Diferencias jurídicas entre incapacidad permanente y discapacidad

La práctica administrativa y procesal sigue mostrando una frecuente confusión entre dos instituciones jurídicamente autónomas: el reconocimiento de la incapacidad permanente en el sistema de Seguridad Social y el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad. Aunque ambas pueden partir de una misma situación patológica o funcional, su encaje normativo, finalidad, órganos competentes, técnica de valoración, efectos jurídicos y régimen impugnatorio son diferentes.

El marco normativo básico viene determinado, de un lado, por la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) , especialmente en materia de incapacidad permanente; y, de otro, por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, junto con el Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, que regula el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.

La diferencia no es terminológica. La incapacidad permanente persigue determinar si existe una reducción o anulación de la capacidad laboral con relevancia prestacional en Seguridad Social, mientras que el grado de discapacidad sirve para acreditar una situación administrativa de discapacidad, expresada en porcentaje, con efectos en el acceso a derechos, beneficios, servicios, acción positiva y medidas de inclusión.

Marco normativo aplicable

Incapacidad permanente: LGSS y RD 1300/1995

La incapacidad permanente contributiva se regula en los artículos 193 y siguientes del texto refundido de la LGSS. El artículo 193.1 la define como la situación de la persona trabajadora que, tras el tratamiento prescrito, presenta reducciones anatómicas o funcionales graves, susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas, que disminuyan o anulen su capacidad laboral.

La propia LGSS estructura los grados de incapacidad permanente en el artículo 194: parcial, total, absoluta y gran incapacidad. A su vez, los artículos 195 a 200 disciplinan los requisitos de acceso, la cuantía, la base reguladora, la compatibilidad y la revisión.

Este régimen legal se completa reglamentariamente, en lo que se refiere a la determinación de la contingencia, la evaluación, calificación, revisión y reconocimiento del derecho a las prestaciones económicas por incapacidad permanente, por el Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, que desarrolla, en materia de incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994.

En particular:

• El artículo 1.1.a) RD 1300/1995 atribuye al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), cualquiera que sea la entidad gestora o colaboradora que cubra la contingencia, la competencia para «evaluar, calificar y revisar la incapacidad y reconocer el derecho a las prestaciones económicas contributivas de la Seguridad Social por invalidez permanente, en sus distintos grados, así como determinar las contingencias causantes de la misma».
• El artículo 2 RD 1300/1995 ordena la constitución, en cada Dirección Provincial del INSS, de los Equipos de Valoración de Incapacidades (EVI), y regula su composición como órgano colegiado especializado en la valoración médico?laboral.
• El artículo 3 RD 1300/1995 precisa las funciones de los EVI, entre ellas la emisión de dictamen?propuesta, preceptivo y no vinculante, sobre la existencia y grado de la invalidez permanente, la contingencia determinante, la procedencia de la revisión por agravación o mejoría y la determinación de la incapacidad exigida para ser beneficiario de prestaciones por muerte y supervivencia.
• Los artículos 4 a 6 RD 1300/1995 disciplinan el procedimiento administrativo para la declaración de la incapacidad permanente y de las lesiones permanentes no invalidantes: formas de iniciación (de oficio, a instancia de la persona trabajadora, mutuas, etc.), instrucción (historia clínica, informes médicos y profesionales, dictamen?propuesta del EVI y trámite de audiencia) y resolución por la Dirección Provincial del INSS, incluyendo el plazo para instar la revisión y la eficacia de la resolución.
• El artículo 7 RD 1300/1995 conecta directamente la declaración de incapacidad permanente con el artículo 48.2 del Estatuto de los Trabajadores, precisando los supuestos de invalidez permanente con reserva de puesto de trabajo cuando se fija un plazo de revisión por previsible mejoría igual o inferior a dos años.

Desde la perspectiva procedimental y jurisdiccional, la impugnación de las resoluciones en esta materia se sujeta a la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social ( LRJS) , cuyo artículo 2.o) atribuye al orden social las cuestiones litigiosas relativas a prestaciones de Seguridad Social, incluidas las de incapacidad permanente, y cuyo artículo 71 regula la reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social.

El RD 1300/1995 actúa, así, como pieza de enlace entre la regulación sustantiva de la incapacidad permanente contenida en la LGSS (arts. 193 y ss.) y el régimen procedimental administrativo previo al control jurisdiccional social, fijando las competencias del INSS y la intervención de los EVI en la calificación de los distintos grados de incapacidad permanente.

Grado de discapacidad: RD Legis. 1/2013, de 29 de noviembre y Real Decreto 888/2022

El texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre contiene el concepto legal de discapacidad, los principios rectores, la definición de persona con discapacidad y los efectos generales de su reconocimiento. Son especialmente relevantes los artículos 2, 4 y 12.

El desarrollo procedimental se contiene en el Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, cuyo artículo 1 regula el objeto del procedimiento y cuyo artículo 2 establece que el grado de discapacidad se expresa en porcentaje y responde a criterios técnicos unificados fijados mediante los baremos anexos. Los artículos 5 a 15 desarrollan la competencia, valoración, resolución, revisión, tarjeta acreditativa, reclamación previa y sistema de información.

Desde la óptica jurisdiccional, el artículo 2.o) de la LRJS atribuye también al orden social las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad.

Finalidad jurídica de cada procedimiento

Finalidad de la incapacidad permanente

La incapacidad permanente tiene una finalidad prestacional-laboral. Su objeto es determinar si las limitaciones funcionales del sujeto tienen incidencia invalidante sobre su capacidad de trabajo y, en su caso, reconocer una prestación económica del sistema de Seguridad Social.

Por ello, la valoración no se orienta a medir la discapacidad en términos generales ni a asignar un porcentaje abstracto, sino a establecer si concurre uno de los grados legalmente tipificados por la LGSS y cuál es su impacto sobre la profesión habitual o sobre toda profesión u oficio, según el caso.

Finalidad del reconocimiento del grado de discapacidad

El procedimiento de discapacidad tiene una finalidad acreditativa, transversal e inclusiva. No persigue, en sí mismo, el reconocimiento de una pensión de incapacidad permanente, sino la determinación oficial de una situación de discapacidad para el acceso a beneficios, derechos económicos, servicios, medidas de acción positiva, reserva de empleo, accesibilidad, protección social y otras ventajas previstas en la legislación estatal y autonómica.

Por eso, el artículo 2.2 del Real Decreto 888/2022 valora conjuntamente deficiencias, limitaciones en la actividad, restricciones en la participación y, en su caso, barreras ambientales, y el resultado se expresa en porcentaje.

Órganos competentes

Órganos competentes en incapacidad permanente

En materia de incapacidad permanente, la competencia corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), como entidad gestora de las prestaciones económicas del sistema, de acuerdo con el artículo 66.1.a) del texto refundido de la LGSS.

El artículo 200.1 LGSS atribuye al INSS, a través de los órganos que reglamentariamente se establezcan, la declaración de la situación de incapacidad permanente a efectos de reconocimiento de prestaciones económicas.

Ese desarrollo reglamentario se contiene en el Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, que concreta los órganos competentes y su funcionamiento:

• Direcciones Provinciales del INSS (artículo 1.2 RD 1300/1995)
• Equipos de Valoración de Incapacidades (EVI) (arts. 2-3 RD 1300/1995)
• Órganos competentes en regímenes especiales (en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar la D.A.1.ª RD 1300/1995)
• Instrucción y valoración técnico?sanitaria (artículo 5 RD 1300/1995)

A TENER EN CUENTA. La competencia decisoria en incapacidad permanente corresponde al INSS (o al ISM en el Régimen Especial del Mar) a través de sus Direcciones Provinciales, mientras que la valoración médico?laboral y la propuesta técnica se articula a través de los Equipos de Valoración de Incapacidades, configurados y regulados por el Real Decreto 1300/1995.

Órganos competentes en grado de discapacidad

En el grado de discapacidad, el artículo 5.1 del Real Decreto 888/2022 atribuye la competencia a los órganos competentes de las comunidades autónomas o, en Ceuta y Melilla, al Instituto de Mayores y Servicios Sociales (Imserso).

La competencia territorial se fija en el artículo 6 del mismo real decreto: corresponde al órgano de la comunidad autónoma donde la persona figure empadronada y tenga residencia efectiva; y al Imserso en Ceuta y Melilla. Para españoles residentes en el extranjero, la competencia se conecta con el último domicilio en España.

El dictamen técnico lo emiten los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad, regulados en el artículo 7 del Real Decreto 888/2022.

Metodología de valoración

Valoración en incapacidad permanente

La incapacidad permanente se construye jurídicamente sobre la afectación de la capacidad laboral. Los artículos 193 y 194 de la LGSS no establecen un porcentaje de discapacidad, sino grados invalidantes con efectos prestacionales distintos.

La evaluación gira sobre tres ejes: existencia de reducciones anatómicas o funcionales graves, carácter previsiblemente definitivo y repercusión sobre la capacidad de trabajo. La intensidad de la afectación determina el grado: parcial, total, absoluta o gran incapacidad. Para ello se apoya en los Equipos de Valoración de Incapacidades (EVI), regulados en los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1300/1995. Estos órganos colegiados, integrados por personal médico, de la Inspección de Trabajo y personal técnico del propio INSS, emiten un dictamen-propuesta, preceptivo pero no vinculante, en el que:

• Se valora la existencia de invalidez permanente, su grado y la contingencia determinante.
• Se fija el plazo a partir del cual podrá instarse la revisión por agravación o mejoría.
• Se determina, en su caso, la procedencia de la revisión por previsible mejoría, la existencia de lesiones permanentes no invalidantes y la incapacidad relevante a efectos de prestaciones de muerte y supervivencia o del SOVI.

La instrucción del procedimiento, regulada en el artículo 5 del Real Decreto 1300/1995, exige la aportación del alta médica y del historial clínico, la elaboración de un informe médico consolidado y de antecedentes profesionales, y la audiencia de la persona interesada antes de la resolución. La decisión final corresponde a la dirección provincial del INSS, que debe dictar resolución expresa, pudiendo reconocer un grado de incapacidad distinto al solicitado (artículo 6).

Asimismo, cuando en la resolución inicial se prevea una posible mejoría en un plazo igual o inferior a dos años, puede declararse la incapacidad permanente con reserva de puesto de trabajo, manteniéndose la suspensión del contrato en los términos del artículo 48.2 del Estatuto de los Trabajadores y del artículo 7 del Real Decreto 1300/1995.

Valoración en grado de discapacidad

El artículo 3 aprueba los baremos de evaluación y el artículo 4 dispone que el grado de discapacidad se determina mediante la aplicación de los anexos I a VI. Se valoran:

• Las deficiencias.
• Las limitaciones en la actividad.
• Las restricciones en la participación.
• Los factores contextuales o barreras ambientales

La evaluación y calificación del grado de discapacidad se efectúa, previo examen de la persona interesada, por los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad, en condiciones de accesibilidad universal y con posibilidad de acompañamiento, y, en casos justificados, mediante valoración no presencial o telemática (art. 8.1 a 8.3 RD 888/2022).

Estos equipos emiten un dictamen-propuesta que debe contener, como mínimo, el grado de discapacidad, las puntuaciones obtenidas en los distintos baremos de los anexos, los códigos de diagnóstico y de funcionamiento, las puntuaciones relativas a la necesidad de tercera persona y la existencia de dificultades de movilidad para utilizar transportes públicos colectivos (art. 8.6 RD 888/2022).

A la vista de dicho dictamen-propuesta, la Administración competente debe dictar resolución expresa sobre el reconocimiento del grado de discapacidad y, en su caso, sobre la necesidad de concurso de tercera persona y las dificultades de movilidad, en el plazo máximo de seis meses desde la solicitud. El reconocimiento se entiende producido desde la fecha de la solicitud, tiene validez en todo el territorio del Estado y en la resolución debe fijarse la fecha a partir de la cual puede tener lugar la revisión (art. 9 RD 888/2022).

El resultado se expresa en porcentaje. Además, el artículo 4.3 contempla valoraciones específicas para la necesidad de tercera persona y para las dificultades de movilidad para utilizar transportes colectivos.

El artículo 8.6 del Real Decreto 888/2022 precisa el contenido mínimo del dictamen-propuesta: grado de discapacidad, puntuaciones de baremos, códigos diagnósticos, necesidad de tercera persona y existencia de dificultades de movilidad, en su caso.

Plazos de resolución y efectos temporales

Plazos en incapacidad permanente

En incapacidad permanente el elemento temporal se vincula funcionalmente al agotamiento o extinción de la incapacidad temporal, sin perjuicio del procedimiento específico de reconocimiento.

1. Plazo para dictar resolución en el expediente de incapacidad permanente (art. 6.1 del Real Decreto 1300/1995): desde la fecha de inicio del expediente (solicitud o incoación de oficio) el INSS tiene 135 días para resolver. Transcurrido ese plazo sin resolución notificada, opera el silencio administrativo desestimatorio.

2. Plazo que se fija en la resolución para poder instar la revisión de la incapacidad [Artículo 6.2 en relación con el artículo 7.1 del Real Decreto 1300/1995, y artículo 143 de la LGSS (al que remite)]: en la resolución que reconoce la incapacidad permanente se fija un plazo mínimo para poder pedir la revisión (por mejoría o agravación).

• Si ese plazo de revisión por previsible mejoría es ≤ 2 años, existe reserva de puesto de trabajo (suspensión del contrato).
• Si es > 2 años, no hay esa reserva en los términos del art. 48.2 del Estatuto de los Trabajadores.

3. Plazos vinculados al agotamiento de la incapacidad temporal y su prórroga (conexos al proceso de IP): aquí los plazos concretos (días de IT, posible prórroga, etc.) vienen determinados por la LGSS, no por el RD 1300/1995, pero este Real Decreto determina qué ocurre económicamente y en cotización durante ese periodo de prórroga, estrechamente vinculado al procedimiento de IP.

4. Plazos específicos en materia laboral (reserva de puesto de trabajo): si si la resolución de invalidez reconoce una revisión por previsible mejoría en plazo igual o inferior a 2 años, la relación laboral queda suspendida con reserva de puesto de trabajo. El plazo de reserva, en la práctica, se asocia a ese máximo de 2 años marcado legalmente.(Artículo 7.1 del RD 1300/1995, en relación con el artículo 48.2 del Estatuto de los Trabajadores) .

Plazos en el procedimiento de discapacidad

El régimen de discapacidad contiene una previsión expresa de plazo máximo. El artículo 9.1 del Real Decreto 888/2022 establece que la Administración competente debe dictar y notificar resolución expresa en el plazo máximo de seis meses desde la presentación de la solicitud.

Además, el artículo 9.2 dispone que el reconocimiento del grado de discapacidad se entiende producido desde la fecha de solicitud y que tiene validez en todo el territorio del Estado.

En la resolución debe figurar necesariamente la fecha a partir de la cual puede tener lugar la revisión del grado, de acuerdo con el art. 12 (art. 9.3). Esa fecha la fija el órgano valorador y puede ser anterior o posterior a 2 años, según el caso clínico.

El artículo 10 regula la tramitación de urgencia, permitiendo su acordamiento de oficio o a instancia de parte por razones de interés público relacionadas, entre otras, con la salud, la violencia de género, la esperanza de vida u otras de índole humanitaria. En estos casos, los plazos se reducen a la mitad.

Régimen de revisión

Revisión de la incapacidad permanente

El artículo 200.2 de la LGSS dispone que toda resolución inicial o revisora que reconozca o confirme una incapacidad permanente debe hacer constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría, mientras el beneficiario no haya cumplido la edad mínima para acceder a la jubilación.

La revisión por error de diagnóstico puede producirse en cualquier momento, en tanto no se haya alcanzado la edad de referencia.

Además, el propio artículo 200.2 añade una regla específica: si el pensionista de incapacidad permanente está trabajando, el INSS podrá promover la revisión de oficio o a instancia del interesado con independencia de que haya transcurrido o no el plazo señalado en la resolución.

A efectos de la extinción o prórroga de la incapacidad temporal y del paso a la situación de incapacidad permanente, el artículo 6.3 del Real Decreto 1300/1995 establece que la calificación de la invalidez permanente se entiende producida en la fecha de la resolución del Director provincial del INSS, lo que determina el momento a partir del cual comienza a desplegar efectos el plazo fijado para la eventual revisión.

Finalmente, el artículo 7 del mismo Real Decreto precisa que solo cuando en la resolución de reconocimiento de la incapacidad permanente se fije un plazo de revisión por previsible mejoría igual o inferior a dos años, subsiste la suspensión de la relación laboral con reserva de puesto de trabajo (art. 48.2 ET). Ello vincula directamente la fijación del plazo de revisión (art. 200.2 LGSS) con los efectos laborales de la declaración de incapacidad permanente.

Revisión del grado de discapacidad

El artículo 12 del Real Decreto 888/2022 establece un régimen más detallado. El grado de discapacidad será objeto de revisión cuando se prevea modificación de las circunstancias y, en todo caso, en la fecha indicada en la resolución.

La revisión puede producirse:

• De oficio, en la fecha prevista, cuando la Administración conozca circunstancias modificativas o cuando constate omisiones o inexactitudes.
• A instancia de la persona interesada, cuando hayan transcurrido al menos dos años desde la resolución.

Excepcionalmente, el plazo de dos años puede reducirse si se acreditan documentalmente cambios sustanciales o un error cuya corrección implique cambio en el grado reconocido.

Asimismo, si la Administración no revisa en plazo por causas ajenas a la persona interesada, el artículo 12.4 dispone que se mantendrá el grado de discapacidad hasta nueva resolución.

Vías de impugnación y orden jurisdiccional

Impugnación en incapacidad permanente

También en incapacidad permanente la vía jurisdiccional es la social, al tratarse de prestaciones de Seguridad Social, ex artículo 2.o) de la LRJS.

El artículo 71 de la LRJS, en relación con el artículo 13 del Real Decreto 888/2022 para discapacidad y con el régimen general de prestaciones de Seguridad Social, impone la reclamación previa como presupuesto de la demanda judicial en esta materia.

La diferencia relevante no está, por tanto, en la jurisdicción competente, que en ambos casos es la social, sino en el objeto del litigio: en incapacidad permanente se enjuicia una prestación de Seguridad Social por reducción de capacidad laboral; en discapacidad se enjuicia una calificación administrativa porcentual con efectos transversales en materia de derechos y beneficios.

Impugnación en grado de discapacidad

El artículo 13 del Real Decreto 888/2022 es expreso: contra las resoluciones de reconocimiento o revisión del grado de discapacidad procede reclamación previa a la vía jurisdiccional social, conforme al artículo 71 de la LRJS.

La jurisdicción competente es el orden social, según el artículo 2.o) de la LRJS, que atribuye a dicho orden las cuestiones litigiosas relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad.

Efectos jurídicos de cada reconocimiento

Efectos de la incapacidad permanente

La declaración de incapacidad permanente produce esencialmente efectos prestacionales. Según los artículos 196 y siguientes de la LGSS, puede dar lugar a una indemnización a tanto alzado o a una pensión vitalicia, con régimen propio de cuantía, compatibilidades y revisión.

La calificación también incide en la relación laboral, especialmente en la aptitud para la profesión habitual o para cualquier trabajo y, en su caso, en la eventual extinción o adaptación del vínculo laboral conforme a la normativa laboral.

La declaración de incapacidad permanente:

• Genera, en el plano prestacional, una pensión vitalicia o, en ciertos casos, una indemnización a tanto alzado (arts. 196 y ss. de la LGSS) , cuya fecha de efectos y eventual retroacción se rigen, en su conexión con la IT, por el art. 6.3 del RD 1300/1995 y por la Orden de 18 de enero de 1996.
• Determina la extinción de la IT y, en su caso, de la prórroga de efectos económicos de ésta, con incidencia en la obligación de cotizar (D.A. 5 RD 1300/1995).
• Condiciona la aptitud para la profesión habitual o para todo trabajo, y, de forma específica, la existencia o no de una suspensión con reserva de puesto vinculada a la previsión de mejoría en un plazo no superior a dos años (art. 48.2 del ET) .

Efectos del grado de discapacidad

El reconocimiento de discapacidad igual o superior al 33 por ciento produce una condición administrativa acreditada con incidencia en múltiples ámbitos: empleo, acción positiva, beneficios fiscales y sociales, acceso a servicios, reserva de puestos, medidas de accesibilidad y régimen protector específico previsto en la normativa estatal y autonómica.

El artículo 4.2 del texto refundido de 2013 establece además que, a efectos de esa ley, también tendrán la consideración de personas con discapacidad quienes tengan reconocido un grado igual o superior al 33 por ciento.

Debe destacarse que el artículo 4.2, párrafo segundo, del texto refundido de 2013 dispone determinadas equiparaciones para concretos efectos legales, singularmente respecto de pensionistas de incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez y pensionistas de clases pasivas por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad, pero esa equiparación opera a los efectos de la propia ley y de los ámbitos específicamente indicados, no como identidad absoluta entre ambas instituciones.

Errores frecuentes en la práctica

No existe automatismo entre incapacidad permanente y discapacidad. La existencia de una incapacidad permanente no implica, por sí sola y con carácter general, un concreto porcentaje de discapacidad reconocido mediante el procedimiento del Real Decreto 888/2022. Del mismo modo, un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento no determina automáticamente una incapacidad permanente prestacional.

Ambos reconocimientos pueden coexistir, pero obedecen a lógicas distintas: uno mide capacidad laboral invalidante; el otro califica una situación de discapacidad en porcentaje y barreras de participación.

Diferente carga técnica de la prueba. En incapacidad permanente, el núcleo probatorio se centra en informes médicos, funcionales y laborales que acrediten la repercusión invalidante sobre la profesión habitual o sobre toda profesión u oficio. En discapacidad, la prueba se proyecta sobre una evaluación técnica multidimensional sometida a baremos oficiales y a un dictamen-propuesta de equipo multiprofesional.

CUESTIÓN

¿Puede una persona con pensión de incapacidad permanente total reclamar automáticamente un grado de discapacidad del 33 por ciento en cualquier ámbito?

No de forma automática y general como equivalencia universal entre instituciones. La incapacidad permanente y la discapacidad son categorías distintas. Ahora bien, el artículo 4.2 del texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013 considera, a los efectos de esa ley y en los ámbitos allí indicados, que presentan una discapacidad en grado igual o superior al 33 por ciento las personas pensionistas de la Seguridad Social con incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez. Si se pretende una acreditación administrativa formal de grado de discapacidad con todos sus efectos propios, resultará de aplicación el procedimiento del Real Decreto 888/2022.