Dictamen de Consejo de Estado 624/2010 de 29 de abril de 2010

Cuestión

Acuerdo de modificación del contrato de servicios para la prestación de la totalidad de los servicios postales y telegráficos en el Ministerio del Interior, tanto los reservados a Correos y Telégrafos S.A., como los sujetos a régimen liberalizado.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2010, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 15 de abril de 2010, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de modificación del contrato de servicios para la prestación de la totalidad de los servicios postales y telegráficos en el Ministerio del Interior, tanto los reservados a Correos y Telégrafos, S. A., como los sujetos a régimen liberalizado.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- En el seno del Ministerio del Interior se tramitó el expediente número P-08-131, relativo al contrato de prestación de servicios postales en el departamento. Su pliego de cláusulas administrativas particulares contenía, entre otras, las siguientes:

"1.1.- OBJETO DEL CONTRATO. El contrato tendrá por objeto la ejecución de los servicios indicada en el apartado 1 del cuadro- resumen de características de este pliego".

"1.6.- PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y PRÓRROGAS. El plazo de ejecución será el que figura en el apartado 6 del cuadro de características. En todo caso, el contrato no podrá tener una vigencia superior a cuatro años, si bien será prorrogable de mutuo acuerdo con un límite máximo de seis años y siempre que las prórrogas no superen aislada o conjuntamente el plazo fijado originariamente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 279 de la LCSP, fijando las eventuales prórrogas en el apartado 6 del cuadro de características...".

"2.1.- PRESUPUESTO Y DETERMINACIÓN DEL PRECIO. (...) El precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten, como en términos de precio aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato. El sistema de determinación del precio aplicable a este contrato se detalla en el cuadro de características...".

"4.3.2.- GARANTÍA DEFINITIVA. (...) La forma de constituir esta garantía, los supuestos de los que responde, la manera de hacerla efectiva, su reposición y devolución se ajustarán a lo previsto en los artículos 84 a 91 de la LCSP".

"17.- MODIFICACIONES. La Administración podrá modificar el contrato celebrado, en los elementos que lo integran, por razones de interés público, siembre que la modificación sea debida a causas imprevistas, por razones de interés público, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en el art. 202 de la LCSP y que se concretarán, en su caso, en el apartado 25 del cuadro de características...".

"23.- PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN. Durante la vigencia del contrato la Administración ostentará respecto del mismo las prerrogativas de interpretar el contrato, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlo por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta...". El cuadro de características del pliego de cláusulas administrativas particulares establecía en su punto 1 que "las necesidades a satisfacer por el presente contrato serán la recogida, admisión, clasificación, transporte y entrega a domicilio de los destinatarios de los envíos postales generados por las unidades del Departamento detalladas en el pliego de prescripciones técnicas". De acuerdo con el punto 2.1, el presupuesto base de licitación era de 33.062.464,61 euros. En el punto 2.3 se contenía este texto:

"La cifra señalada en el apartado 2.1 del presente cuadro representa el gasto máximo a realizar por la Administración en virtud del contrato de servicios, quedando limitado el gasto real al que resulte de los precios ofertados por el adjudicatario y las unidades efectivamente requeridas por la Administración y servidas por aquél, todo ello de conformidad con los precios unitarios máximos recogidos en el anexo IV del presente cuadro".

Según el punto 6 del cuadro de características, el plazo de ejecución del contrato era de doce meses a partir del 1 de julio de 2009 con prórroga, en su caso, de doce meses.

El punto 25 del mismo cuadro, titulado "modificaciones del contrato", indicaba: "Las modificaciones del contrato se regirán íntegramente por lo dispuesto en los artículos 202 y 282 de la LCSP. Asimismo, el contrato puede ser también modificado por cambios en la normativa reguladora de los servicios u otras causas imprevistas".

Segundo.- Con fecha 12 de junio de 2009 el Ministro del Interior y dos personas que obraban en nombre y representación de la sociedad estatal Correos y Telégrafos, S. A., formalizaron el contrato en documento administrativo. Según su cláusula segunda el precio del contrato ascendía a 33.062.464,61 euros, de los que 4.560.339,95 euros correspondían al Impuesto sobre el Valor Añadido. Se fijaba un plazo de ejecución del 1 de julio de 2009 al 30 de junio de 2010 y se decía que el adjudicatario había constituido una garantía definitiva por importe de 1.425.106,23 euros, equivalente al 5 por 100 del presupuesto base de licitación, IVA excluido, a favor del órgano de contratación.

Tercero.- El 13 de noviembre de 2009 se formalizó en documento administrativo por parte del Ministro del Interior y de dos personas que obraban en nombre y representación de la contratista, una modificación del contrato que consistía en añadir un importe adicional de 653.851,28 euros al precio. Se decía que el adjudicatario había constituido una garantía definitiva por importe de 28.183,25 euros, equivalente al 5 por 100 del importe adicional.

Cuarto.- El 22 de enero de 2010 el Subdirector General de la Oficialía Mayor del Ministerio del Interior informó que los servicios se habían venido prestando de conformidad con lo estipulado, por lo que proponía que se iniciase la tramitación de la correspondiente prórroga.

Quinto.- El 22 de marzo de 2010 dos representantes de la sociedad estatal Correos y Telégrafos, S. A., comunicaron la conformidad de ésta a la prórroga por un año y a la modificación del contrato hasta una cuantía de 22.916.315,89 euros.

Sexto.- El Secretario General de la Dirección General de Tráfico informó el 24 de marzo de 2010 que el contrato estaba sobredimensionado, pues entre julio y noviembre de 2009 se habían calculado gastos por importe de 12,5 millones de euros, cuando lo reconocido habían sido alrededor de 10 millones de euros. Añadía que desde diciembre de 2009 continuaba la tendencia de reducción de gasto, en torno a un 20 por 100 aproximadamente y que el 25 de mayo siguiente entraba en vigor la reforma del procedimiento sancionador, que iba a implicar una reducción de las notificaciones normalizadas contratadas por un importe de hasta un 36 por 100 anual.

Séptimo.- La Subdirección General de Gestión Económica y Patrimonial del Ministerio del Interior emitió una memoria en la que explicaba que la modificación del contrato ya aprobada había sido a solicitud de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias y de la Guardia Civil y que procedía prorrogarlo y modificar el importe a la baja a propuesta de la Dirección General de Tráfico, aunque se había de tener en cuenta la entrada en vigor a partir del 1 de julio de 2010 del nuevo tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido, del 18 por 100. Por este motivo proponía la modificación del importe del contrato, reduciendo la base imponible e incrementando el tipo impositivo, hasta un gasto máximo de 22.916.315,89 euros, que se desglosaba en 19.420.606,69 euros de importe neto y 3.495.709,20 euros de Impuesto sobre el Valor Añadido. Adjuntaba un cuadro de ejecución del contrato en el período del 1 de julio al 30 de noviembre de 2009, según el cual las obligaciones reconocidas habían sido inferiores en 2.830.787,32 euros al gasto máximo establecido para el conjunto del Ministerio, principalmente por la partida de la Dirección General de Tráfico (2.515.838,10 euros menos que su tope de gasto).

Octavo.- La Abogada del Estado Jefe en el Ministerio del Interior informó favorablemente la propuesta de modificación y prórroga del contrato.

Noveno.- Obra en el expediente una propuesta de resolución que justificaba la modificación fundamentalmente por la entrada en vigor de la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, así como por el nuevo tipo del impuesto sobre el valor añadido. Proponía prorrogar el contrato por un año, desde el 1 de julio de 2010 hasta el 30 de junio de 2011 y modificar su importe hasta 22.916.315,89 euros, manteniendo la garantía definitiva constituida por la empresa adjudicataria, por importe de 1.453.289,48 euros.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente. En la orden de remisión se hacía constar que requería previo acuerdo del Consejo de Ministros, a tenor del artículo 292.4 de la Ley de Contratos del Sector Público, y que debía entrar en vigor el próximo 1 de julio de 2010.

Se consulta la modificación de un contrato de servicios.

Dos tipos de novaciones modificativas se proponen respecto del contrato de prestación de los servicios postales en el Ministerio del Interior. Por una parte, su prórroga durante un año, por otra, la reducción de su importe. La primera estaba prevista como posibilidad en el pliego de cláusulas administrativas particulares y no requiere dictamen preceptivo del Consejo de Estado. La segunda, en cambio, sí lo requiere según el artículo 195.3.b) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, pues el contrato es superior a los 6.000.000 de euros y la modificación supera el 20 por 100 del precio (alcanza, en particular, un 30,69 por 100).

Desde el punto de vista procedimental, aunque no se ha incluido en el expediente, es claro que el contrato originario debió ser sometido a previa autorización del Consejo de Ministros, ya que su valor estimado excedía de doce millones de euros (apartado 1, letra a), del artículo 292 de la citada Ley 30/2007, de 30 de octubre). Por este motivo, como acertadamente indica la orden de remisión, la modificación también debe obtener tal autorización, a tenor del apartado 4 del mismo artículo 292, pues supone una posible causa de resolución según el artículo 284.c) de la repetida Ley de Contratos del Sector Público. Pese a que la propuesta de resolución no menciona tal trámite, ha de observarse.

Desde el punto de vista sustantivo debe tenerse en cuenta que en el presente contrato, como en otros de servicios, el importe del contrato opera como una suma máxima que la Administración puede satisfacer a la contratista, de acuerdo con el pliego de cláusulas administrativas particulares (punto primero de antecedentes). El precio en sentido estricto, como contraprestación, viene determinado en cambio por la aplicación a cada servicio prestado de las tarifas incluidas como anexo del pliego, que se facturan por la contratista. Por este motivo la reducción del precio total del contrato en un 30,69 por 100 no va a suponer ningún abaratamiento de los precios satisfechos por la Administración, sino tan sólo la reducción de su importe máximo acumulado. En este sentido, su incidencia en los principios de igualdad y transparencia en la contratación pública, contemplados en el artículo 123 de la citada Ley 30/2007, de 30 de octubre, será mínima.

Según consta en el expediente, parece que el contrato originario estaba sobredimensionado en su cuantía y lo estará aún más cuando entre en vigor la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en materia sancionadora (puntos sexto y séptimo de antecedentes). En estas condiciones, no suscita objeción alguna al Consejo de Estado.

La reducción del precio total ha de conllevar necesariamente el reajuste a la baja de la garantía definitiva, para que guarde la debida proporción con el nuevo precio modificado, tal y como dispone el artículo 87.3 de la Ley de Contratos del Sector Público, por más que no lo señale la propuesta de resolución.

En síntesis, este Alto Cuerpo Consultivo entiende que previa autorización del Consejo de Ministros puede aprobarse la modificación del precio a que se refiere el expediente, para el contrato prorrogado, con el debido reajuste de la garantía definitiva prestada por la contratista.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que previa autorización del Consejo de Ministros puede aprobarse la prórroga y modificación del contrato de servicios postales y telegráficos en el Ministerio del Interior adjudicado a Correos y Telégrafos, S. A., con ulterior reajuste de la garantía definitiva y formalización del contrato modificado en documento administrativo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de abril de 2010

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.