¿Qué causas suponen el reintegro de las cantidades percibidas en concepto de subvención para el empleo?

La mayoría de las subvenciones para el empleo referencian el posible deber de reintegro de la ayuda al fomento de empleo a una serie de incumplimientos citados en la propia convocatoria y, de forma complementaria, a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).

El artículo 37 de la LGS establece las siguientes causas de reintegro de las cantidades percibidas en concepto de subvención:

«Artículo 37. Causas de reintegro.

1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

h) La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente».

Como se observa la LGS deja los requisitos específico de devolución a la normativa reguladora de la subvención concreta concedida. No obstante, los principales motivos de denegación- solicitud de devolución en caso de cumplir los requisitos específicos los encontramos referidos a dos supuestos concretos:

Sobre este requisito debemos diferencias dos casos:

a) Con anterioridad a la concesión de la subvención: el art. 34.5 de la LGS exige para el pago de la subvención en todos los casos, bien se trate de un pago anticipado, un pago a cuenta o un pago posterior al cumplimiento de las condiciones, que el beneficiario se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

b) Con posterioridad a la concesión de la subvención: 

- En contraposición con la letra a) anterior, una vez producido el pago de la subvención, las causas que pueden fundamentar el reintegro de la subvención son las enumeradas en el art. 37 de la LGS, entre las que no figura la de no hallarse el beneficiario al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

- Cuestión distinta es que, una vez producido el pago de la subvención, el hallarse al corriente el beneficiario en las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social forme parte de las condiciones que fundamentaron la concesión de la subvención y a cuyo cumplimiento se obliga el concesionario, como es el caso de las obligaciones de creación y mantenimiento por un tiempo estipulado de un determinado número de puestos de trabajo, que requiere, obviamente, el alta y la cotización a la Seguridad Social por los trabajadores empleados. En tales casos, el incumplimiento por el beneficiario de las obligaciones frente a la Seguridad Social inherentes a la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo puede fundamentar una revocación de la ayuda, pero no en virtud del art. 34.5 de la LGS, pues el pago de la subvención solo se efectuará cuando concurran los requisitos exigidos para ello, sino en virtud de la causa de reintegro descrita en el art. 37.1.b) de la LGS.

2.º Mantenimiento de empleo

Por tratarse de ayudas asociadas al empleo o la contratación en la mayoría de los casos encontraremos ciertas obligaciones ligadas a su mantenimiento del mismo. Es decir, su concesión supondrá realizar y mantener la actividad empresarial y la generación de puestos de trabajo que fundamentan la concesión de la subvención, de acuerdo con las condiciones y requisitos de las bases reguladoras. A modo de ej. podemos encontrar requisitos como:

• Mantener, como mínimo, el mismo número de personas trabajadoras con el que cuenten en el momento de la publicación del extracto de la convocatoria en el Boletín Oficial durante cierto tiempo.
• Realizar una contratación indefinida (a tiempo completo o parcial) y mantener el empleo de los trabajadores asalariados con contrato indefinido o temporal que tuviese la empresa en todos los centros de trabajo.
• Mantener la plantilla considerada para el cálculo de la subvención hasta la fecha que se determine en convocatoria.

Como referencia para los cálculos necesarios también encontramos distintas formas adaptadas a cada convocatoria:

• Tener una plantilla media de cierto número de personas trabajadoras. A estos efectos se tomará como referencia la plantilla media de personas trabajadoras en alta indicada en el Informe sobre el número medio anual de trabajadores en situación de alta de la Seguridad Social. A efectos de este cálculo, se tomará como referencia el número de personas trabajadoras en alta en la Seguridad Social en los últimos 12 meses, a contar desde la fecha de publicación de la correspondiente convocatoria.
• Tener, al menos, una persona trabajadora en alta laboral por cuenta ajena, independientemente del porcentaje de jornada por la que esté en alta, en el momento de la comprobación pertinente.

A TENER EN CUENTA. El actual programa de fomento de empleo (RD-Ley 1/2023, de 10 de enero) generaliza el criterio de mantener del empleo bonificado al menos tres años desde la fecha de inicio del contrato, transformación o incorporación a cooperativas o sociedades laborales bonificada. 

Con carácter general, a efectos del cumplimiento de estas obligaciones y siempre siguiendo las bases de la convocatoria, no se tendrán en cuenta:

• Las extinciones de contratos de trabajo por causas objetivas o por despidos disciplinarios que no hayan sido declarados o reconocidos como improcedentes.
• Los despidos colectivos que no hayan sido declarados no ajustados a derecho.
• Las extinciones causadas por dimisión, jubilación, muerte o incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez de las personas trabajadoras.
• Las resoluciones contractuales durante el período de prueba.
• Las extinciones de contratos de trabajo causadas por jubilación, muerte o incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez del empresario.
• La expiración del tiempo convenido en caso de contratos formativos o de duración determinada bonificados.
• El fin del llamamiento de personas trabajadoras con contrato fijo-discontinuo.
• Las subrogaciones, por las causas legales estipuladas.
• Las extinciones de contratos a personas trabajadoras con discapacidad de centros especiales de empleo que pasen de prestar sus servicios en centros especiales de empleo a la empresa ordinaria.

El incumplimiento de las obligaciones de mantenimiento del alta, o de la situación asimilada al alta con obligación de cotizar, en el régimen correspondiente de la Seguridad Social, determinará la pérdida del derecho a los correspondientes beneficios y la devolución de todas las cantidades dejadas de ingresar con el recargo y los intereses de demora correspondientes.

A TENER EN CUENTA. El art. 1.2 del Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, establece: «A las subvenciones públicas que, en materia de empleo, se establezcan por disposiciones dictadas al amparo de competencias estatales para el fomento de la contratación laboral y la financiación de otros programas de activación para el empleo, sin perjuicio de las especialidades contenidas en su regulación particular, les serán de aplicación las disposiciones generales contenidas en este capítulo I». Dentro del capítulo I del Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, encontramos el art. 9 donde se regulan las obligaciones de mantenimiento en el empleo, por lo tanto, entendemos que esta obligación es de aplicación, sin perjuicio de las especialidades contenidas en la regulación particular de la subvención pública, a las subvenciones indicadas.

Un caso resulto por el TS

La STS n.º 529/2024, de 2 de abril, ECLI:ES:TS:2024:1880, establece un precedente importante en materia de reintegro de subvenciones. La decisión subraya que, una vez cobrada la subvención, no procede su devolución a menos que se incumplan las obligaciones específicas frente a la Seguridad Social relacionadas con la creación y mantenimiento de puestos de trabajo. Para la sala de lo contencioso-administrativo el hecho de no estar al corriente en las obligaciones tributarias y de Seguridad Social en momentos posteriores al pago de la subvención no es motivo suficiente para exigir el reintegro, a menos que el incumplimiento afecte directamente a las condiciones que fundamentaron la concesión de la ayuda, como es el caso de las obligaciones de empleo.

En el supuesto analizado, un consorcio de empresas que recibió una subvención estando al corriente de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social tanto en el momento de la concesión como en el del pago sufrió una revocación parcial de la ayuda basada en la insolvencia concursal de la empresa líder, situación que la Administración interpretó como un incumplimiento. Sin embargo, el Tribunal Supremo determina que el reintegro de subvenciones solo es aplicable bajo las causas enumeradas en el art.37 de la LGSS, y que el no estar al corriente en las obligaciones tributarias y de Seguridad Social post-pago no es una de ellas.

El fallo destaca que el incumplimiento de las condiciones específicas, como la creación y mantenimiento de empleo, sí puede fundamentar una revocación de la ayuda, pero basándose en el art. 37.1.b) de la LGSS, que se refiere al incumplimiento del objetivo, actividad, proyecto o comportamiento que justificaron la concesión de la subvención. Esta sentencia es crucial para las empresas beneficiarias de subvenciones, ya que clarifica los límites y condiciones bajo los cuales la Administración puede exigir el reintegro de las ayudas recibidas.

A TENER EN CUENTA. Para el TS, no estar al corriente en las obligaciones tributarias y de Seguridad Social post-pago de una subvención a la contratación no es una causa de reintegro. No obstante, el incumplimiento de condiciones específicas como la creación y mantenimiento de empleo, sí puede fundamentar una revocación de la ayuda.

Interpretación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

La STJUE n.º C-245/16, de 6 de julio de 2017, dio respuesta a la cuestión prejudicial, planteada por un tribunal italiano en el marco de un litigio en el que una empresa beneficiaria de una ayuda estatal se oponía a la devolución de dicha ayuda en aplicación del art. 1.7.c) del Reglamento 800/2008, de 6 de agosto, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado común, por el hecho de haber presentado, con posterioridad a la concesión de la ayuda, una solicitud de apertura de un procedimiento concursal.

La cuestión prejudicial, en lo que interesa a este recurso, planteaba si el art. 1.7.c) del Reglamento 800/2008 debe interpretarse en el sentido de que el mero hecho de que concurran los requisitos para la apertura de un procedimiento concursal contra el empresario que pretende obtener una ayuda impide que se le conceda la financiación u obliga a la autoridad nacional de gestión a revocar la financiación ya concedida o si, por el contrario, la situación de crisis debe apreciarse en concreto, teniendo en cuenta, por ejemplo, el momento de apertura del procedimiento, el cumplimiento por parte del empresario de los compromisos asumidos o cualquier otra circunstancia pertinente.

El art. 1.6.c), en relación con el art. 1.7 del Reglamento 800/2008 establece como requisito para la concesión de una ayuda estatal en aplicación del Reglamento, que la empresa solicitante no reúna las condiciones establecidas para someterse a un procedimiento de quiebra o insolvencia, y la sentencia del TJUE considera que es en el momento de concesión de la ayuda cuando debe apreciarse si la empresa puede optar a la ayuda (apartado 33), sin que la concesión pueda ser revocada por la mera razón de que dicha empresa se haya visto sometida a un procedimiento de quiebra o insolvencia con posterioridad a la fecha en la que se le otorgó la ayuda (apartado 39).

La respuesta del TJUE a la cuestión prejudicial fue la siguiente:

«El artículo 1, apartado 7, letra c), del Reglamento n.º 800/2008 debe interpretarse en el sentido de que el hecho de que una empresa reúna las condiciones establecidas en el Derecho nacional para someterse a un procedimiento de quiebra o insolvencia -extremo cuya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente- basta para impedir que se le conceda una ayuda estatal en aplicación de ese Reglamento o, si la ayuda ya le fue concedida, para que se declare que no podía serle concedida en aplicación de dicho Reglamento, siempre que tales condiciones concurrieran en la fecha en que se le concedió dicha ayuda. En cambio, una ayuda concedida a una empresa respetando lo dispuesto en el Reglamento n.º 800/2008, y en particular en su artículo 1, apartado 6, no puede ser revocada por la mera razón de que dicha empresa se haya visto sometida a un procedimiento de quiebra o insolvencia con posterioridad a la fecha en que se le otorgó la ayuda».