Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones en relación con las Entidades Locales

Los L-1310002-63 a Art. 68 de la L-1310002 se ocupan de precisar varias cuestiones en relación con la impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones en materia de régimen local. Así, se precisa que junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico (Ley 7/1985 de 2 de Abr (Reguladora de las Bases del Régimen Local)-63):

• La administración del estado y la de las comunidades Autónomas, en los casos y términos que se habrán de ver más adelante.
  
  
• Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
  
  

Sobre el alcance del segundo punto, y concretamente sobre la posibilidad de que, junto al que haya votado en contra también pueda hallarse legitimado el que se haya abstenido, se ha pronunciado la Sentencia Administrativo Nº S/S, TS, Sala de lo Contencioso, Sec. 4, Rec 1281/2003, 14-11-2005 en los siguientes términos:

"El apartado 1.b) del art. 63 de la LBRL, además de implicar una excepción al contenido de la proscripción de la posibilidad de recurrir los actos de una Entidad pública por parte de los órganos que la componen - art. 20 a) LJCA 1998 - supone, por ello, una ampliación de la legitimación en el régimen general del proceso contencioso administrativo. Su exacto contenido -luego reiterado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, aprobando el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales , complementado por el art. 211.3 del mismo texto reglamentario fijando la forma de computar el plazo para interponer recurso de reposición por los Concejales o miembros de las Corporaciones locales que hubieran votado en contra del acuerdo- expresa que podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.

Tal precepto ha sido reiteradamente entendido por este Tribunal en el sentido de que los concejales de una Corporación local no pueden impugnar los acuerdos de la Corporación a que pertenecen más que en aquellos supuestos en que hubieren votado en contra del acuerdo que impugnan lo que no acontece cuando se encuentran presentes y no votan en contra del acuerdo ( sentencia de 12 de enero de 1994, recurso de casación 874/1992 ). En sentido similar la sentencia de 21 de enero de 2003, recurso de casación 7705/1998 . Se ha insistido en que la norma no afecta a los Concejales que no forman parte del órgano en concreto los cuales podrán impugnarlo según las reglas generales ( sentencia de 16 de diciembre de 1999, recurso de casación 3333/1994 ). Por ello no siendo urbanística sino tributaria la materia examinada en la sentencia de 14 de marzo de 2002, recurso de casación 2481/1998 , se niega la legitimación por ausencia de acción pública que otorgue legitimación para impugnar los acuerdos municipales a una persona que ni siquiera era concejal al adoptarse el primer acuerdo impugnado.

Posición que, independientemente de la solución adoptada en el recurso de amparo 2902/2002, fallado por sentencia 173/2004, de 18 de octubre , es la esencialmente mantenida por el Tribunal Constitucional. Así expresa que 'el precepto analizado -el tan repetido art. 63.1.b) LBRL - parte, por elemental lógica, de un principio de legitimación de los miembros representantes populares de las corporaciones locales, que luego resulta matizado en el caso de que los actos propios de dichos representantes durante el proceso de formación de voluntad del órgano que dictó el acto de que se trate contradigan palmariamente la posterior actividad impugnatoria, cosa que se produciría cuando no se hubiese puesto objeción alguna al acuerdo o cuando, incluso, se hubiera votado a favor de su adopción'.

No ofrece, pues, duda que la legitimación se atribuye a los miembros de la corporación que hubieren votado en contra de la adopción o aprobación de un determinado acto. Resulta patente que las discrepancias en los órganos colegiados que integran la administración local deben manifestarse inicialmente en sede del órgano, pleno, que ejerce por diferentes medios el control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de gobierno. Abstenerse de mostrar una opinión contraria a un concreto acuerdo municipal en el acto de formación de voluntad y luego pretender su impugnación en vía jurisdiccional por la vía de la legitimación especial recogida en el art. art. 63.1.b) LBRL, tras el rechazo de una petición de revisión de los actos administrativos, bajo el argumento de que el acto impugnado lesiona la legalidad puede comportar no solo un abuso de derecho sino metajuridicamente una desconsideración hacia los votantes mediante cuyo voto el componente del órgano colegiado pudo acceder a la condición de miembro del ente local. Una racional exégesis de la norma exige que tal actitud deba exteriorizarse primero en el seno del órgano colegiado, en el que se integra el discrepante ejerciendo su derecho de participación política, para luego, en su caso, acudir a su impugnación jurisdiccional por la vía de la legitimación especial apoyada justamente en esa voluntad contraria a la mayoritaria expresada en el interior del órgano que representa la voluntad popular en el municipio como es el pleno.

Lo que acabamos de decir no significa negar el derecho de los concejales a abstenerse de expresar su opinión en la adopción de un concreto acuerdo. De lo que se trata es de concretar las facultades conferidas por el art. art. 63.1.b) LBRL. Y, entendemos, que no ofrece cobertura para su utilización cuando teniendo la posibilidad o el derecho de manifestar la voluntad contraria frente a un concreto Acuerdo no se expresa la postura sino que se oculta esa posición mediante la abstención. La falta de participación voluntaria en la expresión de la voluntad del órgano competente, en este caso en las contrataciones municipales, no puede generar el uso de una vía reservada por la Ley a los que si opinaron en contra".

Por lo demás, están igualmente legitimadas en todo caso las entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de la administraciones del estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, y  para promover, en los términos del L-1310002-63, la impugnación ante el tribunal constitucional de leyes del estado o de las Comunidades Autónomas cuando se estime que son estas las que lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada.

En lo que concierne al primero de los supuestos analizados al comienzo, esto es, los casos de legitimación del estado y la de las comunidades autónomas, el esquema diseñado por la L-1310002 es el siguiente:

Según el Art. 64, la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de la información a que se refiere el número 1 del Art. 56, que deberá remitirse en el plazo máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el Art. 67, en el que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que se refieren el número 2 del Art. 65 y el 1 del Art. 67, que se reanudarán a partir de la recepción de la documentación interesada.

Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes (apartado 1 del Art. 64). El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.

La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.

Por lo que se refiere a la "invasión de competencias", el Art. 66 dispone lo que se transcribe a continuación:

• Los actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades, podrán ser impugnados por cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo anterior.
  
  
• La impugnación deberá precisar la lesión o, en su caso, extralimitación competencial que la motiva y las normas legales vulneradas en que se funda. En el caso de que, además, contuviera petición expresa de suspensión del acto o acuerdo impugnado, razonada en la integridad y efectividad del interés general o comúnitario afectado, el tribunal, si la estima fundada, acordara dichas suspensión en el primer tramite subsiguiente a la presentación de la impugnación. No obstante, a instancia de la entidad local y oyendo a la administración demandante, podrá alzar en cualquier momento, en todo o en parte, la suspensión decretada, en caso de que de ella hubiera de derivarse perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general o comúnitario hecho valer en la impugnación.
  
  

Sobre actos de una entidad local que atenten gravemente contra el interés general de España se pronuncia el Art. 67 en los siguientes términos:

•  Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente el interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.
  
  
• El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si fuese anterior.
  
  
• Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
  
  

Finalmente, en lo que concierme a la defensa de sus bienes y derechos, el  Art. 68 estable la obligación de las entidades locales de ejercer las acciones necesarias para la misma defensa, pudiendo cualquier vecino en pleno goce de sus derechos civiles y políticos requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un termino de treinta días hábiles. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local.

Si la acción prospera, tendrán derecho a ser reembolsados por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubiesen ocasionado.