Distribución competencial en el dominio público marítimo-terrestre

Competencias de las AA. PP. sobre el dominio público marítimo-terrestre

Los arts. 110 a 119, integrantes del título VI de la Ley de Costas, se ocupan de la distribución de competencias en materia de dominio público marítimo-terrestre entre las distintas Administraciones Públicas, distinguiendo entre:

• Competencias de la Administración del Estado (arts. 110 a 113)
• Competencias de las Comunidades Autónomas (art. 114)
• Competencias de los Municipios (art. 115)

Las relaciones entre las diferentes administraciones en materia de costas se regulan en los arts. 116 a 118, mientras que el art. 119 sienta las reglas de impugnación de los acuerdos y actos.

Competencias de la Administración del Estado

El art. 110 de la Ley de Costas, concreta qué competencias tiene la Administración General del Estado (AGE) en materia de costas y dominio público marítimo?terrestre, delimitando su papel frente al de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos.

A TENER EN CUENTA. La lista de funciones de la AGE en materia de costas debe leerse siempre «(...) en los términos establecidos en la presente Ley», es decir, sin invadir competencias autonómicas reconocidas constitucional y estatutariamente y teniendo en cuenta las declaraciones de inconstitucionalidad que han afectado al precepto.

A) Deslinde, afectación, desafectación y adquisición/expropiación. El otorgamiento de esta competencia al Estado garantiza que una única autoridad defina con certeza qué es dominio público y cómo se incorpora o se excluye de esa categoría, asegurando la unidad del régimen demanial. En su virtud, compete a la AGE:

• practicar el deslinde del dominio público marítimo?terrestre determinando, en la realidad física, qué terrenos son de dominio público;
• decidir su afectación y su desafectación en los supuestos tasados; y
• adquirir o expropiar terrenos privados para incorporarlos al dominio público marítimo-terrestre.

B) Gestión del dominio público marítimo-terrestre y títulos habilitantes. Corresponden al Estado las facultades de:

• Otorgar adscripciones (a comunidades autónomas para puertos y vías de transporte, art. 49).
• Otorgar concesiones y autorizaciones de ocupación y aprovechamiento del DPMT.
• Declarar zonas de reserva (art. 47).
• Conceder ocupaciones mediante obras fijas en el mar (p. ej., diques, espigones, instalaciones permanentes) y instalaciones marítimas menores (embarcaderos, pantalanes, varaderos, etc.) que no formen parte ni estén adscritas a un puerto.

A TENER EN CUENTA. El Tribunal Constitucional, en STC n.º 149/1991, de 4 de julio, ECLI:ES:TC:1991:149, ha declarado que las autorizaciones en la zona de servidumbre de protección corresponden a las comunidades autónomas; por tanto, el inciso que atribuía esas autorizaciones al Estado debe considerarse inconstitucional.

En la práctica: el Estado sigue gestionando el dominio público en sentido estricto (ribera del mar, mar territorial, etc.), pero ciertas autorizaciones en la franja colindante (servidumbre de protección) son competencia autonómica.

C) Tutela y policía y del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, y control del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes.

D) Derechos de tanteo y retracto y expropiación sobre yacimientos de áridos situados en la zona de influencia. La finalidad es garantizar la disponibilidad de áridos para la protección de playas y evitar extracciones privadas que perjudiquen la costa.

E) Estudios técnicos sobre el medio marítimo. Se configura al Estado como referente técnico para conocer la dinámica litoral, oleaje, corrientes, etc., información esencial para proyectos y decisiones de protección. Así, la AGE se encarga de la realización de:

• Mediciones y aforos,
• Estudios de hidráulica marítima y
• Información sobre el clima marítimo

F) Aprobación de normas de desarrollo elaboradas conforme al art. 22 de la Ley de Costas.

A TENER EN CUENTA. Aunque el tenor literal de la letra f) del art. 110 de la Ley de Costas hace referencia a su art. 34, debe notarse que este ha sido declarado nulo por el TC en STC n.º 149/1991, de 4 de julio, ECLI:ES:TC:1991:149; Y el precepto se mantiene meramente como referencia histórica.

F) Obras y actuaciones de interés general o que afecten a más de una comunidad autónoma. Según el apartado 1 del art. 111 de la Ley, estas son:

• Las necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo integren.
• De creación, regeneración y recuperación de playas.
• De acceso público al mar no previstas en el planeamiento urbanístico.
• Las emplazadas en el mar y aguas interiores, sin perjuicio de las competencias de las CA. AA.
• De iluminación de costas y señales marítimas.

H) Antes de ser declarada inconstitucional por la STC n.º 149/1991, de 4 de julio, ECLI:ES:TC:1991:149, la letra h) del art. 110 de la Ley de Costas atribuía a la AGE la autorización de vertidos no industriales ni contaminantes al mar. Sin embargo, toda vez que esos vertidos son materia de medio ambiente,

• su legislación básica compete al Estado ex art. 149.1.23 de la CE), y
• su autorización corresponde a las CC. AA.

De lo expuesto resulta la siguiente distribución competencial,

a) Los vertidos de tierra al mar:

• • No industriales ni contaminantes, 
    • son legislados:

por el Estado (en su legislación básica) + por las CC. AA. (en su eventual desarrollo y normas adicionales de protección).

• • • son autorizados por las CC. AA. (no por la AGE).
  •  Industriales y contaminantes,
    • son legislados completamente por el Estado, y
    • son autorizados por las CC. AA., cuando así lo establezcan los Estatutos.

b) Los vertidos de mar a mar —desde buques y aeronaves— deben ser autorizados por el Estado.

I) Elaboración/aprobación de las disposiciones sobre vertidos (normativa básica), seguridad humana en lugares de baño y salvamento marítimo.

J) Iluminación de costas y señales marítimas: rl Estado asume lo relativo a faros, balizas, boyas y demás señales marítimas, y la iluminación de las costas. Es una competencia típicamente estatal, que ya aparece en otros preceptos (art. 4.10 y 111.1.e).

K) Servicios técnicos y asesoramiento. El Estado presta servicios técnicos vinculados a sus competencias (estudios, informes, proyectos, etc.) y puede asesorar a:

• Comunidades Autónomas,
• Entidades locales, y
• otras entidades públicas o privadas y particulares que lo soliciten.

L) Ejecución de acuerdos y convenios internacionales en las materias de su competencia (protección del mar, seguridad, contaminación, etc.). La AGE puede coordinar e inspeccionar el cumplimiento por las Comunidades Autónomas, adoptando las medidas necesarias para asegurar la observancia de las obligaciones internacionales. Se fundamenta en la competencia estatal sobre relaciones internacionales y en la necesidad de una posición uniforme frente a otros Estados y organismos internacionales.

M) Banco de Datos Oceanográfico. Creado e implantado por el Estado para definir las condiciones del clima marítimo en la costa española. Para ello, las distintas AA. PP. están obligadas a suministrar información cuando se les requiera. Según el art, 220 del Reglamento General de Costas, El contenido del Banco de Datos Oceanográficos se desarrollará por el Ministerio de Fomento, a través del Organismo Público Puertos del Estado, quien publicará los datos obtenidos a través de su portal de internet.

Incidencia de la jurisprudencia constitucional

CUESTIÓN

¿Puede afirmarse que toda actuación sobre el litoral corresponde al Estado por recaer sobre dominio público estatal?

No. La titularidad estatal del dominio público marítimo-terrestre no absorbe las competencias autonómicas y municipales concurrentes. El Estado conserva las potestades dominicales y las que expresamente le atribuye la Ley de Costas, pero deben coexistir con las competencias autonómicas en ordenación territorial, urbanismo, puertos o vertidos, y con las municipales en los términos legalmente previstos.

Obras de interés general

El art. 111 de la Ley de Costas califica como obras de interés general, y por tanto de competencia estatal, las siguientes:

• Las necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo integren.
• Las de creación, regeneración y recuperación de playas.
• Las de acceso público al mar no previstos en el planeamiento urbanístico.
• Las emplazadas en el mar y aguas interiores, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas.
• Las de iluminación de costas y señales marítimas.

Para la ejecución de estas obras debe solicitarse informe a la comunidad autónoma y al ayuntamiento afectados acerca de su conformidad con los instrumentos de planificación territorial y urbanística. Si existe disconformidad, decide el Consejo de Ministros; si tales instrumentos no existen o no contemplan la obra, deberán adaptarse en el plazo legalmente previsto. Además, estas obras no están sometidas a licencia ni a otros actos de control municipal.

Informes estatales preceptivos y vinculantes

También corresponde a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en los supuestos del art. 112 de la Ley de Costas:

• Planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de la Ley de Costas y de sus normas de desarrollo.
• Planes y autorizaciones de vertidos industriales y contaminantes al mar desde tierra, a efectos del cumplimiento de la legislación estatal y de la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
• Proyectos de construcción de nuevos puertos y vías de transporte de competencia autonómica, ampliación de los existentes o de su zona de servicio, y modificación de su configuración exterior, conforme al art. 49.
• Declaraciones de zonas de interés para cultivos marinos, concesiones y autorizaciones, de acuerdo con la legislación específica.

Competencias de las comunidades autónomas

El art. 114 de la Ley de Costas dispone que las comunidades autónomas ejercerán las competencias que, en las materias de ordenación territorial y del litoral, puertos, urbanismo, vertidos al mar y demás relacionadas con el ámbito de la Ley de Costas, tengan atribuidas en virtud de sus respectivos Estatutos.

Este precepto opera como cláusula de remisión al bloque de la constitucionalidad, por lo que el alcance de la competencia autonómica dependerá de la Constitución, de los Estatutos de Autonomía y de la doctrina constitucional aplicable.

A TENER EN CUENTA. El segundo párrafo del art. 114, que limitaba la competencia autonómica sobre ordenación territorial y del litoral exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre, fue declarado nulo.

Desde una perspectiva práctica, las comunidades autónomas ostentan un papel central en:

• La ordenación territorial y urbanística del litoral.
• La intervención autorizatoria en la zona de servidumbre de protección, conforme a la doctrina constitucional.
• El ejercicio de competencias ejecutivas en materia de vertidos al mar desde tierra, en los términos constitucional y estatutariamente procedentes.
• La gestión de puertos de su titularidad y de los bienes adscritos en los términos del art. 49 de la Ley de Costas.

Competencias de los municipios

De conformidad con el art. 115 de la Ley de Costas, las competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que dicten las comunidades autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:

• Informar los deslindes del dominio público marítimo-terrestre.
• Informar las solicitudes de reservas, adscripciones, autorizaciones y concesiones para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre.
• Explotar, en su caso, los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas por cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación de régimen local.
• Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas.

La intervención municipal se proyecta, por tanto, sobre funciones de informe, gestión de servicios de playa y conservación material de los espacios de uso público, sin desplazar las competencias dominicales estatales ni las competencias autonómicas de ordenación y ejecución sectorial.

Relaciones interadministrativas

Los arts. 116 y 117 de la Ley de Costas disciplinan las relaciones interadministrativas en este ámbito.

El art. 116 impone a las Administraciones públicas cuyos títulos competenciales incidan sobre el litoral el deber de ajustar sus relaciones recíprocas a los principios de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a las competencias respectivas.

Por su parte, el art. 117 establece un mecanismo específico de intervención estatal en la tramitación del planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral:

• Antes de la aprobación inicial, el órgano competente debe remitir el proyecto a la Administración del Estado para que emita, en el plazo de un mes, informe comprensivo de sugerencias y observaciones.
• Inmediatamente antes de la aprobación definitiva, debe darse nuevo traslado a la Administración del Estado para que se pronuncie, en el plazo de dos meses, sobre aquellos aspectos de su competencia.
• Si el informe no es favorable en aspectos de competencia estatal, se abre un período de consultas dirigido a alcanzar un acuerdo.

A TENER EN CUENTA. El art. 118 de la Ley de Costas fue declarado nulo por la STC 149/1991.

Impugnación de actos y acuerdos

El art. 119 de la Ley de Costas regula la impugnación de actos y acuerdos contrarios a la ley:

• Se declaran contrarios al interés general los actos y acuerdos que infrinjan la Ley de Costas o las normas aprobadas conforme a la misma. Tales actos y acuerdos podrán ser impugnados directamente por la Administración del Estado, autonómica o local ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con petición expresa de suspensión.
• Además, y conforme al procedimiento previsto en el art. 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, el Delegado del Gobierno, a instancia del ministerio competente, podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección o que supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el art. 25 de la Ley de Costas.

CUESTIÓN

¿Qué relevancia práctica tiene la declaración legal de que estos actos y acuerdos son contrarios al interés general?

Dicha calificación refuerza la legitimación administrativa para su impugnación y justifica la solicitud de suspensión cautelar ante la jurisdicción contencioso-administrativa, además de habilitar, en el ámbito local y con los requisitos legales, mecanismos específicos de suspensión administrativa.