Prescripción del derecho a solicitar recargo de las prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional

Teniendo en cuenta los requisitos constitutivos del recargo de las prestaciones económicas en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional estudiados en el comentario "Recargo de prestaciones en caso de accidente de trabajo y enfermedad profesional" a la hora de estudiar los plazos de prescripción para la solicitud del recargo hemos de prestar atención a los criterios:

1.- La jurisprudencia unificadora interpreta que la acción tendente al reconocimiento del derecho al recargo tiene, conforme al apdo. 1, Art. 53 ,LGSS, un PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE CINCO AÑOS, contados desde el día siguiente a aquél en que tenga lugar el hecho causante de la prestación de que se trate o desde el momento en que la acción pudo ser ejercitada (entre otras muchas, SSTS/IV 9-febrero-2006 -R. 4100/2004, 27-03-2007 -R. 639/2006, 17-04-2007 -R. 756/2006, 26-09-2007 -R. 2573/2006, 27-12-2007 -R. 4945/2006 ) o proclamando, en definitiva, y de una forma flexible, que debe establecerse "un único día inicial del cómputo de la prescripción de la acción para exigir el recargo de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo, a contar desde la fecha en que finaliza el último expediente incoado ante la Seguridad Social en reclamación de prestaciones" (SSTS 09-02-2006 –R. 4100/2004, con invocación del criterio sustentado en STS/IV 10-diciembre-1998 -R. 4078/1997 Sala General, 12-febrero-2007 -R. 4491/2005 ). (1) Ver sentencias nº TS, Sala de lo Social, de 17/04/2007, Rec. 756/2006, TS, Sala de lo Social, de 26/09/2007, Rec. 2573/2006, TS, Sala de lo Social, nº S/S, de 09/02/2006, Rec. 4100/2004

2.- Esta doctrina flexible en cuanto al "día inicial" tiene su causa en que, como se ha indicado, conforme a la normativa actualmente vigente, de un mismo accidente de trabajo pueden derivar diversas actuaciones seguidas ante cuatro órdenes jurisdiccionales distintos, el penal (acción penal con ejercicio simultaneo en su caso de la acción civil derivada del delito), el social (prestaciones de la seguridad social pública, mejoras voluntarias de la acción protectora, acciones indemnizatorias, recargo por infracción medidas de seguridad), el civil (acciones indemnizatorias) y el contencioso-administrativo (impugnación sanciones administrativas por infracción medidas seguridad), con las derivadas consecuencias negativas. Como ya recordaba la STS 10-12-1998 (R. 4078/1997, Sala General ), "esta variedad de mecanismos de indemnización de los daños producidos por el incumplimiento del deber del patrono, y específicamente en relación con el accidente, con la consecuencia de esa posible pluralidad jurisdiccional, ya fue destacada por la Sala en susentencia ... del 24 de mayo de 1994".

3.- En efecto, ante un concreto accidente de trabajo resulta que, conforme a la actual legislación orgánica y procesal, -- y a la espera de deseable una futura racionalización --, es habitual que los jueces y tribunales integrados en distintos órdenes jurisdiccionales tengan que intervenir simultanea o sucesivamente, para valorar unos mismos esenciales hechos en aplicación de su diversa normativa sustantiva y con diversas normas procedimentales, para determinar, con distintos sistemas en orden a la practica y la valoración de la prueba, los diversos supuestos de hecho de aplicación de sus diversas normas sustantivas, aunque todas ellas inciden en datos fácticos comunes como los afectantes a la posible existencia del concreto accidente, su calificación como laboral o no laboral, y la participación de los diversos intervinientes o de los afectados por diversos títulos, así como para delimitar el contenido y alcance de las responsabilidades derivadas, muchas de ellas concurrentes.

4.- El que un mismo hecho dañoso para un trabajador, que pudiera ser calificado como accidente de trabajo, sea susceptible de ser examinado por diversos órganos judiciales integrados en distintas jurisdicciones, las que cuentan con una estructura orgánica, procedimental y sustantiva propias, puede generar, entre otras consecuencias negativas: a) contradicciones trascendentes (el que un mismo hecho pueda existir o no existir para los distintos órganos del Estado); b) la inseguridad jurídica consecuente vulneradora del apdo. 3, Art. 9 ,Constitución Española, difícil de remediar en nuestro actual sistema competencial orgánico y procesal;c)la demora en la obtención de la exigible tutela judicial efectiva, por la obligada utilización de múltiples vías jurisdiccionales e incluso procesales para intentar defender íntegramente los derechos o intereses del trabajador accidentado o de sus beneficiarios, del empresario o de la entidad gestora o aseguradora afectados, agravado por el diverso ritmo temporal de los distintos tribunales;d)la problemática de la compatibilidad o la incompatibilidad o de la posibilidad del ejercicio sucesivo, simultaneo o condicionado de las diversas acciones, con su incidencia en los plazos de caducidad o de prescripción para su ejercicio (inicio, causas de suspensión, incidencia de los hechos probados de las sentencia firme de una jurisdicción en las otras); y e)la problemática de la compatibilidad, la incompatibilidad, la independencia o la complementariedad de las diversas indemnizaciones o sanciones, entre otras muchas consecuencias negativas (p.ej., la sanción penal en algunos casos puede ser más débil que la administrativa o el proceso penal al paralizar la acción administrativa puede interferir en la reparación a través del recargo o condicionar la sentencia absolutoria que se dicte la exigibilidad de reparación en otros ámbitos).

Interrupción de la prescripción del plazo de cinco años para el ejercicio de la acción

1.- La interrupción de la prescripción del plazo de cinco años para el ejercicio de la acción tendente a solicitar el recargo ex art. 123 LGSS de las prestaciones económicas de Seguridad Social por haber podido tener causa el accidente de trabajo en la infracción de medidas de seguridad, la prescripción se interrumpe, entre otras causas, "en virtud de expediente que tramite la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en relación con el caso de que se trate" (43.2 ,LGSS), sin que exija el precepto legal que las actuaciones administrativas inspectoras tengan que estar dirigidas directamente contra el empresario frente al que ulteriormente se pudieran dirigir sus acciones los posibles afectados para obtener la declaración en vía administrativa o posterior jurisdiccional de existencia de infracción de medidas de seguridad e higiene en el accidente de trabajo cuestionado y la consecuente responsabilidad empresarial al abono del recargo ex art. 123 LGSS en el porcentaje que se fije dentro de los límites legales. En los supuestos ordinarios de accidentes en el desarrollo del trabajo para una concreta empresa lo normal es que la acción inspectora se dirija contra el empresario formal que suele coincidir con el empresario "verdadero" o, en la terminología de la jurisprudencia unificadora en interpretación del Art. 123 ,LGSS, con el "empresario infractor" (entre otras muchas, SSTS/IV 31-enero-1994 -R. 4028/1992, 16-diciembre-1997 –R. 136/1997, 7-10-2008 –R. 2426/2007); sin embargo, en los cada vez mas frecuentes supuestos de concurrencia de empresarios (contratas y subcontratas, empresas de servicios, empresas de trabajo temporal, grupos de empresa, control por distintos empresarios del centro de trabajo donde acontece el accidente, etc.) la actuación inspectora puede iniciarse y desarrollarse de una forma más global para determinar los posibles empresarios infractores e incluso concluir sin que alguno de los considerados como tales por los afectados resulte implicado en tales actuaciones administrativas, lo que no parece motivo suficiente para impedir que, en discrepancia con aquellas actuaciones, los afectados puedan ejercitar luego sus acciones contra los que consideren empresarios infractores no incluidos en aquellas actuaciones. Ver sentencia nº TS, Sala de lo Social, de 07/10/2008, Rec. 2426/2007

2.-Cuestión distinta es cuando se trata de actuaciones administrativas sancionatorias o liquidatorias, -- naturaleza que no ostenta el denominado recargo de prestaciones (entre otras, STS 02-10-2000 - R.  2393/1999, Sala General ) --, pues en estos casos la propia LGSS en su art. 21 (modificado por Ley 14/2000 de 29 -diciembre), al regular los plazos de prescripción de acciones y derechos de tal naturaleza y al determinar los supuestos de interrupción de la prescripción, dispone expresamente la necesidad del conocimiento formal del responsable del pago, estableciendo que "La prescripción quedará interrumpida por las causas ordinarias y, en todo caso, por cualquier actuación administrativa realizada con conocimiento formal del responsable del pago conducente a la liquidación o recaudación de la deuda y, especialmente, por su reclamación administrativa mediante reclamación de deuda o acta de liquidación" (apdo. 3, Art. 24 ,LGSS), como ha interpretado la jurisprudencia contencioso-administrativa (entre otras, SSTS 28-02-2000 -R. 2218/1997 interés de ley).

3.-Del precepto ahora cuestionado no se deduce, como interpreta la sentencia recurrida y se sustenta por la Entidad Gestora en la impugnación al recurso casacional, que la interrupción de la prescripción ex art. 45.2 LGSS "en virtud de expediente que tramite la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en relación con el caso de que se trate"solamente se produzca cuando ya iniciado el expediente administrativo de imposición del recargo se requiera por la Entidad Gestora la intervención de la Inspección, pero no cuando esta última inicia un procedimiento sancionador al margen del procedimiento de imposición del recargo, pues, entendemos, que al margen de los efectos que en orden a la suspensión de los plazos para resolver el expediente de recargo pueda comportar la actuación inspectora requerida por la Gestora, lo que pretende el precepto legal es regular los supuestos de prescripción de la acción a ejercitar por el beneficiario y no los efectos internos o de regulación de las causas de suspensión del transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento administrativo al modo que efectúa el apdo. 5 del Art. 42 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre  (la referencia debe entenderse hecha al Art. 22 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre) entre otros supuestos, cuando deben solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución para lo que fija un plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

4.-Cuestión distinta es la de que en reiteradas resoluciones de la Sala IV del Tribunal supremo, como en la invocada STS 27-12-2007 (R. 4945/2006), se afirme que "la iniciación y subsiguiente tramitación del expediente a través del cual el INSS debe resolver lo atinente a si procede o no el recargo del que tratamos, interrumpe la prescripción a la que alude el citado apdo. 1, Art. 53 ,LGSS, pues se añade que tal pronunciamiento debe ponerse en relación con la doctrina relativa a que "en este tipo de expedientes no se produce su caducidad por el transcurso del plazo máximo legal o reglamentariamente previsto para su conclusión, y ello es así como consecuencia de la obligación de dictar resolución expresa que a la Administración impone el apdo. 1 del Art. 42 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre (la referencia debe entenderse hecha al apdo. 1 del Art. 21 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre) por lo que la interrupción del plazo de cinco años que para la prescripción del derecho al reconocimiento de las prestaciones establece el apdo. 1, Art. 53 ,LGSS se prolonga -en todos los casos en que la Administración haya cumplido su deber de dictar resolución expresa- durante todo el tiempo que medie entre la incoación y la notificación de la resolución expresa que recaiga; ello sin perjuicio del derecho del interesado a entablar las oportunas acciones judiciales a partir del momento en que la petición pueda considerarse desestimada por silencio administrativo". Ver sentencias nº TS, Sala de lo Social, de 27/12/2007, Rec. 4945/2006 y TS, Sala de lo Social, de 19/07/2013, Rec. 2730/2012

5.- La jurisprudencia unificadora con matizaciones en orden a diversas causas de interrupción de la referida prescripción y las interrelaciones del procedimiento penal, del expediente sancionador y del expediente por recargo de prestaciones, ha afirmado que "en materia de recargos de prestaciones no existe prejudicialidad penal devolutiva, de forma que la tramitación de procedimiento penal por los mismos hechos no suspende el procedimiento para imponer el citado recargo por falta de medida de seguridad, pese a lo previsto en el art. 16.2 OM 18/01/96, pues tal paralización no se contempla en el Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, del que aquella es desarrollo y resulta contraria al apdo. 1, Art. 86 ,LJS, a la par que el 3.2 ,LISOS limita a contemplar la paralización del procedimiento para el aspecto sancionador; así se ha mantenido en lassentencias de 17/05/04 [-Rud 3259/2003-], 08/10/04 [-Rud 4552/2003-], 25/10/05 [-Rud 3552/2004-], 18/10/07 [-Rud 2812/2006-] y 13/02/08 [-Rud 163/2007-] ...", pero, señalándose, en lo que ahora más directamente nos afecta, que "ahora bien, la Sala igualmente ha afirmado que la inexistencia de tal efectivo suspensivo no comporta que ese proceso penal o el procedimiento administrativo para sancionar las responsabilidades administrativas por incumplimiento de las normas de prevención que haya podido motivar el accidente no suspendan el plazo de prescripción de la acción para reclamar el abono del recargo" y que "así los hemos afirmado -siquiera obiter dicta- en nuestrasentencia de 12/03/07 [-Rud 4099/2005-] y ya con profusión argumental los reiteramos en las de 18/10/07 [-Rud 2812/2006-] y 13/02/08 [-Rud 163/2007-]" (SSTS 02-10-2008 -R. 1964/2007, y en las anteriores de fechas 27- 03-2007 -R. 639/2006, 17-04-2007 -R. 756/2006, 26-09-2007 -R. 2573/2006, 27-12-2007 - R. 4945/2006).

Ver sentencias nº TS, Sala de lo Social, nº S/S, de 17/05/2004, Rec. 3259/2003, TS, Sala de lo Social, nº S/S, de 08/10/2004, Rec. 4552/2003, TS, Sala de lo Social, de 25/10/2005, Rec. 3552/2004, TS, Sala de lo Social, de 18/10/2007, Rec. 2812/2006, TS, Sala de lo Social, de 13/02/2008, Rec. 163/2007, TS, Sala de lo Social, de 12/03/2007, Rec. 4099/2005, TS, Sala de lo Social, de 18/10/2007, Rec. 2812/2006, TS, de 02/10/2008, Rec. 1964/2007 y TS, Sala de lo Social, de 13/02/2008, Rec. 163/2007

El apartado 2 del Art. 21 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre determina que el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que pueda execeder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea, añadiéndose, en el apartado siguiente de este mismo artículo, que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de tres meses

De acuerdo con lo anterior, la resolución y notificación en los procedimientos administrativos para el reconocimiento de prestaciones en materia de Seguridad Social (anexo, Real Decreto 286/2003, de 7 de marzo) deben hacerse dentro de unos determinados plazos, instaurando un plazo de 135 días para la caducidad del expediente de recargo de prestaciones.

Ver sentencias nº TS, Sala de lo Social, de 18/04/2007, Rec. 5322/2005, TS, Sala de lo Social, de 26/03/2007, Rec. 345/2006, TS, Sala de lo Social, de 05/12/2006, Rec. 2531/2005, TS, Sala de lo Social, de 21/11/2006, Rec. 1079/2005, TS, Sala de lo Social, de 09/10/2006, Rec. 3279/2005 y TS, Sala de lo Social, de 27/06/2007, Rec. 2321/2006

(1) La prescripción se interrumpe en virtud de expediente que tramite la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en relación con el caso de que se trate y, en concreto, durante la tramitación del expediente sancionador en que se dilucide la existencia o no de la infracción de las normas de prevención de riesgos laborales. STS 07/07/2009 (R. 2400/2008) TS, Sala de lo Social, de 07/07/2009, Rec. 2400/2008