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Última revisión
17/12/2009
Sentencia Administrativo Nº 10332/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1289/2006 de 17 de Diciembre de 2009
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Orden: Administrativo
Fecha: 17 de Diciembre de 2009
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: SANCHO CUESTA, FRANCISCO JAVIER
Nº de sentencia: 10332/2009
Núm. Cendoj: 28079330062009100966
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6
MADRID
SENTENCIA: 10332/2009
Recurso Núm. 1289/06
Ponente: Sr. Francisco Javier Sancho Cuesta
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PROGRAMA DE ACTUACIÓN POR OBJETIVOS EN APOYO DE LA SECCIÓN 6ª
SENTENCIA Núm. 10332
Ilmos. Sres.
Presidente:
D. Francisco Gerardo Martínez Tristán
Magistrados:
D. Francisco Javier Sancho Cuesta
Dª. María Luaces Diáz de Noriega
En la Villa de Madrid, a 17 de diciembre de dos mil nueve
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 1289/06 promovido por el Procurador de los Tribunales D.Ivo Ranera Cahis, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés contra la resolución dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de fecha 20 de julio de 2006, por la que se aprueban los cálculos de los importes para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado, correspondientes al ejercicio 2004, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que, previo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, se anulen los actos impugnados reconociendo el derecho del Ayuntamiento a que la participación en los tributos del Estado se incluya el llamado hecho metropolitano, que venía percibiendo hasta el año 2003 inclusive, con el correspondiente incremento anual.
SEGUNDO. El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmase el acto recurrido en todos sus extremos.
TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 16 de diciembre de 2009 , teniendo así lugar.
Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco Javier Sancho Cuesta, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de fecha 20 de julio de 2006, por la que se aprueban los cálculos de los importes para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado, correspondientes al ejercicio 2004.
La parte actora alega, en esencia en apoyo de su reclamación :
-que la Dirección General de Financiación territorial ha realizado una interpretación literal de la normativa lo que es grave particularmente en Barcelona en que son muy numerosos los municipios de menos de 75.000 habitantes que forman parte del continuo urbano de Barcelona .
-el nuevo sistema de participación supone la pérdida del tramo metropolitano de la Participación en los Tributos del Estado .
-afirma que el recurso es admisible porque el cálculo de la nómina a cuenta es una parte del total y por tanto está en función de la liquidación total .
-los mayores costes de los municipios del entorno de grandes ciudades viene siendo tradicionalmente reconocido por la legislación estatal incluso antes de la Constitución Española, incluso el año en que se disolvió la Corporación Metropolitana de Barcelona la Ley de Presupuestos Generales del Estado ( en adelante LPGE) para 1988 33/1987 reconoció cierta compensación a los Ayuntamientos del Área Metropolitana, siendo reconocido incluso en la Ley 50/1998 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social ( LMFAOS).
-a municipios de más de 75.000 habitantes no se les congelan los ingresos sin embargo respecto de la mayoría de aquéllos que tienen una menor población verán reducida su participación en 2004 a cantidades entre el 85% y el 96% de lo percibido en 2003 debiendo aplicarse la garantía del artículo 124.2 del Texto Refundido , lo que se agrava porque el Área Metropolitana es un continuo urbano y la delimitación de los distintos términos municipales no corresponde con distintas necesidades de financiación y sin embargo cuentan con iguales costes de congestión .
-esta situación supone una vulneración del principio de suficiencia financiera (142 C.E), solidaridad y equilibrio interterritorial ( 138) seguridad ciudadana e interdicción de la arbitrariedad (9.3), invocando Jurisprudencia del Tribunal Constitucional .
-indica la posibilidad de realizar una interpretación en relación con el contexto y los antecedentes históricos y legislativos que reconozca a todos los Ayuntamientos del Área Metropolitana el derecho a contar con el tramo metropolitano incrementado en función del índice de evolución , sugiriendo subsidiariamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad .
El Abogado del Estado alega, en síntesis, que el recurso es una cuestión de inconstitucionalidad encubierta en fraude del artículo 75.bis a) quinquies de la L.O.T.C que debió utilizar en su momento la parte actora , invocando al efecto el artículo 4 de la Ley 29/1998 , y considerando que en caso de no plantear la cuestión de inconstitucionalidad el Tribunal debe declarar la inadmisibilidad del recurso por carecer el Tribunal de competencia para conocer del objeto del recurso en los términos en que ha sido expuesto en que se impugna un sistema de financiación por considerarle contrario al artículo 142 de la Constitución Española . No se puede admitir la interpretación que propugna la parte actora que pretende ir más allá del sentido gramatical y lógico de la norma y no vulnera la Carta Europea de Autonomía Local que es un mero Acuerdo Marco básicamente . Entiende que no se dan los requisitos para plantear la cuestión de inconstitucionalidad . Tampoco se han vulnerado los principios de suficiencia financiera , confianza legítima y seguridad jurídica .
SEGUNDO . Para realizar una adecuada valoración jurídica de los actos administrativos impugnados es preciso examinar la evolución normativa que ha experimentado la regulación de la participación de los municipios en los tributos del Estado:
La Ley 39/88 reguladora de las Haciendas Locales disponía en su artículo 112 "Participación de los Municipios en los Tributos del Estado"que Durante el quinquenio 1989-1993 la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se determinaría con arreglo a las normas contenidas en la propia Ley 39/88 de forma que en dicho quinquenio los Municipios dispondrían de un porcentaje de participación en los tributos del Estado que se aprobaría, provisionalmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , en función de la financiación inicial definitiva fijada por la disposición adicional décima y de las previsiones de recaudación del Estado para 1989 , por los conceptos a los que se refiere el número 1 del artículo 113. Una vez liquidados los Presupuestos Generales del Estado para 1989 el porcentaje de participación definitivo de los Municipios en los tributos del Estado para el quinquenio 1989-1993, según la recaudación realmente obtenida por el Estado por los conceptos citados en el párrafo precedente, y se aprobará por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 .
Además se disponía que el importe de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se distribuiría anualmente entre éstos conforme dispongan las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las siguientes reglas:
A los Municipios de Madrid y Barcelona se les asignaría una cantidad igual a la que resulte de aplicar a su participación en el año en que entre en vigor esta Ley el índice de evolución que prevalezca y el resto de la Participación de los Municipios, se distribuiría entre todos los Municipios, excepto Madrid y Barcelona, con arreglo a los criterios de que el 70 por 100 se repartiría en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, ponderado por coeficientes multiplicadores según estratos de población concretos , El 25 por 100 en función del número de habitantes de derecho, ponderado según el esfuerzo fiscal medio de cada Municipio en el ejercicio anterior al que se refiere la participación en ingresos y el El 5 por 100 restante, en función del número de unidades escolares de Educación General Básica, Preescolar y Especial, existentes en Centros públicos en que los inmuebles pertenezcan a los Municipios.
Además la Ley General Presupuestaria para 1988 37/1988 de 23 de Diciembre dispuso, en su artículo 114 que regulaba la participación de los municipios en los tributos del Estado, que a los Ayuntamientos integrados en el Área Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a la Corporación Metropolitana de Barcelona con carácter transitorio en tanto subsista, y a su extinción definitiva a los Ayuntamientos integrados en dicha Corporación Metropolitana, las cantidades de 1.423 y 3.529 millones de pesetas, respectivamente, en concepto de dotación compensatoria de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Ayuntamientos integrados en aquéllas como participación en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal con arreglo a los criterios establecidos en la letra a) del apartado segundo anterior y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Ayuntamiento el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades.
La LGP para 1989
La LGP 4/1990 de 29 de Junio para 1990 dispuso igual medida que para los años anteriores en las cantidades respectivas de de 1.875,8 y 4.652 millones de pesetas
La LGP 37/1990 de 27 de Diciembre dispuso en igual sentido Igualmente, a los Municipios integrados en el Area Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a los que han venido integrando, hasta su extinción, la Corporación Metropolitana de Barcelona para obras y servicios comunes de carácter metropolitano, se les atribuirán respectivamente de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional decimotercera de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RCL 1988607 y RCL 1989, 1851 ), en concepto de asignación compensatoria de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Municipios integrados en aquéllas con arreglo a los criterios establecidos en la letra b).1, del apartado tercero siguiente y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Municipio el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades, unas dotaciones compensatorias que se calcularán siguiendo el mismo procedimiento establecido en el precepto citado en el párrafo precedente para calcular la participación de los Municipios de Madrid y Barcelona.
La LGP 31/1991 de 30 de Diciembre de Presupuestos para 1992 en su artículo 87 contenía una estipulación igual a la de la LGP para el año anterior
La LGP 39/1992 de 29 de Diciembre de Presupuestos para 1993 en su artículo 80 se manifestaba en igual sentido .
La LGP 21/1993 de 29 de Diciembre previó en su artículo 91 la obligación de las entidades locales de facilitar la información para determinar su participación en los tributos del Estado durante el quinquenio comprendido entre el año 1994-1998 .
La
La Ley 12/1996 de 30 de Diciembre en su artículo 69 fijaba el porcentaje de participación de los municipios con arreglo al artículo 112.3 de la Ley 39/1988 y en su artículo 70 disponía que a los municipios integrados en el Area Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a los que han venido integrando, hasta su extinción, la Corporación Metropolitana de Barcelona para obras y servicios comunes de carácter metropolitano, se les atribuirán, respectivamente, unas dotaciones en concepto de asignación compensatoria de la diferencia entre la suma de las cantidades que les corresponderían en caso de aplicar a cada municipio un coeficiente de población equivalente al de la población total de cada una de las respectivas entidades supramunicipales antes citadas y la suma de cantidades que les correspondan con arreglo a los criterios establecidos en el párrafo 1 de la letra b), del apartado tercero siguiente. Dichas dotaciones compensatorias se calcularán siguiendo el mismo procedimiento establecido en el apartado primero anterior para calcular la participación de los municipios de Madrid y Barcelona, y se distribuirán entre los municipios respectivos en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, según las cifras de población, resultantes del último censo o padrón de población renovado, oficialmente aprobadas por el Gobierno y vigentes en 1 de enero de 1997, ponderado por los siguientes coeficientes multiplicadores, según estratos de población:
La
La Ley 50/98 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que modificó la Ley 39/88 en su artículo 115 dispuso que " El importe de la Participación de los Municipios en los tributos del Estado se distribuirá anualmente entre éstos conforme dispongan las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las siguientes reglas:
A) A los Municipios de Madrid, Barcelona y La Línea de la Concepción se les asignará una cantidad proporcional a su participación en el año 1998 sobre el total a distribuir para todos los Municipios.
B) Durante el quinquenio 1999-2003, los Municipios que han venido integrando las Areas Metropolitanas de Madrid y Barcelona continuarán percibiendo, con cargo a la participación global de los Municipios en los tributos del Estado, la dotación compensatoria prevista en el artículo 114.2 c) de la
Las cantidades totales y fórmula de distribución de cada ejercicio serán fijadas por la respectiva Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 113 de esta Ley".
Fijando la participación del resto de municipios en función de criterios y porcentajes fijados en el mismo artículo .
-La Ley 51/2002 que reformó la Ley de Haciendas Locales modificó su artículo 112 estableciendo un nuevo ámbito subjetivo respecto de Participación de los Ayuntamientos distinguiendo según se trate de capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes a los que se les cede los porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las Comunidades Autónomas, obtenidos en los impuestos estatales en el artículo 112 .bis .
-Mientras en el artículo 115 de la misma Ley se regulaba la participación del resto de los municipios, esto es, los de población inferior a 75.000 habitantes disponiendo que participarán de los tributos del Estado con arreglo al modelo descrito en esta sección los municipios no incluidos en el artículo 112 de esta Ley determinándose el importe total de la participación aplicando un índice de evolución a la correspondiente al año base con arreglo a una serie de fórmulas y la participación total determinada con arreglo a lo dispuesto en el anterior artículo se distribuirá entre los municipios incluidos en este modelo de financiación con arreglo al criterio y porcentaje del 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio ponderadas por unos coeficientes multiplicadores fijados, el 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho y el 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Añadiendo una cláusula según la cual en ningún caso, la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta Sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 115 bis de esta Ley .
-En su Disposición Final Segunda esta Ley 51/2002 disponía que " El modelo de financiación de las entidades locales descrito en los artículos cuadragésimo primero y cuadragésimo tercero de la presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2004 y será objeto de desarrollo anual por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las directrices recogidas en la presente Ley".
- Posteriormente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales 2/2004 de 5 de Marzo dispuso, en sus artículos 118 y siguientes, la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado en igual forma que la que se había introducido por Ley 51/2002 en la Ley 39/88 .
TERCERO Se afirma por el Abogado del Estado que el presente recurso constituye un recurso de inconstitucionalidad encubierto porque todos los argumentos en que se funda la demanda van encaminados a cuestionar el sistema de financiación en que se basa el cálculo de la participación de los municipios en los tributos del Estado y poner de manifiesto la infracción de principios consagrados por la Constitución Española, motivo por el cual esta Sala y Sección debería declararse incompetente en aplicación de los artículos 4 y 11 de la Ley 29/1998 , todo éllo en caso de no plantear la cuestión de inconstitucionalidad .
El artículo 4 de la Ley 29/1998 se refiere a la competencia de los órganos jurisdiccionales de este Orden para conocer y decidir cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. Por su parte el artículo 11.2 de la LOPJ , invocado por el Abogado del Estado, se refiere al rechazo, por parte de los juzgados y tribunales , de las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal .
Respecto del primero de los artículos hay que decir que la parte actora ha articulado los argumentos relacionados con el texto constitucional en dos formas :
- para hacer valer que la interpretación que ha realizado la Dirección General de Financiación Territorial respecto del nuevo modelo de financiación territorial respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana ,contenida en los artículos 122 a 125 de la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo , provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios, con infracción de los principios de suficiencia financiera (art.142 C.E ), solidaridad y equilibrio territorial ( 138 ) y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (9.3) . Defendiendo que debe efectuarse una interpretación más acorde con el contexto , los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales y proponiendo que se les trate en forma analógica respecto de los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma , o que además de la financiación que le es propia por el número de habitantes que tienen deben percibir un complemento adicional o tramo metropolitano equivalente al importe percibido el año anterior más el incremento anual ,o bien entender que la modificación operada por la Ley 51/2002 y consagrada como modelo de financiación en la nueva Ley de Haciendas Locales vulnera el artículo 9.4 del Tratado Internacional que es la Carta Europea de Autonomía Local el cual establece la naturaleza evolutiva de los sistemas de financiación local, por lo que puede ser inaplicado .
para solicitar de la Sala que plantee la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos artículos de la Ley de Haciendas Locales y de las sucesivas Leyes de Presupuestos respecto a 2004 y siguientes ejercicios en tanto en cuanto se mantenga el mismo sistema de liquidación de la participación de los municipios en los tributos del Estado puesto que rompe la homogeneidad y uniformidad en perjuicio de los municipios integrantes de las Áreas Metropolitanas con menos de 75.000 habitantes y supone un sacrificio excesivo de la suficiencia financiera de los mismos vulnerando los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos , suficiencia , solidaridad y equilibrio territorial .
En cuanto a la naturaleza de cuestión incidental o prejudicial del objeto del recurso que debe resolverse antes de entrar a conocer del recurso, la Sala considera que las vulneraciones de principios constitucionales son argumentos en los que funda la parte actora la declaración de nulidad de los actos recurridos y que, siendo la Constitución norma suprema de aplicación directa por los Órganos Jurisdiccioinales , esta Sala puede y debe entrar a conocer del recurso valorando las infracciones invocadas . De otro lado , respecto del segundo de los artículos invocados hay que decir que no puede calificarse la reclamación contenida en el Suplico de la demanda, basada en los Fundamentos de Derecho reflejados en la misma, de abuso de derecho o fraude de ley o procesal ya que resulta legítimo que los particulares sometan a la revisión de los Tribunales un acto administrativo que consideran vulnera cualquier norma del Ordenamiento Jurídico . Dicho esto debemos entrar a conocer de los actos recurridos .
CUARTO. Respecto a la interpretación correctiva que se solicita se propugna en primer lugar considerar que, cuando la ley menciona los municipios que sean capital de provincia o Comunidad Autónoma, está incluyendo a todos los municipios integrados en el Área Metropolitana de Madrid y Barcelona y no solo a la capital.
El art. 112 de la LRHL , que establece el ámbito de aplicación de la ley, se refiere a los grandes municipios, entendiendo por tales las capitales de provincia o de Comunidad Autónoma y los municipios que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes y una interpretación como la que se pretende desborda sin duda los criterios interpretativos del art. 3.1 del C.C ., que lo que establece es que entre la dualidad que media entre el sentido literal de las palabras y su espíritu, finalidad y razón, no basta con la interpretación gramatical sino que se requiere una interpretación jurídica conforme a su verdadero fin, pero en este caso el ámbito referido es de carácter objetivo, tener la condición de capital de provincia o Comunidad Autónoma o tener población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, por lo que no concurriendo tales requisitos, el resto de municipios del Área Metropolitana queda fuera de la citada norma, ya que su extensión a los mismos constituiría aplicación a supuestos de hecho no regulados en ella. La interpretación que se propugna se aproxima más a la aplicación en equidad (art. 3.2 C.C .), cuya utilización de forma exclusiva es restrictiva y solo cuando la ley lo permita,
QUINTO. Se propugna en segundo lugar considerar que si los municipios no llegan a los 75.000 habitantes tienen derecho a una financiación adicional (tramo metropolitano) en el importe que hayan percibido en el año 2003 más el incremento anual, pero tal interpretación constituiría introducir un elemento nuevo de financiación no regulado en la normativa, lo que además de desbordar cualquier criterio interpretativo estaría vedado a las sentencias que no pueden determinar el contenido de los preceptos de una disposición general (art. 71.2 LJCA ).
Finalmente se alega que la modificación de la LHL operada por la Ley 51/2002 y el posterior Texto Refundido vulneran lo dispuesto en la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9.4 consagra la naturaleza evolutiva de los sistemas de financiación local, por lo que tratándose de una Tratado internacional, la Sala podría inaplicar la modificación mencionada sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad.
Pero resulta que el art. 9.4 de la Carta Europea de Autonomía Local señala: "Los sistemas financieros sobre los cuales descansan los recursos de que disponen las Entidades locales deben ser de una naturaleza suficientemente diversificada y evolutiva como para permitirlas seguir, en la medida de lo posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias."
El citado precepto, como en general el contenido de la Carta Europea, tiene un carácter marco de señalamiento de directrices, además de que en su art. 11 introdujo un sistema de protección legal de la autonomía local, expresando que "Las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local consagrados en la Constitución o en la legislación interna", debiendo recordarse que la
SEXTO. Y en fin, se solicita de la Sala el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 112 a 125 del texto refundido aprobado por RDLeg. 2/2004, de 5 de Marzo , así como en relación con los correspondientes preceptos de la LHL en la redacción dada por la Ley 51/2002 y los correspondientes preceptos de la Ley de Presupuestos, tanto respecto a 2004 como a los ejercicios siguientes en cuanto mantengan el mismo sistema de participación de los municipios en los tributos del Estado, por cuanto dicho sistema rompe la homogeneidad y uniformidad en perjuicio de los municipios de la Áreas Metropolitanas con menos de 75.000 habitantes y supone un sacrificio excesivo e innecesario, lo que vulnera los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE ), suficiencia (art. 142 ), solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 CE ).
El planteamiento de una cuestión de constitucionalidad requiere que el órgano judicial justifique en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión (juicio de relevancia). Pues bien, a criterio de la Sala, de los argumentos expuestos en la demanda no se infiere que exista una duda fundada de constitucionalidad de los preceptos normativos aplicados por violación de los principios de suficiencia financiera, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos o solidaridad.
Se ha de recordar que la jurisprudencia constitucional reconoce el principio de suficiencia financiera como un principio de configuración legal. La STC 104/2000, de 13 de abril , tiene declarado al efecto:
"Y sobre este particular, hay que comenzar diciendo que el principio de autonomía (para "la gestión de sus respectivos intereses", según el art. 137 CE ) que preside la organización territorial del Estado, configura uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3 ), ofreciendo una vertiente económica relevante ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8 ). La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3; 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6; 132/1992, de 28 de septiembre, FJ 8; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, FJ 10; y 171/1996, de 30 de octubre, FJ 5; 166/1998, de 15 de julio, FJ 10; y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22 ); es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7; 331/1993, de 12 de noviembre, FJ 2B; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22; y ATC 382/1993, de 1 de diciembre, FJ 4 ). Aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 ), sin embargo, tiene un primer límite "en el marco de las disponibilidades presupuestarias" (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7 ). Si a esto le unimos que la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar, y si acaso, a la de las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de los entes locales) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera está primordialmente conectada, de un lado, con la capacidad del sistema tributario como fuente principal de los ingresos de derecho público, pero, de otro lado, y dada la insuficiencia de éste, a través de la participación en los ingresos del Estado.
Ahora bien, si el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos (directos o por transferencia), el marco legal del ejercicio de la autonomía financiera, en lo que a los entes locales se refiere, es la LHL, como ámbito de actuación en el desarrollo y consecución de la autonomía local (de modo parecido, STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2 ). En este sentido, si la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, dotó parcialmente de contenido a la estructura local española, posteriormente, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, procedió a su desarrollo, al no haberse culminado por la primera la ordenación del sector local de forma íntegra, por cuanto la materia relativa a la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales. Tanto una como otra norma configuraron un marco legal dirigido a dotar a las Entidades Locales, no sólo de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE ), sino también de un sistema de recursos dirigidos a la consecución de su suficiencia financiera (art. 142 CE ), integrado, fundamentalmente por la existencia de una serie de tributos propios y por la participación en los del Estado (art. 2 LHL ). Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las Entidades Locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990 , de 24 de mayo (FJ 7): "Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales (art. 142 CE ) y de solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 CE ) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado".
Se alega que el sistema rompe la homogeneidad y uniformidad. Debe traerse a colación en relación al principio de generalidad, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 21 de febrero de 2007 , recurso 591/2005, que señaló que: "El Tribunal Constitucional en la STC 96/2002 , refiriéndose a la justificación de los beneficios tributarios, como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria (art. 31.1 CE ) recuerda que el legislador goza de un amplio margen de libertad en la configuración de los tributos, no correspondiendo a este Tribunal enjuiciar si las soluciones adoptadas en la Ley son las más correctas técnicamente; sin embargo, sí estamos facultados para determinar si en el régimen legal del tributo el legislador ha vulnerado el citado principio de igualdad (...)"; por este motivo, añade, "la exención o la bonificación -privilegio de su titular- como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria, en cuanto que neutraliza la obligación tributaria derivada de la realización de un hecho generador de capacidad económica, solo será constitucionalmente válida cuando responda a fines de interés general que la justifiquen (por ejemplo, por motivos de política económica social, para atender al mínimo de subsistencia, por razones de técnica tributaria, etc.) quedando, en caso contrario, proscrita, pues no hay que olvidar que los principios de igualdad y generalidad se lesionan cuando se utiliza un criterio de reparto de las cargas públicas carente de cualquier justificación razonable, y por tanto, incompatible con un sistema tributario justo como el que nuestra Constitución consagra en el art. 31 .
Pues bien, las modificaciones del sistema de participación de los municipios en los tributos del Estado introducidas por la Ley 51/2002 para garantizar el principio de suficiencia financiera, se expresan en la exposición de motivos de la Ley en los siguientes términos:
"Desde la entrada en vigor de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, de acuerdo con su redacción inicial, se han venido definiendo modelos de participación de las entidades locales en los tributos del Estado referidos a horizontes temporales quinquenales, que tenían como objetivos prioritarios contribuir a la suficiencia financiera de aquéllas y dotar de automatismo a la fijación de los montantes totales de aquella participación, aplicando unos criterios objetivos previamente definidos.
En esta reforma, obedeciendo también a estos objetivos, se plantean unos mecanismos de financiación con vocación de permanencia en el tiempo, con el establecimiento de unos criterios similares a los ya definidos para las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Asimismo, se profundiza en la consecución del objetivo de suficiencia, con reconocimiento de la realidad cada vez más palmaria del carácter de polo de atracción que vienen ostentando las grandes urbes. Esta situación genera unas mayores necesidades financieras derivadas de la fuerte presión de la demanda de servicios públicos básicos y obligatorios y una mayor actividad económica que permite un rendimiento más elevado de los impuestos estatales que gravan las distintas manifestaciones de la misma.
Por este motivo, se configura, por un lado, una estructura dual de financiación, de naturaleza analítico-sintética, a favor de los grandes municipios y de las capitales de provincia de régimen común. De naturaleza analítica, por cuanto se canaliza hacia estas entidades una parte de los rendimientos obtenidos por la Hacienda del Estado en las figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria, cedidas parcialmente a las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según lo dispuesto en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas de su nuevo sistema de financiación.
De naturaleza sintética, ya que se fija para los grandes municipios una participación en tributos del Estado que evolucionará al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado, con determinación de este índice en los mismos términos que para las Comunidades Autónomas. Este componente de participación se configura como complementario de los recursos que obtengan los municipios por la cesión de los rendimientos recaudatorios en los impuestos estatales citados.
Por otro lado, para el resto de municipios se establece un modelo de participación en tributos del Estado definido por variables. La reforma también alcanza a los criterios que este modelo incluye para determinar el montante global de la financiación y para su distribución entre las entidades afectadas.
Por lo que se refiere al primer grupo de criterios, se modifica el índice de evolución aplicable para fijar la financiación global correspondiente a los años distintos del año base, que vendrá determinado por el ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, en los términos antes mencionados.
En cuanto a los criterios de distribución, se modifican los pesos relativos de algunas variables, los coeficientes de ponderación aplicables a la población de derecho y la definición del inverso de la capacidad tributaria, con supresión, asimismo, del número de unidades escolares como criterio de reparto.
Por lo que se refiere a la participación en tributos del Estado de las Provincias, Consejos y Cabildos Insulares, Comunidades Autónomas uniprovinciales, de régimen común, y Ciudades con Estatuto de Autonomía, se configura también un modelo de financiación dual análogo al definido para los grandes municipios y capitales de provincia. Igualmente, se define la asignación que pudiera corresponder a cada una de aquellas entidades en el fondo de asistencia sanitaria, que se viene recogiendo y desarrollando en las Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado."
SEPTIMO. A la vista de ello la Sala estima que la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales en sentido general y la determinación de su participación en los ingresos del Estado en sentido particular, constituye una opción del legislador estatal conforme a sus disponibilidades presupuestarias, lo que hace legítima su regulación mediante las leyes que regulan esas disponibilidades y con ello no se infringen los preceptos constitucionales invocados partiendo del amplio margen de libertad del que goza el legislador en la configuración de los tributos, y con independencia de si la solución adoptada en este caso ha sido la más correcta técnicamente, pues lo cierto es que la modificación responde a un interés general que le sirve de justificación y el hecho diferencial consistente en las necesidades financieras derivadas de la fuerte presión de demanda de servicios públicos está contemplado en la ley en referencia a las grandes urbes, ofreciendo una solución técnica integrada que garantiza en todo caso un mínimo de suficiencia, sin que se deduzca irracional la diferenciación establecida en razón al número de habitantes del municipio o la condición de capitalidad, factores que sin duda inciden sobre las necesidades financieras de los municipios y sin que exista tampoco una acreditación plena de identidad de servicios públicos obligatorios respecto de los municipios invocados, por lo que el tratamiento dado no puede calificarse de arbitrario, debiendo añadirse en relación con los principios de seguridad jurídica o interdicción de la arbitrariedad, que la STC 104/2000 , ya señaló que: "los principios constitucionales invocados por los recurrentes (irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad), como los otros que integran el art. 9.3 de la Constitución -legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad- no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10 ).", por lo que no estima la Sala la procedencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
OCTAVO. No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justifiquen una especial imposición de las costas causadas.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D.Ivo Ranera Cahis, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallés contra la resolución dictada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de fecha 20 de julio de 2006, por la que se aprueban los cálculos de los importes para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado, correspondientes al ejercicio 2004, sin hacer expresa imposición de costas.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.