La reclamación del expediente administrativo en la fase de interposición del recurso contencioso

Reclamación del expediente administrativo en el procedimiento contencioso-administrativo

Los distintos apartados del artículo 48 de la LJCA regulan cómo se llevará a cabo la reclamación del expediente administrativo, por parte del letrado de la Administración de Justicia, a la Administración autora de la actuación administrativa objeto de recurso.

En primer lugar, es importante recordar cuáles son los elementos que conforman el expediente administrativo, así como la forma en que la Administración los conservará. Para ello, hemos de acudir al artículo 70.1 de la LPAC que dispone lo siguiente:

«1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento».

Respecto a los elementos que conforman el expediente administrativo, existen resoluciones relevantes, así como jurisprudencia que se ha manifestado al respecto.

JURISPRUDENCIA

Auto del Tribunal Supremo, rec. 690/2017, de 13 de junio de 2018, ECLI:ES:TS:2018:6549A

Elementos del expediente administrativo.

«La previsión contenida en el apartado 4 de dicho precepto, que permite excluir del expediente la "información que tenga carácter auxiliar o de apoyo", debe recibir una interpretación restrictiva, evitando que datos y elementos relevantes que sirvieron para conformar la decisión administrativa queden fuera del expediente remitido al órgano judicial, impidiendo a los afectados conocer datos o actuaciones que limiten su derecho de defensa y, por tanto, puedan generar indefensión. Sin perjuicio de que la exclusión de determinados elementos meramente auxiliares o de apoyo pueda ser posible al considerar que se trata de datos que resultan irrelevantes y no generan ningún tipo de indefensión.

Sin perjuicio de que la exclusión de determinados elementos meramente auxiliares o de apoyo pueda ser posible al considerar que se trata de datos que resultan irrelevantes y no generan ningún tipo de indefensión. En todo caso, la conformación del expediente administrativo que se remita estará sometida a la solicitud de ampliación por los afectados y al control último del órgano judicial».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 422/2014, de 8 de mayo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2240

Competencia para determinar los elementos que conforman el expediente administrativo.

«[...] Resulta, en definitiva, equivocado sostener que la plasmación del expediente en soporte papel o en soporte informático es algo que solo corresponde decidir al secretario y en lo que el juez no tiene nada que decir. Más bien al contrario, es el juez quien tiene la última y definitiva palabra tanto sobre el contenido e integración del expediente como sobre su ordenación y confección».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4448/2001, de 30 de octubre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:7126

Complemento del expediente: petición de parte.

«La solicitud de antecedentes para completar el expediente debe hacerse en el trámite previsto al efecto. La finalidad de la prueba es muy distinta a la de completar el expediente administrativo (S. 20 de septiembre de 1993).

En el caso de autos, ninguna prueba aportó el actor de que el expediente remitido quedara incompleto sin que valgan ahora los alegatos infundados del recurrente acerca de la ausencia de documentos en el expediente. Si consideraba que el expediente remitido, tras la primera petición de que se completara el mismo, atendida por la Sala de instancia, estaba todavía incompleto, podía haber pedido, de nuevo, que se completara el mismo. Nada hizo entonces, por lo que debía considerarse ya el mismo completo y bastante para que pudiera tomarse una decisión por la Sala de instancia acerca de la conformidad o no a Derecho de los actos impugnados.

El expediente administrativo pudo haber estado incompleto en un primer momento, pero es lo cierto que posteriormente fue completado a instancia del recurrente. De otra parte, no se concreta por el recurrente qué extremos o documentos podrían faltar ahora en el expediente y que fuera necesario completar.

En todo caso, la alegación de que el expediente está incompleto no puede surtir efectos anulatorios, pues en el supuesto de que fuera cierto, la ley de la jurisdicción prevé, como hemos visto, el remedio para subsanar la falta, ofreciendo a las partes la posibilidad de solicitar del Tribunal lo pertinente. Por eso no resulta admisible el no haber actuado en el plazo legal establecido y alegar, en cambio, en la demanda (mucho menos en un recurso de casación) el supuesto defecto, pues el no completarse el expediente, si así era necesario, solo es imputable al que hizo dejación de la potestad legalmente reconocida, no pudiendo alegar indefensión quien, teniendo a su disposición los medios y mecanismos para que esta no se produzca, no los utiliza debidamente (ex argumento sentencia de 6 de junio de 1991)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4448/2001, de 30 de octubre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:7126

Forma de remisión del expediente administrativo: original o fotocopias.

«Aduce el recurrente que la ausencia de documentos originales en el expediente administrativo es motivo suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo y de las resoluciones en su momento impugnadas.

Para salir al paso de esa supuesta nulidad de las resoluciones impugnadas y confirmadas en la sentencia recurrida por la ausencia de documentos originales en el expediente que demuestren la inexistencia de la prescripción, bastará decir, en primer término, en cuanto a la remisión del expediente en fotocopia compulsada y no en original, que —como puso de relieve el abogado del Estado en la instancia— la jurisprudencia de este Tribunal Supremo posterior a la citada por el recurrente ha sido paulatinamente flexibilizando el requisito de la remisión del expediente original, admitiendo la posibilidad de que este se fotocopie, siempre que de ello no derive indefensión alguna para el recurrente».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, rec. 15493/2020, de 8 de noviembre de 2021, ECLI:ES:TSJGAL:2021:6488

Expediente electrónico no foliado: no genera indefensión.

«[E]n el caso de autos la demandante afirma que el expediente no está foliado, lo que le genera indefensión, sin embargo, estamos ante un expediente electrónico, que tras identificarlo con el n.º NUM001, así como a la reclamante, contiene un índice (pdf) de todos los documentos y archivos que obran en el mismo. Se trata de un expediente completo (la demandante en ningún momento aduce lo contrario y, aunque así lo hiciera, podría solicitar que se completara, como también que se subsanara cualquier otro error padecido en el orden de los archivos, artículo 55 LRJCA), que identifica y relaciona los documentos que lo forman, indexándolos correctamente, por lo que debemos rechazar cualquier lesión del derechos de defensa y, con ello, la trascendencia anulatoria que pretende la demandante (en igual sentido nos pronunciamos en la sentencia recaída en el recurso 15199/20). En todo caso, destacaremos que el auto del TS de 30.01.2018 inadmite el incidente de nulidad promovido contra la sentencia 1564/2017, en atención al carácter subsanable de la falta de foliación del expediente (que en el caso ni sería exigible al tratarse de un expediente electrónico) y, por ende, su intrascendencia anulatoria».

Cuando se reclama el expediente administrativo en el curso de un procedimiento y una de las partes considera que está incompleto, podrán solicitar los documentos que correspondan hasta completarlo. Para ello, hemos de atender a lo establecido en el artículo 55 de la LJCA: «si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo». Asimismo, el apartado 2.º del artículo 55 de la LJCA indica que «la solicitud a que se refiere el apartado anterior suspenderá el curso del plazo correspondiente».

En este sentido, la LOPJ dispone en su artículo 17.1 que «todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar, en la forma que la ley establezca, la colaboración requerida por los jueces y tribunales en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto [...]».

En segundo lugar, pasamos a analizar cuál es el procedimiento que hay que seguir para proceder a la reclamación del expediente administrativo que acabamos de estudiar.

Así, el artículo 48.1 de la LJCA establece que el letrado de la Administración de Justicia, una vez que ha sido admitido a trámite el recurso y publicada la interposición del mismo (o no si no fuere necesaria), requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la LJCA.

El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o vía de hecho (es decir, al demandado).

A TENER EN CUENTA. El contenido del artículo 48.1 de la LJCA se ha visto afectado por la modificación introducida por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, con entrada en vigor el 20 de marzo de 2024. Antes de esta fecha la versión aplicable será: «1. El letrado de la Administración de Justicia, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior, o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria, requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49. El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho. Se hará siempre una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia». Como vemos tras esta modificación se elimina la obligación de hacer una copia autentificada de los expedientes tramitados en grados o fases anteriores con anterioridad a devolverlos a su oficina de procedencia.

En el caso de los recursos contra disposiciones generales, no se reclamará el expediente, sin perjuicio de la facultad otorgada por el artículo 48.5 de la LJCA.

Plazo y forma para remitir el expediente administrativo en el procedimiento contencioso-administrativo

Remisión del expediente administrativo

El plazo para remitir el expediente es de 20 días improrrogables, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional.

El expediente, se enviará completo, en soporte electrónico, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. Al remitir el expediente, la Administración deberá identificar al órgano responsable del cumplimiento de la resolución judicial. Si el expediente fuera reclamado por diversos juzgados o tribunales, la Administración enviará copias en soporte electrónico del mismo, que deberán reunir los requisitos establecidos anteriormente.

Cuando el recurso contra la disposición se hubiere iniciado por demanda, el tribunal podrá recabar de oficio o a petición del actor el expediente de elaboración. Recibido el expediente, el letrado o letrada lo entregará a las partes por cinco días para que formulen alegaciones.

A TENER EN CUENTA. Lo dispuesto anteriormente es el contenido del artículo 48.4 y 48.5 de la LJCA ya adaptado a la reforma operada por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, en vigor desde el 20 de marzo de 2024.

Los documentos clasificados como secreto oficial se excluirán del expediente, mediante resolución motivada, haciéndolo constar así en el índice de documentos y en el lugar del expediente donde se encontrarán los documentos excluidos.

Incumplimiento del plazo o la forma para remitir el expediente administrativo

Si transcurre el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados como dispone el artículo 48.3 de la LJCA, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento del LAJ notificado personalmente para formulación de alegaciones, el juez o tribunal impondrán una multa coercitiva de 300.0000 euros a 200.000 euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días hasta el cumplimiento de lo requerido.

Si resultase imposible la determinación individualizada de la autoridad o empleado responsable, la Administración será la responsable del pago de la multa sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable.

Contra los autos en los que se acuerde la imposición de multas podrá interponerse recurso de reposición en los términos previstos en el artículo 79 de la LJCA.

En los casos en los que las multas no se satisfagan de manera voluntaria, se harán efectivas siempre que aquellas sean firmes por la vía judicial de apremio.

Impuestas las tres primeras multas coercitivas sin lograr que se remita el expediente completo, el juez o tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de la imposición de nuevas multas. Asimismo, el requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento.

Tras la reforma operada por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, se añade un nuevo apartado 11 al artículo 48 de la LJCA que entró en vigor el 20 de marzo de 2024. A través del mismo, se dispone que la Administración remitirá el expediente electrónicamente, utilizando, a tal efecto, los sistemas de interoperabilidad que resulten aplicables, al objeto de que el expediente administrativo en soporte electrónico así remitido quede automáticamente integrado en los sistemas de gestión procesal correspondientes.