La potestad reglamentaria, legalidad de las actuaciones administrativas y el Consejo de Estado

El control de la potestad reglamentaria y  legalidad de las actuaciones administrativas

El artículo 106 de la CE establece que son los tribunales quienes controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. En caso de darse conflicto entre los tribunales y la Administración, este se resolverá por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, tal y como dispone el artículo 1 de la LO 2/1987, de 18 de mayo de Conflictos Jurisdiccionales. Este tribunal se constituirá conforme al artículo 38 de la LOPJ, es decir, será presidido por el presidente del Tribunal Supremo y se conformará por cinco vocales, de los que dos serán magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, designados por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, y los otros tres serán consejeros permanentes de Estado, actuando como secretario el de Gobierno del Tribunal Supremo.

Añade el artículo 106.2 de la CE que «los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Y así lo desarrolla la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LRJSP), que regula la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y, en concreto, en su artículo 32, partiendo de una definición coincidente con la aportada por la Constitución, prescribe con mayor detalle que habrá derecho a indemnización por parte de la Administración siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley, debiendo, en todo caso, demostrar que el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Respecto a la responsabilidad patrimonial de las AA. PP., fija el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 112/2018, de 17 de octubre, ECLI: ES:TC:2018:112:

«(...) el tenor del artículo 106.2 supone la recepción constitucional del sistema de responsabilidad de la Administración previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, el artículo 106.2 CE recoge en su texto que: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. El texto, producto de una enmienda introducida en el debate constitucional al originario texto del anteproyecto de Constitución, que no había incluido ninguna referencia a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, vino, pues, a reproducir parcialmente la redacción del artículo 32.1 de la Ley de 20 de julio de 1957, de régimen jurídico de la Administración del Estado, que había señalado que “[l]os particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”, precepto que tenía, a su vez, su antecedente en el artículo 121.1 de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954, que dispone que “[d]ará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina».

Configuración del Consejo de Estado

El Consejo de Estado se configura como el órgano supremo consultivo del Gobierno, cuya composición y competencia se regulan por la LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Además, ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia de acuerdo con la Constitución y las leyes, y debe velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico y valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, o la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines. En cuanto a su actividad presupuestaria, figurará como una sección dentro de los presupuestos generales del Estado.

El artículo 3 de la LOCE dispone que el Consejo de Estado puede actuar mediante pleno, en comisión permanente, en comisión de estudios o en secciones. Para cada caso, la ley contempla una estructura y competencias de los mismos, que son:

• Pleno (art. 4 y 21 de la LOCE). Se integra por el presidente, los consejeros permanentes, los consejeros natos, los consejeros electivos y el secretario general. Debe ser consultado en los asuntos referentes a:
• Anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado. 
• Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo.
• Proyectos de decretos legislativos.
• Dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. 
• Problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales. 
• Reclamaciones que se formalicen como consecuencia del ejercicio de la protección diplomática y las cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica internacional.
• Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado.
• Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los derechos de la Hacienda Pública y sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto de los mismos.
• Separación de consejeros permanentes.
• Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión.
• Todo asunto que ordene una ley que deba consultarse al Consejo de Estado en pleno.
• Comisión Permanente (art. 5.1 y 22 de la LOCE). Se integra por el presidente, los consejeros permanentes y el secretario general. Será consultada cuando se trate de asuntos relativos a:
• Tratados o convenios internacionales sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación de consentimiento del Estado.
• Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo.
• Reglamentos o disposiciones de carácter general que dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. 
• Anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las comunidades autónomas.
• Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las comunidades autónomas. 
• Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso.
• Conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos ministeriales.
• Recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una ley el Consejo de Ministros, las comisiones delegadas del  Gobierno o la presidencia del Gobierno.
• Recursos administrativos de revisión.
• Revisión de oficio de disposiciones administrativas y de actos administrativos, en los supuestos previstos por las leyes.
• Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado.
• Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables.
• Reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y perjuicios, se formulen a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos por las leyes.
• Concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito.
• Concesión y rehabilitación de honores y privilegios cuando así se establezca por disposición legal.
• Asuntos relativos a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.
• Concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados.
• Los asuntos en que por precepto expreso de una ley haya de consultarse al Consejo de Estado en comisión permanente o haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en pleno.
• Comisión de Estudios (art. 5.2 y 23 de la LOCE). Estará presidida por el presidente del Consejo de Estado e integrada por dos consejeros permanentes, dos natos y dos electivos, designados por el pleno a propuesta del presidente, así como por el secretario general. Sus funciones son:
• Ordenar, dirigir y supervisar la realización de los estudios, informes o memorias encargados por el Gobierno y, una vez conclusos, emitir juicio acerca de su suficiencia y adecuación al encargo recibido.
• Elaborar as propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado y someterlas al pleno, que se pronunciará sobre ellas por mayoría simple.
• Secciones. Funcionarán con arreglo a lo que disponga su reglamento orgánico.

A TENER EN CUENTA. Para más información sobre el funcionamiento del Consejo de Estado, su reglamento orgánico se regula mediante el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.