Proceso de ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo

El proceso de ejecución de sentencias en el orden contencioso-administrativo

Dispone el artículo 104 de la LJCA que: 

«Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquel».

Continúa su apartado 2, disponiendo que, para la ejecución, que podrá instarse por cualquiera de las partes, se estará a la espera de dos meses desde la citada comunicación o al plazo que así se hubiera dispuesto en la propia sentencia a tal efecto (art. 71.1.c de la LJCA), pudiendo ser inferior a dos meses según la naturaleza del asunto o si tal espera significara un grave perjuicio o la sentencia revertiría ineficaz (art. 104.3 de la LJCA). 

A TENER EN CUENTA. El artículo 106, apartado 3, de la LJCA dispone que: «no obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento».

Podrán ejecutarse sentencias desestimatorias, como así viene previsto en la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2462/2007, de 9 de febrero de 2009, ECLI:ES:TS:2009:766:

«En fin, abordando ahora la cuestión desde una perspectiva intra-procesal, es indudable que, habiéndose adoptado durante la tramitación del litigio alguna medida cautelar, la sentencia desestimatoria del recurso tendrá cuando menos una virtualidad ejecutiva, la que supone el levantamiento o cese de la medida cautelar adoptada; y si es innegable que esta consecuencia se produce cuando la sentencia es firme».

Podrán, aunque se contemplen límites en su práctica, conforme a la realidad que rodea la ejecución de la sentencia y las consecuencias que se pueden derivar de la misma.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5719/2006, de 20 de octubre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:5595

Se declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra autos de la sección 2.ª de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, autorizando ejecución provisional de sentencia. La sala declara que el fundamento para conceder la ejecución provisional, está en el impacto considerable que el desarrollo de la actividad de cantera puede tener en el entorno, declarado en la propia sentencia cuya ejecución provisional se acuerda, con riesgo de afectación importante o incluso irreversible a valores medioambientales merecedores de protección, a los que se da prevalencia sobre los perjuicios alegados por el recurrente referidos a los intereses de la empresa y de las personas que trabajan en ella, por lo que acordada en esos términos la ejecución provisional, no cabe invocar aquí la existencia de esos perjuicios de difícil reparación a que alude el recurrente, ni cabe tampoco cuestionar aquí la relevancia del interés general medioambiental en el que la sala de instancia basa su decisión.

«Es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica —como pretende el recurrente— que las sentencias desestimatorias no son ejecutables. En primer lugar, porque en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo. En segundo lugar porque, incluso en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución. Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional; y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución».

Imposibilidad de cumplimiento de la sentencia en el orden contencioso-administrativo

La LOPJ dispone en su artículo 18, apartado 2, que:

«Las sentencias se ejecutarán en sus propios términos. Si la ejecución resultare imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará en todo caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquella no pueda ser objeto de cumplimiento pleno. Solo por causa de utilidad pública o interés social, declarada por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia firme, antes de su ejecución. En este caso, el Juez o Tribunal a quien corresponda la ejecución será el único competente para señalar por vía incidental la correspondiente indemnización».

El artículo 105 de la LJCA contempla como regla general que no puede suspenderse el incumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo.

No obstante, pueden concurrir causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, supuesto que la Administración obligada en el cumplimiento de la sentencia debe comunicar a la autoridad judicial a través de su representante procesal en el plazo de dos meses establecidos para la ejecución o en el plazo que se hubiera dispuesto en la propia sentencia a tal efecto, plazo que no tendrá caducidad absoluta. Las partes serán oídas para manifestar lo que consideren acerca de la imposibilidad de ejecución y el tribunal resolverá si aprecia las causas alegadas por la condenada a ejecución y adoptará las medidas necesarias para una mayor efectividad de la ejecución y fijará una indemnización por la parte que no puede ser objeto de cumplimiento pleno. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 227/2015, de 23 de septiembre, ECLI:ES:TS:2015:4018

Concepto doctrinal sobre la imposibilidad de cumplimiento de sentencia

«En definitiva, la posibilidad legal excepcional que ofrece a las Administraciones públicas el artículo 105 y sus concordantes de la LJCA, sometida a rigurosos requisitos temporales y sustantivos, en concordancia con el principio de buena fe, no puede convertirse en un mecanismo alternativo en manos de aquellas que favorezca su pasividad o resistencia a la observancia del deber legal que les incumbe de ejecutar las sentencias judiciales firmes en sus propios términos, que aquí ha sido demorado sin justificación por el Ayuntamiento de Arzúa durante más de 17 años, a contar desde la firmeza de la sentencia que le obligaba incondicionalmente a restablecer la legalidad urbanística infringida».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1358/2017, de 26 de julio, ECLI:ES:TS:2017:3241

«Respecto a los requisitos para poder hablar de imposibilidad de cumplimiento de una sentencia, los Tribunales han acordado:

"a) Continúa existiendo, y se consolida, la doble causa, de imposibilidad material o legal, para inejecutar las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ('Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia');

b) La legitimación para el inicio del procedimiento encaminado a la expresada decisión le corresponde al 'órgano —administrativo— obligado al cumplimiento' de la sentencia, aunque no puede excluirse la posibilidad del inicio del procedimiento dirigido a tal declaración por los interesados, circunstancia que les habilitaría para el acceso a la vía jurisdiccional, ante una negativa administrativa;

c) El mecanismo o la vía por la cual dicho órgano debe ponerlo en conocimiento del órgano judicial es —como regla general— 'a través del representante procesal de la propia Administración'; desapareciendo, obviamente, el monopolio de la Abogacía del Estado;

d) Como requisito de carácter temporal, debe señalarse que el plazo con que cuenta la Administración para el expresado planteamiento es el indicado plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 104.2 del mismo texto legal, aspecto al que ya nos hemos referido en el apartado anterior.

e) Desde una perspectiva procedimental, para la comprobación de la expresada causa de imposibilidad material o legal de ejecución de la sentencia, el precepto de referencia se limita a exigir, a la vista de la solicitud formulada por la Administración, la 'audiencia de las partes', que el precepto limita no solamente a las expresadas partes procesales en el procedimiento, sino también 'a quienes considere interesados'. Esto es, el precepto no contempla ni menciona el concreto procedimiento a seguir, debiendo considerarse como tal el procedimiento incidental contemplado en el artículo 109 de la misma LRJCA, previsto para 'cuantas cuestiones se planteen en la ejecución', y que, en concreto, menciona la cuestión relativa a los 'medios con que ha de llevarse a efecto (el fallo de la sentencia) y procedimiento a seguir' (...)"».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 22/2009, de 26 de enero, ECLI:ES:TC:2009:22

«En efecto, tomado en consideración que el principio general es la ejecución de las resoluciones judiciales firmes y que solo, de forma excepcional, cuando, en los términos previstos legalmente, concurran circunstancias de imposibilidad legal o material, debidamente justificadas, cabe inejecutar o suspender su cumplimiento, no puede admitirse que suponga un supuesto de imposibilidad legal o material la mera expectativa de un futuro cambio normativo, toda vez que ello no implica alteración alguna de los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta. Del mismo modo, tomando en consideración que había transcurrido un dilatado periodo de tiempo desde que alcanzó firmeza la orden judicial de demolición de la obra, tampoco cabe sostener, como se hace en la resolución impugnada, que frente a la exigencia constitucional de ejecución de las resoluciones judiciales firmes en sus propios términos, cabe ponderar, a los efectos de su inejecución, las consecuencias que para el condenado conllevaría el cumplimiento inmediato de una orden cuyo objeto es la restauración de la legalidad».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4758/2007, de 23 de febrero de 2010, ECLI:ES:TS:2010:1560

No se debe confundir la imposibilidad legal o material con dificultad técnica o complejidad del proceso de ejecución. 

«Obvio es, pues, que la invocada —y aceptada en la instancia— imposibilidad material de ejecutar la sentencia, no puede deducirse de la complejidad alegada de la ejecución, pues no puede confundirse imposibilidad material con la mera dificultad técnico jurídica de reponer —jurídicamente— la situación surgida como consecuencia de la incorrecta licitación, a la situación debida».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2417/2013, de 13 de mayo de 2014. ECLI ES:TS:2014:2505, que recoge reiterada doctrina de STS, rec. 1862/2001, de 22 de diciembre, de 2003, ECLI:ES:TS:2003:8344, STS, rec. 2354/2002, de 26 de enero de 2005, ECLI: ES:TS:2005:328, STS, rec. 140/2004, de 24 de enero de 2007, ECLI: ES:TS:2007:1250, STS, rec. 1622/2005, de 9 de febrero de 2009, ECLI: ES:TS:2009:377 y STS, rec. 4285/2005, de 17 de noviembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6228

Respecto al plazo de dos meses o el que se hubiera fijado en sentencia y su caducidad:

«CUARTO.- En cuanto a la cuestión relativa al plazo de dos meses a que se refiere el art. 105.2 en relación con el 104.2, ambos de la Ley de esta Jurisdicción para la alegación de la causa de imposibilidad legal o material de ejecución, esta Sala tiene declarado que el plazo señalado en los citados artículos para que el representante procesal de la Administración pueda instar la declaración de imposibilidad legal o material de ejecución de la sentencia —dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta para el cumplimiento del fallo— no es un plazo de caducidad absoluto, de manera que, como señala la sentencia de esta Sala y Sección de 14 de febrero de 2013, que realiza un examen bastante exhaustivo sobre la materia, si efectivamente concurre la imposibilidad, puede ser declarada aun cuando haya transcurrido aquel plazo; y, en esa misma línea, hemos señalado que la declaración de imposibilidad de ejecución podrá instarse en un momento posterior cuando la causa que la determina sobrevenga con posterioridad al transcurso de aquel plazo que señalan los preceptos citados. Ahora bien, esas modulaciones interpretativas, acordes con la finalidad de la norma, de ningún modo significan que el plazo legalmente establecido carezca de toda virtualidad o pueda ser enteramente ignorado. Muy por el contrario, en sentencia de 9 de abril de 2008 (casación 6745/05 ) tuvimos ocasión de destacar la significación de ese plazo haciendo las siguientes consideraciones: "(...) Si no se fijase un plazo legal para promover el incidente de inejecución de una sentencia por imposibilidad legal o material, cabría la posibilidad de que, en cualquier momento ulterior, se tome un acuerdo o se promulgue una disposición que traten de hacer imposible la ejecución de la sentencia, de modo que, en virtud del principio de seguridad jurídica en el cumplimiento de las sentencias, la ley ha determinado el plazo de dos meses, que, como se indica en la Sentencia de esta Sala de fecha 22 de diciembre de 2003 (recurso de casación 1862/2001 ), se interpretó por la jurisprudencia de forma estricta y que, aun admitiendo precisiones o matizaciones en algunos pronunciamientos, ha de respetarse siempre para salvaguardia del aludido principio que garantiza la ejecución de las sentencias en sus propios términos, interpretación esta acogida en la más reciente Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 26 de enero de 2005 (recurso de casación 2354/2002 ), en que la causa de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia se había producido con anterioridad incluso a que se dictase la sentencia, y así se declara en esta que 'los acontecimientos constitutivos de la causa de imposibilidad apreciada se desarrollan ya antes de que se dictara sentencia', mientras que en la ya citada de fecha 24 de enero de 2007 (recurso de casación 140/2004 , fundamento jurídico cuarto) hemos expresado que 'como requisito de carácter temporal, debe señalarse que el plazo con que cuenta la Administración para el expresado planteamiento es el indicado plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 104.2 del mismo texto legal , o bien el plazo especial —fijado en la sentencia— al que el mismo precepto se remite'...". Estas consideraciones fueron luego reiteradas en la sentencia 9 de febrero de 2009 (casación 1622/2005 ), a la que ya antes nos hemos referido.

Complementando la doctrina que acabamos de reseñar, la sentencia ya citada de 17 de noviembre de 2008 (casación 4285/05 ) señala que "...la inobservancia del mencionado plazo, y dependiendo de que esa inobservancia sea o no justificada, podrá ser un factor relevante o incluso determinante a la hora de valorar la seriedad del alegato de imposibilidad, y, en definitiva, a la hora de decidir la procedencia de la declaración de imposibilidad de ejecución que se solicita de forma tardía"».

 Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5929/2007 de 19 de octubre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:6309 

Respecto al derecho indemnizatorio, deben apreciarse perjuicios y daños hacia el interesado en la ejecución de sentencia.

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 89/2006, de 26 de mayo de 2008, ECLI:ES:TS:2008:2688

En sentido amplio, para la constitución del derecho indemnizatorio cabe tener en cuenta tres bloques: los gastos procesales, el quebranto que supone el hecho de que le pronunciamiento de la sentencia no es realice de manera efectiva y un tercer bloque que se constituye por los daños emergentes o lucro cesante. 

«(...) debe notarse que de la inejecución de una sentencia pueden derivarse perjuicios de diversa índole, siendo diferente el grado de exigencia aplicable en cuanto a la concreción y acreditación de los perjuicios de una u otra clase.
Así, en un primer bloque cabe encuadrar el perjuicio que representan los gastos procesales que ha ocasionado el litigio en el que se obtuvo la sentencia favorable que luego no se ha podido ejecutar, que son unos perjuicios materiales fácilmente objetivables y cuya existencia puede en buena medida darse por supuesta, aunque deba acreditarse en cada caso su concreta cuantía. En un segundo apartado ubicaremos el quebranto que supone el hecho de que el pronunciamiento obtenido en la sentencia no encuentre realización efectiva. Este menoscabo en la esfera jurídica del litigante, que puede incardinarse en la categoría del "daño moral", no requiere de un especial esfuerzo probatorio pues sin dificultad se comprende que, al margen del concreto valor material de las cuestiones y pretensiones objeto del litigio, comporta un perjuicio el hecho mismo de haber obtenido una sentencia favorable cuya ejecución queda luego frustrada; pero, aunque para su reconocimiento no se requiera, como decimos, un especial esfuerzo probatorio, el carácter marcadamente subjetivo del daño moral determina que para que pueda ser reconocido sea necesario que el interesado alegue su existencia y ponga de manifiesto su relevancia o entidad en el caso concreto. En fin, un tercer grupo vendría dado por aquellos perjuicios tangibles —daño emergente o lucro cesante— que la inejecución de la sentencia ocasione en la esfera patrimonial del interesado; se trata aquí de perjuicios materiales cuya existencia y cuantía dependerá del contenido de la sentencia y de las circunstancias concurrentes en cada caso y que, por ello mismo, debe ser debidamente acreditados por quien los alega.

Es cierto que, según el tenor de los dispuesto en el artículo 105.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la sentencia la existencia de indemnización no es una consecuencia obligada y necesaria sino que la norma legal, además de facultar al órgano sentenciador para apreciar la concurrencia de las causas de imposibilidad, le faculta también para adoptar las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria "fijando en su caso la indemnización que proceda..." (artículo 105.2 citado). La redacción del precepto indica que no es preceptivo que la indemnización exista en todo caso; y, en efecto, no la habrá cuando nadie la solicite. Pero, volviendo ahora al caso que nos ocupa, una vez reconocido a los actores por la Sala sentenciadora "...el derecho sustitutorio a percibir una indemnización, en la cuantía correlativa a los perjuicios que acrediten en el pertinente incidente complementario" (parte dispositiva del auto de 23 de noviembre de 2004 ), debe considerarse ya producido el reconocimiento de la previsión indemnizatoria a que alude el artículo 105.2 antes citado, sin perjuicio de que aún deba determinarse la indemnización en función de los perjuicios que se acrediten».

 Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2148/2006 de 11 de junio de 2008, ECLI: ES:TS:2008:4286

Cabe recalcar que, es doctrina consolidada que no cabe adoptar medidas cautelares en el incidente de inejecución.

«(...) debemos rechazar la posibilidad de la adopción de las mencionadas medidas cautelares durante la tramitación de un incidente de ejecución de sentencia, y, en concreto, dentro de los incidentes dirigidos a la determinación de la existencia de causa de inejecución de sentencia. Con ello, hemos de ratificar lo mantenido por los Autos impugnados, rechazando el motivo formulado».

Conforme al artículo 105, apartados 3 y 4, de la LJCA, se contemplan como causas de utilidad pública o de interés social para expropiar derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en sentencia firme:

• El peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
• El temor fundado de guerra.
• El quebranto de la integridad del territorio nacional.

La concurrencia de estas causas se hará por el Gobierno de la Nación o por el consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma «cuando se trate de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o disposición impugnados proviniera de los órganos de la Administración de dicha Comunidad o de las Entidades locales de su territorio, así como de las Entidades de Derecho público y Corporaciones dependientes de una y otras».

Sobre este último punto, podemos citar la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4285/2005, de 17 de noviembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6228:

«Si el Ayuntamiento entendiese que el cumplimiento del fallo, y consiguiente otorgamiento de la licencia, puede resultar seriamente perturbador para los intereses generales o de terceros hasta el punto de comportar un peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, existe en nuestro ordenamiento procesal un cauce excepcional que consiste en la expropiación de los derechos reconocidos en sentencia firme (artículo 105.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción). Esta vía singular y excepcional es muy diferente, tanto en su naturaleza y significado como en el procedimiento a seguir, a la de la imposibilidad legal de ejecución de la sentencia (artículo 105.2 de la misma Ley, que fue la indebidamente elegida por el Ayuntamiento y acogida por la Sala de instancia en el caso presente. Desde luego, no estamos prejuzgando aquí la procedencia de esa vía expropiatoria; y si aludimos a ella es a los solos efectos de indicar que, si el Ayuntamiento decidiese promoverla, debe entenderse que el plazo de dos meses a que se refiere el párrafo segundo del mencionado artículo 105.3 ha de computarse a partir de la notificación de la presente sentencia».