Proceso de ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo

¿Cómo es el proceso de ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo?

La ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo se lleva a cabo en la forma prevista en el artículo 104 de la LJCA, cuyo tenor es el siguiente:

«1. Luego que sea firme una sentencia, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

3. Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, ésta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio».

Modalidades para la ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo

El artículo 104 de la LJCA contempla dos modalidades de ejecución, por un lado, el cumplimiento voluntario de la sentencia por parte del órgano que hubiera llevado a cabo la actividad en los términos del apartado primero y, por otro lado, para el caso de que no se proceda a la ejecución voluntariamente, la posibilidad que contempla el apartado segundo, de que cualquiera de las partes o personas afectadas inste la ejecución forzosa.

Así se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sentencia n.º 1257/2020, de 5 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3180, cuando señala:

«El esquema general previsto en nuestro ordenamiento para la ejecución de sentencias en nuestro orden jurisdiccional es el siguiente:

(i) La ley prevé una primera modalidad de ejecución, referida al cumplimiento voluntario de las sentencias, en el plazo y en los términos fijados en éstas.

En este sentido, la LJCA dispone que, una vez firme la sentencia, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

(ii) Pero, también prevé la ley la posibilidad de que lo ordenado en las sentencias no se cumpla voluntariamente en el plazo establecido o, en su defecto, en el fijado legalmente.

En tal supuesto, transcurrido el plazo establecido en la ley o el plazo fijado en la propia sentencia para el cumplimiento del fallo (que puede ser superior o inferior a aquél, atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

En consecuencia, atendiendo a lo expuesto podemos colegir sin mayor esfuerzo que cuando la Administración se ve compelida, en virtud de lo dispuesto en el fallo de una sentencia firme, a dictar una nueva resolución en sustitución de la anulada y, además, a hacerlo valorando determinadas alegaciones y documentos, hasta que no se dicte la nueva resolución administrativa ajustada a los términos establecidos en la sentencia no podrá darse por finalizada la ejecución de ésta.

Y, si se diera el caso de que la Administración no cumpliere lo ordenado, esto es, no dictare la nueva resolución en los términos y en el plazo que correspondan, las partes y personas afectadas podrán acudir al juzgado o tribunal para instar la ejecución forzosa de dicha sentencia.

Es decir, frente al incumplimiento de la Administración las partes y personas afectadas pueden reaccionar acudiendo al juzgado o tribunal para que obliguen a aquélla a dar cumplimiento al fallo de la sentencia».

En el mismo sentido, el auto del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2019, rec. 4923/2016 (ECLI:ES:TS:2019:10608A) establece lo siguiente:

«De conformidad con el precepto legal que se acaba de transcribir, el transcurso del plazo de ejecución voluntaria sin que la Administración demandada haya practicado lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, abre la posibilidad a las partes y otros afectados de solicitar la ejecución forzosa. El presupuesto descrito en el artículo 104.2 de la LJCA concurre en el presente caso, en el que ha transcurrido en exceso el plazo de dos meses desde la comunicación de la sentencia a la Administración demandada, sin que esta haya dado cumplimiento al fallo. El procedimiento de ejecución forzosa que insta la parte recurrente, y que esta Sala debe estimar por concurrir los presupuestos legales para ello, se traduce en la adopción por esta Sala de las medidas conducentes para llevar a cabo la indicada ejecución».

¿Cuál es el plazo para la ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo?

En el artículo 104.2 de la LJCA se establece un plazo de dos meses para la ejecución voluntaria de la sentencia; si bien, esta norma no tiene carácter taxativo toda vez que el propio precepto abre la posibilidad de que se fijen otros plazos para el cumplimiento del fallo. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia, así la sentencia del Tribunal Supremo n.º 441/2021, de 25 de marzo (ECLI:ES:TS:2021:1145) dispone:

«El plazo para ejecutar una sentencia judicial no está previsto en la ley de nuestra jurisdicción de un modo taxativo. Obvio resulta recordar que la ley procesal no se ocupa, de un modo particular, de regular singularmente las sentencias en materia tributaria, sino que el régimen de los artículos 103 y ss. de la LJCA afecta a todas las sentencias firmes susceptibles de ejecución, dictada en procesos de esta jurisdicción.

(...)

Que la ley procesal especializada —LJCA— no prevea un plazo único y universal para ejecutar la sentencia firme —precisamente por la variedad de casos y situaciones que pueden presentarse y, además, porque el plazo lo podría establecer, de ser ello preciso, la propia sentencia o el tribunal sentenciador en el ámbito de la propia ejecución, en función de la urgencia del caso o del riesgo de pérdida eventual del derecho ganado en la sentencia— no significa que quede en manos de la Administración elegir a placer el ritmo de la ejecución o el plazo para llevarla a cabo».

Apartándose del plazo de dos meses previsto, el apartado segundo del artículo 104 de la LJCA permite, conforme al artículo 71.1.c) del mismo texto legal, que la propia sentencia establezca el plazo para su cumplimiento. En la misma dirección apunta la posibilidad del apartado tercero del mencionado artículo 104, en el que «atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia», se contempla la opción de que se fije «un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio».

A TENER EN CUENTA. El artículo 106.3 de la LJCA eleva el plazo de ejecución de dos a tres meses para el supuesto de que se condene al pago de cantidad líquida:

«3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento».

En lo que se refiere al cómputo del plazo, el artículo 104 de la LJCA establece como punto de partida para que comience la ejecución el hecho de que la sentencia sea firme, si bien el dies a quo del plazo no será el momento en que adquiere firmeza sino, como se infiere del apartado primero del citado precepto, el de la comunicación de dicha firmeza por el letrado de la Administración de Justicia «al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso» para lo cual se concede un plazo de diez días. Lo anterior permite dilatar el plazo fijado para la ejecución voluntaria de la sentencia por parte de la Administración, en contraste con lo establecido en la LEC que computa el plazo de ejecución desde la firmeza de la sentencia.

¿Pueden ejecutarse las sentencias desestimatorias en el orden contencioso-administrativo?

La jurisprudencia ha sostenido la ejecutabilidad de las sentencias desestimatorias aun cuando se contemplen límites a su práctica, si bien ha de tenerse presente la realidad que rodea a la ejecución y las consecuencias que se puedan derivar de la misma.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2011, rec. 3338/2010 (ECLI:ES:TS:2011:3152) establece lo siguiente:

«El abogado del Estado alega que las sentencias desestimatorias no son ejecutables, pero tal afirmación no puede compartirse en términos tan drásticos. Sobre esta cuestión nos hemos pronunciado en nuestra STS de 20 de octubre de 2008, RC 5719/2006, donde dijimos:

“Es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica —como pretende el recurrente— que las sentencias desestimatorias no son ejecutables. En primer lugar, porque en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (artículo 25 de la Ley reguladora de esta jurisdicción) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo. En segundo lugar, porque, incluso en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución. Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional; y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución”».

Y, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2009, rec. 2462/2007 (ECLI:ES:TS:2009:766), añade:

«En fin, abordando ahora la cuestión desde una perspectiva intra-procesal, es indudable que, habiéndose adoptado durante la tramitación del litigio alguna medida cautelar, la sentencia desestimatoria del recurso tendrá cuando menos una virtualidad ejecutiva, la que supone el levantamiento o cese de la medida cautelar adoptada; y si es innegable que esta consecuencia se produce cuando la sentencia es firme».