativos en materia tributaria se regirán por "la Ley General Tributaria, la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, las Leyes propias de los Tributos (dice, en clara errata, "Tribunales") y las demás normas dictadas en desarrollo y aplicación".

b) Sustituir la "subsidiariedad" de la aplicación de la Ley 30/1992, en el ámbito de los procedimientos, por la "supletoriedad, en defecto de norma aplicable" y "siempre que no contradiga o impida la aplicación de lo dispuesto por la normativa tributaria".

c) La previsión específica y expresa de que, "en todo caso, los derechos de los ciudadanos en el ámbito tributario tendrán el contenido y alcance previsto en la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes".

d) Respecto de la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria, la precisión de que se regirá "exclusivamente" por los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y por las disposiciones dictadas en su aplicación y desarrollo.

e) Los plazos máximos para resolver y los efectos de su incumplimiento y, en su caso, de la falta de resolución, en los procedimientos tributarios, serán "exclusivamente" los previstos en la "normativa tributaria".

El Ministerio de Administraciones Públicas no ha considerado oportuno alterar los términos de la citada disposición adicional quinta, sin que en el expediente remitido se hagan explícitas las razones que fundan su posición. Planteada la cuestión así se requiere el parecer del Consejo de Estado acerca de la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda.

La cuestión radica en la interpretación del alcance de la eficacia supletoria de la Ley 30/1992, respecto de los procedimientos administrativos en materia tributaria. La jurisprudencia ha realizado una interpretación que, a juicio del Ministerio de Economía y Hacienda, es expansiva de la aplicación del derecho supletorio y no respeta adecuadamente los principios propios del ordenamiento tributario, de modo que la disposición adicional quinta se ha revelado insuficiente para garantizar la especificidad de ese ordenamiento.

La existencia en la Ley 30/1992 de unos principios que constituyen la garantía del tratamiento común de los administrados es una exigencia constitucional, al igual que lo son los principios que, según el artículo 103, han de regir la actuación de la Administración pública. Las garantías de los derechos e intereses de los administrados no pueden ser desconocidas o debilitadas ni tan siquiera por la propia legislación tributaria. Así lo reconoce el preámbulo del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico- administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, que señala que la Ley 30/1992, "si bien respeta expresamente la peculiaridad del procedimiento económico- administrativo, establece unos principios generales que deben ser tenidos en cuenta".

A juicio del Consejo de Estado, la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992 puede ser objeto de revisión si se estima que ha producido algún efecto perturbador. No obstante, los términos propuestos por el Ministerio de Economía y Hacienda han de ser objeto de reconsideración.

La redacción propuesta de la disposición adicional quinta cita en dos ocasiones la Ley de derechos y garantías de los contribuyentes. Hoy por hoy no puede enjuiciarse el alcance de la inclusión en el texto del anteproyecto de la remisión a una Ley que todavía no ha sido promulgada y cuyos términos definitivos se desconocen. Es de suponer que dicha Ley contribuirá, cuando esté en vigor, a restringir la presión de la Ley 30/1992, en cuanto derecho supletorio respecto de los procedimientos tributarios, porque regulará los derechos de los contribuyentes, su participación en los procedimientos tributarios y las obligaciones de la Administración tributaria, materias entre las que figuran cuestiones que han sido objeto de la polémica subyacente a la modificación propuesta. Ese efecto derivará directamente, si las expectativas existentes se confirman, del propio contenido de la futura Ley y de su vocación de generalidad en el ámbito tributario, aun cuando se mantengan los términos de la disposición adicional quinta.

Por lo tanto, la cita de la Ley de derechos y garantías de los contribuyentes en el apartado 1 y el apartado 2 tendría hoy un rasgo meramente condicional y de alcance hipotético (sin perjuicio de que, si entra en vigor antes de culminarse el trámite del actual anteproyecto, pudiera incorporarse, en la fase pertinente, al proyecto de ley cuyo anteproyecto ahora se dictamina).

El apartado 4 parece innecesario porque en los procedimientos tributarios la Ley 30/1992 no tiene aplicación directa que obste la aplicación preferente de su regulación específica, respecto de los plazos máximos para dictar resoluciones y los efectos de su incumplimiento y de la falta de resolución.

El apartado 2 de la disposición adicional quinta vigente podría mantenerse ya que, como se ha dicho, su contenido se reitera -prácticamente en los mismos términos- en la Ley 6/1997, de 14 de abril. La modificación podría restringirse al apartado 1, en cuya redacción cabría reforzar la especificidad de las normas tributarias. Se concebiría en los siguientes o parecidos términos:

"Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la Ley General Tributaria, las Leyes propias de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributaria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley".

En todo caso, el Consejo de Estado, que aprecia y valora las razones en que el Ministerio de Economía y Hacienda funda su propuesta, entiende que la especificidad y singularidad propias de los procedimientos tributarios - reflejo de las que cualifican la relación tributaria- puede y debe ser atendida -de hecho lo es-, pero sin llegar al extremo de aislar el bloque normativo tributario ni cerrarlo prácticamente a los enlaces lógicos y sistemáticos con el resto del ordenamiento ni dificultar, más allá de lo que sea estrictamente necesario, la armónica y razonable articulación de sus características y de los principios comunes al régimen jurídico y al procedimiento de las Administraciones Públicas.

Por lo demás, el Consejo de Estado reitera, en conclusión, que no puede emitir un juicio definitivo y comprometido sin tener a la vista el texto en vigor de lo que todavía es proyecto de Ley de derechos y garantías de los contribuyentes.

VI. Observaciones de redacción y erratas.

Procede realizar las pertinentes correcciones en el texto del anteproyecto, previo su cuidadoso repaso. Así:

- El segundo párrafo del apartado 3 del artículo 145 debe referirse al "apartado" 2, mejor que al punto 2.

- La mención de las Secciones cuya denominación se modifica se debe hacer, para mantener la homogeneidad en la formulación de la Ley, escribiendo los números con caracteres arábigos -y no romanos- y la denominación en letras minúsculas y en cursiva en la misma línea.

- La remisión que hace el artículo 108 debe ser al artículo 118.1 de la Ley.

- La rúbrica del artículo 109 debe decir "Fin de la vía administrativa".

- La remisión del artículo 115.3 ha de hacerse al artículo 118.1 de la Ley.

- En el artículo 145.2, párrafo segundo, debe utilizarse la "e" minúscula en "el resultado...". Esta errata figuraba en el texto inicial de la Ley 30/1992.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

1ª Que, consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Gobierno, para su aprobación y ulterior remisión a las Cortes Generales como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2ª Que cabe incorporar una nueva redacción de la disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de acuerdo con lo expuesto en el apartado V de este dictamen."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de enero de 1998

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS