Resolución de Intervenció...re de 2023

Última revisión
24/01/2024

Texto

Resolución de Intervención General de la Administracion del Estado de 26 de noviembre de 2023

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Tiempo de lectura: 48 min

Órgano: Intervención General de la Administracion del Estado

Fecha: 26/11/2023

Cuestión

Informe de la IGAE, de 26 de noviembre de 2023, por el que se resuelve discrepancia al reparo formulado por la Intervención Delegada Territorial de Ceuta, con motivo de la intervención previa de la propuesta del reconocimiento de la obligación de un contrato de suministro de mobiliario decorativo para el COE de Ceuta.

Contestacion

FECHA EMISIÓN:

26/11/2023

ÓRGANO EMISOR:

INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACIÓN:

[Publicacion]

TÍTULO:

Informe de la IGAE, de 26 de noviembre de 2023, por el que se resuelve discrepancia al reparo

formulado por la Intervención Delegada Territorial de Ceuta, con motivo de la intervención

previa de la propuesta del reconocimiento de la obligación de un contrato de suministro de

mobiliario decorativo para el COE de Ceuta.

TEXTO:

Se ha recibido en esta Intervención General escrito del Director General del Servicio

Público de Empleo Estatal mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), se plantea

discrepancia ante el reparo formulado por la Intervención Delegada Territorial de Ceuta, con

motivo de la intervención previa de la propuesta del reconocimiento de la obligación del

«Contrato de suministro de mobiliario decorativo para el Centro de Orientación,

Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo de Ceuta».

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 3 de noviembre de 2022, se suscribe contrato nº 3740/2022

basado en el Acuerdo Marco 01/2019 para la Adquisición de mobiliario para el Centro de

Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo (en adelante,

COE) de Ceuta por importe de 21.164,81 euros.

SEGUNDO.- Con fecha 22 de mayo de 2023, el Director Provincial del Servicio Público

de Empleo Estatal en Ceuta, emite el informe previsto en el artículo 118.2 de la Ley 9/2017 de

Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), justificando la necesidad del contrato menor

y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación del umbral especificado

para los contratos menores de suministro.

Conforme a la documentación que obra en el expediente, a través de este contrato menor se

pretende la adquisición de material para el COE, concretamente un mostrador, silla y un módulo de sofás,

mobiliario de cocina y material decorativo como jardineras y lienzos.

TERCERO.- La Intervención Delegada Territorial de Ceuta emite, en el ejercicio del control

financiero permanente que regula el artículo 159 de la LCSP, cuatro informes con relación a la fase de

compromiso del gasto de la contratación que pretende llevarse a efecto por el órgano gestor.

En los dos primeros informes emitidos con fechas 24 de marzo y 5 de mayo de 2023, se pone de

manifiesto que « De acuerdo con el art. 118 de la LCSP, teniendo en cuenta que ya se tramitó un contrato

centralizado para la adquisición de mobiliario para este centro en septiembre del año anterior, y

constatada la naturaleza de mobiliario que tienen los suministros que se van a realizar, esta Intervención

entiende que fue entonces cuando debió contratarse también el objeto de este contrato y no ahora

mediante el procedimiento de contratación menor, pues supone un fraccionamiento indebido del objeto del

contrato por falta de una planificación adecuada del gasto y de las necesidades del centro. »

Con posterioridad, el 31 de mayo de 2023, la Intervención Territorial emite informe en el que

hace constar que el expediente es verificado de conformidad y, por último, con fecha 14 de junio, vuelve a

emitir informe en el que reitera lo dispuesto en los dos primeros informes, señalando que «el contrato

contiene prestaciones que tienen la naturaleza de contrato de suministro y prestaciones que tienen la

naturaleza de contrato de servicios, siendo cada uno objeto de un tipo de IPSI diferente», e indica que el

expediente es verificado de disconformidad.

CUARTO.- El 11 de agosto, el Interventor Territorial de Ceuta formula reparo suspensivo al

expediente de reconocimiento de la obligación relativo al contrato de suministro de material decorativo

para el COE, por importe de 9.970 euros. En dicho informe se dispone lo siguiente: «El apartado primero

del ACM, de 20 de julio de 2018, relativo a la fiscalización en régimen de requisitos básicos de contratos y

encargos, en su letra d) dispone: ?(?) en los expedientes de reconocimiento de obligaciones, que los

mismos responden a gastos aprobados y comprometidos y, en su caso, fiscalizados favorablemente?

Dado el objeto del contrato (suministro de mobiliario) y comprobando que este centro gestor ya

realizó un contrato ordinario de esta naturaleza; se considera, como se puso de manifiesto en la fase de

adjudicación, un supuesto de fraccionamiento, de acuerdo con el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de

noviembre, de Contratos del Sector Público: ?No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de

disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de

adjudicación que correspondan.?

Por lo que, al producirse dicho fraccionamiento, se estarían vulnerando las normas de publicidad

y adjudicación que están sujetas a fiscalización previa, suponiendo una omisión de la función interventora,

(?).

Además, se entiende que tanto el mobiliario inicialmente dotado, como el que es objeto de este

expediente tienen la misma unidad funcional porque su destino es el CENTRO DE ORIENTACIÓN,

EMPRENDIMIENTO, ACOMPAÑAMIENTO E INNOVACIÓN Y EMPLEO DE CEUTA, de acuerdo con el criterio

manifestado en los Informes 39/18, 86/18 y 90/18 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del

Estado.»

QUINTO.- El órgano gestor emite informe el pasado 17 de agosto en contestación al reparo

interpuesto por la Intervención Territorial. En el mismo se alega que «de conformidad con las Instrucciones

para la licitación de los contratos basados en el acuerdo marco 01/2019, para el suministro de mobiliario

de despacho y complementario, de archivo, de bibliotecas, mamparas, clínico y geriátrico y de laboratorio:

?No están incluidos en el ámbito objetivo del AM y, por tanto, no pueden adquirirse en ejecución del mismo

los siguientes bienes: papeleras, paragüeros, percheros, jardineras, cortinas, estores, persianas, lámparas y

similares, banderas y mástiles, reposapiés, así como cualquier otro producto de naturaleza y finalidad

distinta a los establecidos en los lotes del AM como objeto del mismo

(?)

tampoco el mobiliario de cocina se incluye dentro del mismo (?)

De lo expuesto se deduce que son únicamente tres elementos, del total de los adquiridos, los que

sí están incluidos dentro del ámbito objetivo de aplicación del AM 01/2019:

-Mostrador

-Módulo 208 cm 71x45 cm

-Silla».

SEXTO.- Posteriormente, con fecha 13 de septiembre de 2023 se emite nuevo informe de reparo,

en el que se dispone lo siguiente:

«En este sentido, esta intervención manifiesta reparo en relación a esta interpretación por las

siguientes razones:

1. Aunque el centro gestor manifiesta su voluntad de no vulnerar las reglas de concurrencia y

publicidad y el importe del contrato es inferior al límite fijado en el art. 118 de la Ley de Contratos del

Sector Público (15.000?), el incumplimiento se produce por la naturaleza de los dos objetos del contrato;

dado que, en ambos se trata en su mayor parte de un suministro de mobiliario, excluyendo la obra

necesaria para la instalación de la cocina y sus elementos. Así, reiterando lo dispuesto en el artículo 99, y

teniendo en cuenta que el artículo 28, establece la obligación de programar la contratación, como se

reseña en el Informe de la IGAE de 22 de diciembre de 2021, señalar que al ser el objeto del contrato el

suministro de mobiliario, siendo algunos regulados mediante acuerdo marco (mobiliario de oficina) y otros

no (mobiliario de jardinería, decorativo y de cocina), pero atribuyéndose todos al adecuado funcionamiento

del mismo Centro, el reciente estrenado COE, se considera la unidad funcional y operativa de acuerdo con

el informe de la Junta 111/2018, que dispone en sus conclusiones:

?(?)

b. Para determinar si dos contratos tienen objetos equivalentes a efectos de aplicar la limitación

establecida en el artículo 118.3 de la Ley, habrá de estarse al concepto de unidad funcional u operativa,

esto es, a la existencia de un vínculo operativo entre ellos de modo tal que resulten inseparables para el

logro de una misma finalidad, o cuando sean imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello

que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato.

c. Corresponde al órgano de contratación decidir si es posible o no la realización por separado de

las prestaciones objeto del contrato sin que ello implique una infracción de los límites impuestos por la

norma.

d. Transcurrido el plazo de un año a que hace referencia el artículo 29.8 de la Ley en relación a los

contratos menores, no será necesaria la emisión de informe a que alude el artículo 118.3 pero ello no

supone que pueda vulnerarse la prohibición de la alteración fraudulenta del contrato.

Consecuentemente, tal limitación sigue operando como límite genérico a la celebración de

contratos menores.?

(?)

Por lo que se puede concluir, según lo descrito que existe un supuesto de falta de identificación

del objeto del contrato y fraccionamiento del mismo, lo que implica que se ha producido una omisión de

fiscalización, de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria

y la Circular 3/1996 de la IGAE.»

SÉPTIMO.- En escrito de contestación de fecha 29 de septiembre, el órgano gestor alega que « El

objeto del contrato está claramente determinado. Se trata de un contrato de suministro de mobiliario. Así

está reflejado en toda la documentación contenida en el expediente: informes, memorias, solicitudes de

presupuesto a las empresas y presupuestos presentados. Y así, como contrato de suministros, lo ha venido

reconociendo la propia Intervención en sus Informes de fiscalización de 24 de marzo, de 5 de mayo, de 31

de mayo, y de 14 de junio.

(?)

es cierto que tanto el mobiliario de oficina objeto del contrato basado adjudicado a finales de

2022, como este contrato de mobiliario decorativo, tienen por destino el mismo Centro.

No obstante, el Informe 111/2018, citado por la Intervención, define el concepto de unidad

funcional de la siguiente forma: ?existencia de un vínculo operativo entre ellos de modo tal que resulten

inseparables para el logro de una misma finalidad, o cuando sean imprescindibles para el correcto

funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato.? En este

sentido, el hecho de que se trate de elementos destinados a una misma dependencia, no tiene por qué

implicar la existencia de unidad funcional. El mobiliario decorativo objeto de este contrato menor tiene una

finalidad ornamental o complementaria distinta a la del mobiliario de oficina. Es más, el COE funcionó

durante los primeros meses de 2023 sin este mobiliario accesorio.

Por otra parte, el propio Informe 111/2018 establece que ?corresponde al órgano de contratación

decidir si es posible o no la realización por separado de las prestaciones objeto del contrato sin que ello

implique una infracción de los límites impuestos por la norma? En este sentido, se reitera lo que ya se

justificó en un Informe anterior: algunos bienes no se incluyeron en el primer contrato por estar

expresamente excluidos del AM 1/2019; y hubo necesidades imprevistas, que surgieron con posterioridad a

la licitación del primer contrato, que llevaron a la adquisición de 3 bienes (silla, mostrador y módulo) fuera

del Acuerdo Marco.

(?)

Por otra parte, para este supuesto en concreto (adquisición de mobiliario de oficina y mobiliario

decorativo) la no división en lotes se justifica de la siguiente forma: Una vez adquirido e instalado el

mobiliario de oficina y producida la incorporación del personal, el COE comienza a funcionar. Es entonces

cuando se advierten nuevas necesidades (inexistentes en el momento en que se tramitó la licitación basada

en Acuerdo Marco) y se decide tramitar un nuevo contrato».

OCTAVO.- El 7 de octubre de 2023 el Interventor Territorial formula el tercer reparo suspensivo

al expediente de referencia, reiterando los argumentos expuestos en los anteriores reparos y concluyendo

que el expediente «se encuentra en un supuesto de omisión de la función interventora, de acuerdo con el

artículo 156 Ley General Presupuestaria ».

NOVENO.- Con fecha 26 de octubre de 2023, el Director General del Servicio Público de Empleo

Estatal interpone discrepancia con base en lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria.

En su escrito argumenta:

«?En este supuesto como se ha indicado en el apartado anterior, se adquieren bienes por

importe de 9.970 euros, de los cuales 3.225 euros podían adquirirse a través del Acuerdo Marco 01/2019, y

bienes por importe de 6.745 euros que no se encuentran dentro de los que se pueden adquirir a través del

citado Acuerdo Marco. De esta forma, el posible fraccionamiento sólo podría producirse respecto de los 3

bienes que pueden adquirirse dentro del Acuerdo Marco 01/2019,

(?)

En este caso, hay que tener en cuenta que el contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 para

el suministro de mobiliario para el COE se tramitó el 13 de septiembre de 2022, adjudicándose el 3 de

noviembre de 2022. El presupuesto base de licitación fue de 38.982,51 euros IPSI incluido y su precio de

adjudicación fue de 21.164,81 euros.

El contrato menor objeto de reparo se tramita el 5 de junio de 2023, si bien hay informes de

disconformidad de la Intervención Territorial sobre compromisos de gastos de parte de los bienes que se

pretenden adquirir en el contrato menor cuyo pago se ha reparado, del 16 de marzo de 2023. De esta

forma, se puede entender que en dicha fecha la Dirección Provincial del SEPE en Ceuta intentó contratar

bienes adicionales a los adquiridos el 13 de septiembre de 2022 mediante un contrato basado en el

Acuerdo marco 01/2019 el 16 de marzo de 2023, mediante un contrato menor, y que tres de esos bienes,

por un importe de 3.225 euros podían haberse incluido dentro del contrato basado en el Acuerdo Marco

01/2019 pero no se incluyeron.

(?)

tanto en el caso de la silla como el mostrador para el vigilante de seguridad se pensaba reutilizar

mobiliario retirado de una oficina de empleo, pero que finalmente, una vez acabada la obra y puesto en

marcha el COE, se comprueba que el citado mobiliario no es adecuado para prestar el servicio deseado y

por tanto se necesita comprar nuevo mobiliario para ello.

En el caso de los sofás sucede algo similar, sobre el proyecto de obrar se tienen dudas si los sofás

pueden ser adecuados o cumplir determinada finalidad (si poner sofás, otro mobiliario o no poner nada), y

por eso se prefiere no adquirir unos bienes que quizá al final no sean útiles. Una vez se pone en marcha el

COE y el mismo empieza a funcionar, se considera que dicho mobiliario es necesario.

Como el importe de los bienes es de 3.225 euros (menos de 5.000 euros), por aplicación del propio

Acuerdo Marco 01/2019 se puede recurrir a la tramitación de un contrato menor en lugar de otro contrato

basado en el mencionado Acuerdo Marco.

De esta forma, la adquisición de estos tres nuevos bienes no deriva de una voluntad de no

tenerlos en cuenta para promover su compra fuera de un contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019,

sino de que una vez puesto en marcha el COE y realizadas las primeras actividades en el mismo se detectan

necesidades adicionales para el COE funcione de manera adecuada.

De acuerdo a las Instrucciones para la licitación de contratos basados en el Acuerdo Marco

01/2019, el número mínimo de empresas a invitar y el plazo mínimo de días hábiles para presentar las

ofertas es de 5 y 7 respectivamente siempre que el importe (IVA o impuesto equivalente excluido) se sitúe

entre 18.000 y 75.000 euros. En este caso, el contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 tramitado por

la Dirección provincial del SEPE en Ceuta ascendió a 36.432,25 euros (IPSI excluido) y el valor de los bienes

objeto del contrato menor que pudieron incluirse en el mismo es de 3.225 euros como ya se ha indicado.

Por lo tanto, se podría haber tramitado un contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 por importe de

39.657,25 euros, por debajo en todo caso de los 75.000 euros antes mencionados. Por lo tanto, la inclusión

de estos bienes en el contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 tramitado no influye en el

procedimiento de adjudicación seguido por el SEPE en dicho contrato, que no incluía estos bienes.

(?)

Por lo tanto, no cabe considerar que existe un fraccionamiento en el objeto del contrato cuando el

contrato basado tramitado en 2022 no hubiera sufrido modificaciones en su tramitación de haber incluido

los bienes susceptibles de ser contratados por este procedimiento incluidos en el contrato menor tramitado

en 2023.

(?)

En este mismo sentido, existe una justificación sobre las razones que impidieron tramitar en

septiembre de 2022 un contrato basado en el Acuerdo Marco 01/209 [Sic 01/2019] por todo el mobiliario

del COE susceptible de adquirirse en base a dicho Acuerdo Marco, y se basa en la posibilidad de reutilizar

mobiliario de una oficina de empleo y asegurarse que el mobiliario a adquirir es necesario y adecuado, lo

que no puede conocerse hasta que el COE empieza a funcionar en un momento posterior a la tramitación

del contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 de 13 de septiembre de 2022.

(?) el transcurso del tiempo puede determinar la existencia de nuevas necesidades que no

pudieron tenerse en cuenta en el momento inicial de tramitar un contrato y hacer necesario la modificación

del contrato vigente o la tramitación de un nuevo contrato, en cuyo caso se debe analizar la causa que

determina esta nueva necesidad y la posibilidad de preverlo o no por parte del órgano de contratación en

la tramitación del primer contrato. En este supuesto se justifica la citada imprevisibilidad inicial que implica

la necesidad de tramitar un nuevo contrato, y la misma no es la intención de evitar los requisitos de

publicidad o tramitación de un contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019, ya que la inclusión de los

bienes en el contrato basado tramitado no hubiera modificado el procedimiento de adjudicación de éste,

sino intentar reutilizar determinados bienes existentes para cumplir la finalidad requerida (con el

consiguiente ahorro para la Administración) y/o asegurarse que lo que se compra es útil y cumple la

finalidad requerida, lo que no puede conocerse hasta que el COE empieza a funcionar.

Así, se considera que tampoco ha existido fraccionamiento en el objeto del contrato».

A la vista de los antecedentes expuestos, esta Intervención General estima necesario realizar las

siguientes

CONSIDERACIONES

Los reparos interpuestos por la Intervención Delegada Territorial se basan en la presunta

existencia de un fraccionamiento del objeto del contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo

y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente,

vulnerando lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 99 de la LCSP que establece que « No podrá

fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de

publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan ».

En primer lugar, procede determinar el motivo de reparo suspensivo que se corresponde con el

fraccionamiento del objeto del contrato al que aluden los informes fiscales de la Intervención Territorial,

para lo cual es preciso analizar el régimen de fiscalización aplicable al expediente objeto de reparo.

De acuerdo con la documentación remitida, el presente expediente se financia con cargo a

fondos Next Generation UE, por lo que le resultará de aplicación el régimen especial de control previo

establecido en el artículo 45 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban

medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de

Recuperación, Transformación y Resiliencia, que dispone:

«La función interventora aplicable a estos expedientes se ejercerá conforme a lo dispuesto en la

Ley General Presupuestaria, en su normativa de desarrollo, y de acuerdo con las siguientes reglas:

(?)

b) En la intervención previa del reconocimiento de las obligaciones, prevista en la letra b) del

artículo 150.2 de la Ley General Presupuestaria:

? Para aquellos tipos de gastos que estén incluidos en los distintos Acuerdos de Consejo de

Ministros por los que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de dicha Ley respecto al

ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en la intervención previa del

reconocimiento de la obligación se verificarán los extremos de general comprobación y los adicionales

previstos en esos Acuerdos, que resulten exigibles de acuerdo con la normativa aplicable a estos

expedientes.

(?)».

Puesto que el Real Decreto-ley 36/2020, remite en la intervención previa del reconocimiento de

las obligaciones a los requisitos establecidos en los Acuerdos de Consejo de Ministros por los que se da

aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de dicha Ley respecto al ejercicio de la función

interventora en régimen de requisitos básicos, hemos de hacer referencia a lo dispuesto en el Acuerdo de

Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y

147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de

requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios (en

adelante, ACM 2018).

En el supuesto concreto ahora analizado, debe entenderse que el incumplimiento a que se hace

referencia en el reparo interpuesto se refiere al extremo previsto en el apartado Primero.1, letra d), del

ACM 2018 que dispone (el subrayado es añadido nuestro) que «en los expedientes de reconocimiento de

obligaciones, que los mismos responden a gastos aprobados y comprometidos y, en su caso, fiscalizados

favorablemente».

Por lo tanto, procede entrar a analizar si en este caso concreto se ha producido o no el

fraccionamiento del objeto del contrato motivo de reparo, al tramitar el expediente de referencia.

Previamente, dado que el contrato respecto del que el Interventor Delegado Territorial invoca el

fraccionamiento es un contrato basado en el Acuerdo Marco 01/2019 (cuyo presupuesto base de licitación

fue de 38.982,51 euros, IPSI incluido, y su precio de adjudicación fue de 21.164,81 euros), procede analizar

si todo el mobiliario adquirido ahora mediante contrato menor debió o no haber sido adquirido a través

del sistema estatal de contratación centralizada o, al menos, contar con la autorización de la Dirección

General de Racionalización y Centralización de la Contratación para contratar al margen de este sistema.

El gestor en su escrito de discrepancia afirma que:

«?En este supuesto como se ha indicado en el apartado anterior, se adquieren bienes por

importe de 9.970 euros, de los cuales 3.225 euros podían adquirirse a través del Acuerdo Marco 01/2019, y

bienes por importe de 6.745 euros que no se encuentran dentro de los que se pueden adquirir a través del

citado Acuerdo Marco. De esta forma, el posible fraccionamiento sólo podría producirse respecto de los 3

bienes que pueden adquirirse dentro del Acuerdo Marco 01/2019, (?)».

La Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación

centralizada, declara en su artículo 1, como suministros de contratación centralizada (el subrayado es

añadido nuestro):

?En el ámbito establecido en el artículo 206.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del

Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se declaran de

contratación centralizada los contratos de suministros que a continuación se relacionan :

a) Mobiliario de despacho y complementario , de archivo, de bibliotecas, mamparas, clínico, de

laboratorio y otros de uso común de la Administración.

(?)?.

Por otro lado, en cuanto al procedimiento y competencia para contratar en estos casos, el

artículo 3 de la citada Orden señala que:

?La contratación de los bienes y servicios declarados de contratación centralizada será efectuada

por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación mediante la celebración de

acuerdos marco, la articulación de sistemas dinámicos de adquisición o la conclusión de contratos que se

adjudicarán con arreglo a las normas procedimentales contenidas en el texto refundido de la Ley de

Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

(?)

Con relación a los contratos basados, la propuesta de adjudicación, independientemente de si

requieren o no de una nueva licitación, se realizará por medios telemáticos a través de la aplicación

CONECTA CENTRALIZACIÓN junto con la documentación requerida en cada caso. Con carácter preceptivo

deberá adjuntarse la propuesta de adjudicación firmada por el organismo interesado u órgano gestor

competente y diligenciado, en su caso, por el Interventor delegado en relación con la fiscalización del

expediente?.

Además, el artículo 4 de la Orden antes mencionada, establece que:

?Con carácter previo a la entrada en vigor del acuerdo marco o del sistema dinámico de

contratación, la contratación de los servicios, suministros u obras declarados centralizados al margen de la

Central de Contratación del Estado será realizada por el órgano competente conforme a las normas

generales de competencia y procedimiento siempre que esos contratos no tengan una duración superior a

un año, prorrogable por, como máximo, otro año. En todo caso, para poder acordar la prórroga será

necesario el informe favorable de la Dirección General de Racionalización y Centralización de la

Contratación.

(?)

En los acuerdos marco o sistemas dinámicos de contratación vigentes, la contratación de los

servicios o suministros incluidos en el ámbito objetivo del mismo al margen de la Central de Contratación

del Estado sólo podrá ser realizada por el órgano competente conforme a las normas generales de

competencia y procedimiento, previo informe favorable de la Dirección General de Racionalización y

Centralización de la Contratación. Este informe favorable se emitirá cuando se acredite que los bienes

adjudicados o el régimen de prestación de los servicios establecido no reúnen las características

indispensables para satisfacer las concretas necesidades del organismo peticionario?.

De acuerdo tanto con la normativa citada, como con las disposiciones de la LCSP que resultan de

aplicación:

1) El suministro de «mobiliario de despacho y complementario, (?) y otros de uso común para la

administración» ha sido declarado de contratación centralizada.

2) De conformidad con el apartado 5 del artículo 229 de la LCSP, el órgano de contratación del

sistema estatal de contratación centralizada es la Junta de Contratación Centralizada. Estas

competencias (salvo las relativas a los actos de adjudicación de los acuerdos marco, de los

sistemas dinámicos de adquisición y de los contratos, con excepción de los contratos basados

en un acuerdo marco y de contratos específicos en el marco de un sistema dinámico) han

sido desconcentradas en la Dirección General de Racionalización y Centralización de la

Contratación (en adelante DGRCC), por la Disposición adicional séptima del Real Decreto

682/2021, de 3 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del

Ministerio de Hacienda y Función Pública.

3) Los contratos basados en un acuerdo marco están siempre sujetos a fiscalización previa con

independencia de su cuantía 1 ya que, de acuerdo con el criterio de la Circular 2/2014, de 10

de junio, de la Intervención General de la Administración del Estado sobre adquisición de

bienes declarados de contratación centralizada en el ámbito estatal, a este tipo de contratos

no les resulta de aplicación la no sujeción a fiscalización previa prevista en el 151 de la LGP

para los contratos menores.

1 Sin perjuicio de que no estarán sujetos a la fiscalización previa de la aprobación y del compromiso del gasto, por

aplicación del supuesto previsto en la letra c) del artículo 151 de la LGP (gastos menores de 5.000 euros cuyo pago se

realice mediante el procedimiento especial de anticipo de Caja Fija), si se dan los requisitos siguientes:

? Que el titular del órgano competente ha previsto este tipo de gasto en las normas reguladoras del ACF de su

respectivo Departamento; y

? Que su pago se efectúe por el procedimiento de anticipos de caja fija con correcta observancia de los límites

que prescribe el artículo 2.3 del Real Decreto 725/1989.

4) Desde que un Acuerdo Marco está en vigor, los suministros incluidos en su ámbito objetivo

sólo podrán contratarse al margen de la Central de contratación previo informe favorable de

la citada DGRCC.

Por lo tanto, en este caso, es preciso determinar en primer lugar qué suministros de mobiliario

están incluidos en el ámbito objetivo de aplicación del Acuerdo Marco 01/2019, que actualmente está en

vigor. De acuerdo con dicho Acuerdo Marco, los lotes incluidos en el mismo son los siguientes (la negrita es

añadido nuestro):

? Lote 1 ? Despachos de dirección y mesas de estrado

? Lote 2 ? Muebles de oficina general

? Lote 3 ? Sillería

? Lote 4 ? Butacas para salones de actos

? Lote 5 ? Estanterías

? Lote 6 ? Biombos, tabiques y mamparas

? Lote 7 ? Mobiliario Técnico de laboratorio

? Lote 8 ? Mobiliario clínico geriátrico

A la vista de los lotes y categorías de bienes objeto del Acuerdo Marco (en particular, del

contenido del Anexo I del Pliego de Prescripciones Técnicas):

- La silla, el mostrador y el módulo, sí tienen cabida en los lotes 2 y 3 (en las categorías

correspondientes indicadas en el citado anexo), están incluidos en el ámbito objetivo de

aplicación del Acuerdo Marco.

- En cambio, por lo que se refiere al resto de bienes que han sido objeto de adquisición

mediante el contrato menor de referencia (material decorativo, como jardineras y lienzos, y

mobiliario de cocina), no pueden adquirirse mediante este Acuerdo Marco, puesto que se

trata de suministros de bienes decorativos (jardineras y lienzos) y mobiliario de cocina, que

no tienen cabida en ninguno de los lotes y categorías de bienes anteriormente indicados (se

ha verificado que no se incluyen en el Anexo I antes mencionado), por lo que en este último

caso:

? no puede producirse un fraccionamiento del objeto del contrato, puesto que al ser

tanto el procedimiento establecido para su adquisición, como el órgano competente

para ello diferentes, no resulta posible su tramitación de modo conjunto, ya que la

adquisición de estos últimos bienes no ha sido declarada de contratación

centralizada, y por tanto, no pueden adquirirse mediante un único contrato basado

en el citado Acuerdo Marco;

? estos bienes pueden contratarse al margen del citado Acuerdo Marco por los

órganos competentes conforme a las normas generales de competencia y

procedimiento.

III

Cabe ahora determinar si, en el caso de los tres bienes incluidos en el ámbito objetivo de

aplicación del Acuerdo Marco (silla, mostrador y módulo), debe utilizarse este sistema obligatoriamente,

ya que en ese caso, el hecho de tramitarlos al margen del citado Acuerdo Marco mediante contrato menor

supondría no sólo que la contratación se ha efectuado por un órgano administrativo que no tiene

competencia administrativa para ello, sino también la omisión de la función interventora, al estar los

contratos basados sujetos al trámite de fiscalización previa.

No obstante, como afirma el órgano gestor en su escrito de discrepancia, el Pliego de Cláusulas

Administrativas Particulares del Acuerdo Marco citado dispone en su Cláusula 1, apartado 1.1. OBJETO DEL

ACUERDO MARCO Y ÁMBITO SUBJETIVO, que «quedan fuera del ámbito de este acuerdo marco los

contratos para el suministro de los bienes indicados en cada uno de los lotes cuyo presupuesto de licitación

sea inferior a 5.000,00 euros (IVA excluido)».

En resumen, respecto a los citados bienes (mostradores, sillas y sofás):

- Su suministro está centralizado

- Con carácter general, están incluidos en el ámbito objetivo del citado Acuerdo Marco (en

lotes 2 y 3)

- Sin embargo, en este caso, como el presupuesto de licitación de los citados bienes es inferior

a los 5.000 euros, IVA excluido (en este supuesto, IPSI excluido), el propio Acuerdo Marco los

excluye expresamente de su ámbito de aplicación, por lo que pueden contratarse al margen

del mismo sin necesidad de la autorización previa de la DGRCC, a que se refiere el artículo 4

de la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril.

De acuerdo con lo indicado anteriormente, estos tres bienes están dentro de los bienes que son

objeto de suministro por las empresas adjudicatarias que forman parte del Acuerdo Marco, si bien, dado

que el importe acumulado de los tres bienes es inferior al límite de 5.000 euros, quedarían fuera de su

ámbito de aplicación y, por tanto, en principio, también pueden contratarse al margen del citado Acuerdo

Marco por los órganos competentes conforme a las normas generales de competencia y procedimiento,

sin necesidad de solicitar previamente informe a la DGRCC.

De este modo, el hecho de no contratar conjuntamente estos tres bienes junto con los adquiridos

a través del contrato basado, hace que el importe total de los tres bienes aisladamente considerados sea

inferior a 5.000 euros (3.225 euros), por lo que el contrato que se tramita para su adquisición quedaría

fuera del ámbito de aplicación del Acuerdo, abriendo en este caso la posibilidad de efectuar una

adjudicación directa mediante contrato menor.

No obstante, aunque el Acuerdo Marco 01/2019 permite adquirir estos bienes a través de un

contrato menor cuando su importe es inferior a 5.000 euros (IVA o IPSI excluido), procede analizar si los

mismos forman una unidad funcional con los bienes adquiridos a través del contrato basado, en cuyo caso,

si se estimase que se ha producido un fraccionamiento indebido del objeto del contrato (ya que

considerados conjuntamente esos tres bienes con los bienes objeto del contrato basado, sí que superarían

el citado umbral), estando incluidos en el ámbito objetivo del Acuerdo Marco, hubieran debido ser

adquiridos mediante el contrato basado tramitado inicialmente o, en su caso, modificando el mismo si ello

fuera posible (tramitado conforme con las instrucciones del acuerdo marco y sujeto al trámite de

fiscalización previa en las fases de autorización y compromiso del gasto).

Como ya se ha señalado, en el apartado 2 del artículo 99 de la LCSP se establece que « No podrá

fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de

publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan ».

Asimismo, el apartado 4 del artículo 101 de la LCSP, que hace referencia al valor estimado de los

contratos, establece que «la elección del método para calcular el valor estimado no podrá efectuarse con

la intención de sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación que correspondan».

En relación con lo anterior, como ya ha señalado esta Intervención General en Informe de 30 de

diciembre de 2015, por el que se resuelve consulta planteada en relación con el criterio aplicable en la

fiscalización de los gastos derivados de un evento celebrado en el extranjero, « La Junta Consultiva de

Contratación Administrativa (JCCA) en su informe 69/08, de 31 de marzo de 2009, estableció su doctrina

con relación al fraccionamiento del objeto de los contratos, que ha sido reiterada posteriormente en

numerosos informes, según la cual «la prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector

público está dirigida fundamentalmente a evitar que a través de ella se eluda la aplicación de ciertas

normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato.

(?)

Ello significa que la finalidad última de la Ley no es agrupar artificialmente en un solo contrato

varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude de ley tendente a evitar la

aplicación de los preceptos que regulan los procedimientos abierto o negociado o las exigencias de

publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea. Por ello, no debe interpretarse este precepto como una

obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones aunque sean similares y puedan

ejecutarse de forma conjunta, si entre ellas no existe un vínculo operativo y es perfectamente posible no

sólo contratarlas por separado sino incluso su explotación en forma independiente.

Es decir el primer requisito que debe cumplirse para que pueda hablarse de fraccionamiento del

contrato es que exista una unidad operativa o sustancial entre las diferentes prestaciones (o partes de

prestaciones).

Así, según el referido informe 69/08 de la JCCA, que ha sido aplicado por esta Intervención

General en diversas ocasiones, es necesario efectuar una valoración de si existe o no una unidad operativa

o funcional, entendiendo que no existirá un fraccionamiento del objeto del contrato si se contrata por

separado prestaciones que puedan guardar alguna relación entre sí, pero que no constituyen dicha unidad

funcional, es decir, si no son elementos inseparables para el logro de una misma finalidad o si no son

imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir con la celebración

del contrato.

El concepto de unidad funcional es un concepto jurídico indeterminado que exige una valoración

o análisis singular de cada supuesto, lo que implicará tener que conocer las circunstancias concretas de los

expedientes de contratación objeto de un posible fraccionamiento, así como las distintas formas de

tramitación de los gastos empleadas por los centros gestores.

En este mismo sentido se ha seguido pronunciando la Junta Consultiva de Contratación

Administrativa (JCCA, actualmente, Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE)), en los

informes 86/18 y 90/18 al señalar que: ?En definitiva, si cada prestación constituye un objeto propio y

completo, de modo que no necesite de las restantes para su funcionamiento operativo, podrá sostenerse

que su contratación separada no implica el fraccionamiento del contrato. La determinación de estos

aspectos exige una labor individualizada de cada órgano de contratación atendiendo a los diferentes

aspectos que conforman las prestaciones que constituyen el objeto del contrato, de modo que la

separación operativa y funcional de aquellas puede permitir un tratamiento independiente mientras que un

fraccionamiento cuyo único objeto fuese separar contratos que debieran estar unidos con el fin de burlar

las reglas de publicidad o de procedimiento será ilícito.»

Por tanto, para existir el fraccionamiento no permitido por la normativa es necesario que exista

unidad operativa o funcional entre los objetos de ambos contratos, pero además, se exige que la

tramitación en contratos independientes obedezca a la finalidad de disminuir la cuantía del mismo para

eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.

En este sentido cabe hacer referencia al informe 111/2018 de la Junta Consultiva de Contratación

Pública de Estado (en adelante, JCCPE) que dispone que: «Un aspecto sobre el que hemos incidido con

anterioridad es la existencia de una unidad funcional y de un vínculo operativo entre los diferentes

contratos, lo que exigiría un tratamiento unitario de todos ellos, evitando un fraccionamiento artificioso del

objeto del contrato que afectase al procedimiento de contratación o que se verificase con el simple objetivo

de burlar los umbrales establecidos en la ley (informe 31/12, 15/2016, informe de 1 de marzo de 2018, en

el que aludimos a nuestro previo informe 1/09, entre otros). A ello hay que añadir, como elemento

hermenéutico de relevancia la posibilidad de planificación del contrato, esto es, la previsibilidad de su

realización en el marco de la oportuna programación de la contratación que la ley exige a los órganos de

contratación. Estos dos elementos, junto con las demás circunstancias que definan y caractericen al

contrato, son esenciales para poder determinar si, en cada caso concreto, existe un fraccionamiento

indebido del contrato.»

Asimismo, el Informe 14/2020 de la JCCPE dispone que: «El artículo 29.8 de la LCSP indica que

?Los contratos menores definidos en el apartado primero del artículo 118 no podrán tener una duración

superior a un año ni ser objeto de prórroga.? Ni esta norma ni el propio artículo 118 contienen una

prohibición expresa para la realización de prestaciones idénticas en ejercicios sucesivos mediante el

contrato menor. (?) El artículo 99.2 de la LCSP indica que no podrá fraccionarse un contrato con la

finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al

procedimiento de adjudicación que correspondan. Este criterio se completa con la regla que se recoge en el

artículo 101 de la LCSP, apartado 4, al disponer que la elección del método para calcular el valor estimado

no podrá efectuarse con la intención de sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación

que correspondan. Por tanto, lo que se contempla en la norma legal es una prohibición del fraude que

supone el fraccionamiento indebido del contrato.

Esta circunstancia, como ya señalamos en nuestros informes 41 y 42 de 2018, se puede producir

con frecuencia en todos aquellos procedimientos de adjudicación en que exista un umbral cuya superación

obliga a aplicar normas de contratación más rígidas. Este es, sin duda, el caso de los contratos menores en

que, mediante un fraccionamiento artificioso e indebido del objeto del contrato, cabría sustraer de la

necesidad de licitar a ciertas prestaciones cuya periodicidad es bien conocida por el órgano de

contratación. De este modo, la división temporal de la prestación puede, en ciertos casos, permitir la

aplicación de un tipo de procedimiento que, si se considerase la posibilidad de celebrar el contrato por un

periodo de tiempo superior, quedaría excluido».

A la vista de la reiterada doctrina de la JCCPE, hemos de analizar tres cuestiones para determinar

la existencia de fraccionamiento en el supuesto concreto analizado. Esto es:

1) La existencia de una unidad funcional o vinculo operativo.

2) La previsibilidad de la realización de la prestación en el marco de la oportuna programación

de la contratación que la ley exige a los órganos de contratación.

3) La existencia de voluntad del órgano de contratación de disminuir la cuantía del contrato

para eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación

que correspondan.

De acuerdo con ello, cabe analizar si en el presente expediente concurren las

circunstancias señaladas en la consideración anterior para poder concluir si existe o no un posible

fraccionamiento ilícito entre el objeto del contrato basado formalizado en noviembre de 2022 y el del

contrato menor tramitado en 2023. Para ello procede examinar la argumentación de la Intervención

Territorial con relación a la existencia de dicho fraccionamiento, si bien, en el caso del contrato menor sólo

en lo relativo a los tres bienes que se podrían haberse adquirido mediante contrato basado en el

mencionado Acuerdo Marco, esto es, la silla, el mostrador y el módulo, ya que el resto de bienes, como se

ha señalado en la consideración II, no están incluidos en el ámbito objetivo de aplicación de dicho Acuerdo

Marco, por lo que en ese caso no puede producirse fraccionamiento por los motivos allí indicados.

Afirma la Intervención Territorial que existe una unidad funcional o vinculo operativo entre

los bienes adquiridos mediante contrato basado y los que son objeto del contrato menor.

Como argumentos para justificar la existencia de una unidad funcional entre los objetos de

ambos contratos, el Interventor Territorial, en el primer reparo de 11 de agosto de 2023, señala que «se

entiende que tanto el mobiliario inicialmente dotado, como el que es objeto de este expediente tienen la

misma unidad funcional porque su destino es el CENTRO DE ORIENTACIÓN, EMPRENDIMIENTO,

ACOMPAÑAMIENTO E INNOVACIÓN Y EMPLEO DE CEUTA». Asimismo, en el segundo reparo, de 13 de

septiembre, argumenta la existencia de la unidad funcional y operativa por la naturaleza de los dos objetos

del contrato y por la obligación de programar la contratación.

En este sentido, en relación con tomar como criterio para determinar la existencia de una unidad

funcional entre los objetos de los dos contratos, únicamente que ambos tuvieran el mismo destino, ya se

pronunció la JCCPE en su informe 39/18 al señalar: «La finalidad común o la semejanza en sus prestaciones

que derivan de su inclusión en un mismo plan no bastan para que exista una unidad operativa o funcional»

Por otra parte, tal como señala ese Centro gestor en el escrito de contestación al reparo de la

Intervención de 13 de septiembre de 2023, «el COE funcionó durante los primeros meses de 2023 sin este

mobiliario accesorio», de lo que parece desprenderse que el mobiliario de oficina adquirido a través del

contrato basado puede constituirse como «un objeto propio y completo, de modo que no necesite de las

restantes para su funcionamiento operativo», por lo que, como señala la JCCPE, en los informes 86/18 y

90/18 antes citados: «podrá sostenerse que su contratación separada no implica el fraccionamiento del

contrato?.

Es cierto que los bienes adquiridos cumplen una misma finalidad, amueblar el COE, que, en

sentido amplio no es otra que la de contribuir a su funcionamiento (como señala la Intervención Territorial,

permitir el «adecuado funcionamiento del mismo Centro») si bien, parece desprenderse de la

argumentación del órgano gestor que las necesidades de compra de tales bienes surgen con posterioridad

a la celebración del contrato basado formalizado el 3 de noviembre de 2022. Ello está directamente

relacionado con la segunda de las cuestiones a las que hemos hecho referencia, es decir, con la

previsibilidad de la realización de la prestación en el marco de la oportuna programación de la

contratación.

Sin perjuicio de la obligación establecida en el apartado 4 del artículo 28 de la LCSP, de programar

la contratación, el impacto en el fraccionamiento ilícito de los contratos de esta falta de previsión puede

apreciarse con mayor facilidad en el supuesto de fraccionamiento de contratos de servicios continuados en

el tiempo, como dice la JCCPE en el citado informe 14/2020 de « ciertas prestaciones cuya periodicidad es

bien conocida por el órgano de contratación».

En el presente caso, hay que tener en cuenta que, según manifiesta ese Centro gestor, la

necesidad de la contratación de los bienes objeto de discusión (mostrador, módulo y silla), surge con

posterioridad a la celebración del primer contrato (basado en el Acuerdo Marco), dado que, como él

mismo alega, en un primer momento no se sabía si estos bienes resultarían necesarios en un principio,

teniendo como intención reutilizar mobiliario ya existente y, en otro caso, esperar a que la actividad del

centro se iniciase y comprobar cuáles eran las necesidades reales en orden a no realizar compras que

posteriormente pudieran no resultar útiles.

Por último, sin perjuicio de que sea precisa una adecuada planificación de la contratación, de

acuerdo con lo previsto en el apartado 4 del artículo 28 de la LCSP, no parece que en este caso pueda

reprocharse al órgano gestor una intencionalidad de eludir las reglas de publicidad o de procedimiento al

contratar de modo separado determinados bienes.

Además, como alega el Centro gestor, la disminución de la cuantía de los bienes ahora objeto de

debate (3.225 euros) no implicó modificaciones en la forma de tramitación del contrato basado en aquel

momento. Así, en su escrito de discrepancia, indica que aunque se agregase el importe de ambos

contratos (el contrato basado y la parte del contrato menor correspondiente a los bienes centralizados), la

segunda licitación del contrato basado hubiera estado sometida a las mismas reglas, no variando ni el

número de licitadores a invitar ni el plazo para presentación de ofertas, de acuerdo con las Instrucciones

de la DGRCC:

«De acuerdo a las Instrucciones para la licitación de contratos basados en el Acuerdo Marco