Sentencia Administrativo Nº 1035/2014, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 314/2013 de 25 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 01035/2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA NUM. 1035

PRESIDENTE:

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

DON JOSÉ MARÍA SEGURA GRAU/

En Cáceres a veinticinco de noviembre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso administrativo número 314de 2013, promovido por el AYUNTAMIENTO DE VALVERDE DEL FRESNO, representado y defendido por la Letrada Doña Olga Arjona García, de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, representada y defendida por el Sr. Letrado de su Gabinete Jurídico, recurso que versa sobre: resolución denegatoria presunta a Recurso de alzada por parte del Director General de Planificación, Calidad y Consumo del Gobierno de Extremadura de fecha 19 de julio de 2012 y relativa a reclamación de cantidad dimanante de un Convenio de Colaboración. Cuantía 5.895,29 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora se presentó escrito, mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.-Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso con imposición de las costas a la parte demandada; y dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la parte actora.

TERCERO.-Habiéndose solicitado por las partes como medios de prueba la documental obrante en el expediente administrativo y la aportada con los escritos de demanda y contestación, se dieron por reproducidas quedando en su lugar surtiendo sus efectos, y por economía procesal, practicadas las pruebas propuestas, se señaló día para la votación y fallo del presente recurso, llevándose a efecto en el fijado.

CUARTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite la Ilma. Sra. Magistrada Doña ELENA MÉNDEZ CANSECO, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Se somete a la consideración de la Sala, la resolución denegatoria presunta a Recurso de alzada por parte del Director General de Planificación, Calidad y Consumo del Gobierno de Extremadura de fecha 19 de julio de 2012 y relativa a reclamación de cantidad dimanante de un Convenio de Colaboración. Suplica el actor que se declare el derecho al cumplimiento y al percibo de la cantidad correspondiente, más intereses. Subsidiariamente, que se le conceda la cantidad resultante de la diferencia entre lo que debería haber percibido en virtud del Convenio y lo percibido vía subvención por importe de 5895,29 euros. La Administración Autonómica demandada, por el contrario insta la desestimación del recurso, alegando igualmente la inadmisibilidad del recurso por imperativo del artículo 45 2 d) de la Ley Jurisdiccional .

Igualmente se dice que nos hallamos ante actos firmes y consentidos por no impugnarse el acto que impedía la suscripción del Convenio ni el referente a la ayuda por gastos extraordinarios de personal, señalándose asimismo que nos situamos ante un acto firme y consentido. En cuanto al fondo se pide la desestimación total de la demanda por entenderse que ya ha existido resarcimiento.

SEGUNDO.- En cuanto a la alegación de inadmisibilidad por no aportación del Acuerdo del Órgano municipal competente para entablar la acción, y del informe previo a la adopción de ese acuerdo, entendiendo que era el Pleno del Ayuntamiento el competente, esta Sala en la Sentencia 953/12 alegada por las partes, expresó que 'Por ello, el art. 45.2.d) de la LJCA exige acompañar ' el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'.

La falta de este requisito, como continúa argumentando la STS de 24 de junio de 2003 , ' impide tener por acreditada la capacidad de la corporación que aparece como titular de la acción por defecto en la formación de la voluntad de recurrir y, en cuanto se refiere a la persona física compareciente, es susceptible de ser entendido como un defecto de legitimatio ad causam - legitimación para el proceso concreto- que puede dar lugar a apreciar la inadmisibilidad del recurso en la sentencia', al amparo del art. 69.b) LJCA , que contempla el hecho de haberse interpuesto el recurso por persona no legitimada.

En el ámbito de las Corporaciones Locales, esta exigencia se plasma en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo artículo 21.1.k ) atribuye al Alcalde ' el ejercicio de la acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que se celebre para su ratificación'. Pero además, el art. 54.3 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , dispone que ' los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado', precepto que reproduce a la letra el art. 221.1 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

De lo expuesto se desprende que son dos los requisitos que, ex art. 45.2.d) LJCA , deben cumplir las Corporaciones Locales para acreditar su voluntad de recurrir y, con ello, su capacidad para ser parte: por un lado, la aportación del acuerdo del órgano municipal competente para entablar la concreta acción de que se trate, bien sea el Alcalde o el Pleno; y, por otro, el informe previo a la adopción de ese acuerdo, exigido por el artículo 54.3 del Texto Refundido de 1986, del Secretario o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado y cuya existencia constituye una garantía para que el órgano que ha de adoptar los acuerdos a que se refiere el informe lo haga con pleno conocimiento de causa. TERCERO.-Sobre la forma de interpretar esta segunda exigencia merece destacar la STS de 7 de junio de 2006 (recurso 9413/2003 , ponente Excmo. Sr. Martínez-Vares García) donde se resume la doctrina del Tribunal Supremo. Señala que la exigencia de este presupuesto ' no es superfluo ni inocuo' ni es contraria al derecho fundamental de tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución , pues ' garantiza el uso reflexivo por las Corporaciones Locales de las acciones judiciales en la defensa de los intereses generales que representan'.Añade que ' la carencia de ese informe preceptivo comporta la nulidad del acuerdo adoptado sin él es doctrina consolidada de esta Sala, aún con determinadas matizaciones que sobre ello se han producido flexibilizando en algunos aspectos esa obligatoriedad'.

Con cita de otras sentencias y, en concreto, la de 14 de mayo de 2001 , establece que, ' la Jurisprudencia de esta Sala ha venido matizando el requisito formal de acreditar la previa emisión del dictamen del Letrado para el acuerdo del ejercicio de acciones por las Corporaciones Locales, estableciendo que la sola falta de presentación inicial no es causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo, pudiendo subsanarse en cualquier momento, incluso de forma convalidante; que no es imprescindible cuando se trata de procesos a los que es traída la Corporación en concepto de demandada o recurrida; que sólo ha de producirse en el ejercicio inicial de las acciones y no para los sucesivos recursos o instancias; que el informe o dictamen puede incluso formularse 'in voce', etc, pero lo que no ha dicho la Jurisprudencia ni podía hacerlo -como finalmente no tiene mas remedio que reconocer la recurrente- es que dicho requisito formal no sea ya exigible.

En efecto, la necesidad de una previa opinión experta en derecho para la adopción de acuerdos de las Corporaciones Locales, sobre el ejercicio de acciones, para la que se dan amplias facilidades (puede prestarla el Secretario del Ayuntamiento, los Servicios Jurídicos de Asesoramiento Municipal, cuando existen y en defecto de ambos, cualquier Letrado), tiene por finalidad - aunque no sea vinculante- hacer mas difícil que un órgano administrativo inicie un pleito irreflexivamente o sin conocimiento de lo que son sus derechos, el modo de ejercitarlos y las razonables posibilidades de obtener una respuesta favorable.

Esa finalidad, que es diferente a la que persigue la acreditación del Acuerdo de la Corporación, no se cumple si el dictamen, aunque sea verbal, no consta realmente pronunciado.

Ciertamente no es indiferente al interés general, tanto desde el punto de vista de las propias Corporaciones, como desde el común de los ciudadanos a los que sirven, que las instituciones administrativas referidas puedan sumergirse sin el adecuado conocimiento previo en una conflictividad jurídica esteril y por ello la exigencia de ese mínimo requisito de la procedibilidad, en la forma flexible que se viene interpretando, no puede considerarse contrario al principio de tutela judicial efectiva, del art. 24 de la Constitución '.

Cita también la sentencia de 26 de noviembre de 2002 , en la que en términos similares se destaca el carácter subsanable de su omisión, ' no solo retroactiva para acreditar que existió el acuerdo corporativo y dictamen previo, sino con carácter ratificatorio o convalidante, de tal modo que se permite su formal realización posterior, pues lo que se subsana no es la falta de acreditación sino la misma existencia del presupuesto, para hacer efectiva la tutela judicial...'.

En definitiva, se trata de evitar el inicio de un proceso por quien no esté legitimado para ello o sin un mínimo asesoramiento que permita disponer de elementos técnicos suficientes para adoptar tal decisión'.

Pues bien en el caso que nos ocupa, podemos entender que la adopción del Acuerdo es competencia del Alcalde pues la realización de la actividad, era también de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21,1,f) de la Ley de Bases de Régimen Local , que dispone que '. f)El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por ciento de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales'. La competencia no viene atribuida al Pleno por lo cual el Acuerdo aportado con la interposición del recurso es válido. Y en cuanto al Informe técnico ha sido aportado voluntariamente por la actora, y conforme a la doctrina antes reseñada tal aportación es válida.

Por lo expuesto procede rechazar la causa de inadmisibilidad.

Tampoco debe ser estimada la pretensión de inadmisibilidad por el resto de motivos. La Administración autonómica basa su desestimación en la resolución del Recurso administrativo, en cuestiones de fondo relativas a la existencia de Sentencias en el ámbito social y al hecho de que en realidad el Convenio no se llegó a firmar puesto que se trataba de un borrador, sin que se vulnere el Principio de Confianza legítima. Ahora sin embargo y en la contestación se manifiesta, que en mayo de 2012 existió una Resolución del Director General de Planificación que determinaba la inaplicación de la tramitación y firma del Convenio y que debió recurrirse. No estamos de acuerdo. El citado documento es una comunicación informativa sin más y sin pie de recurso y por lo que a la existencia de acto consentido y firme se refiere por el hecho de aceptar una subvención, es evidente que sin perjuicio de su relevancia en el procedimiento, se trata de otro acto administrativo diferente (resolución de concesión directa de subvención) dictado por órgano distinto que no guarda relación con el que ahora se recurre, al menos en el sentido que exige la Jurisprudencia.

TERCERO.- Por lo que al fondo respecta, damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que no son objeto de controversia. Vamos a centrarnos por tanto en las cuestiones en las que existe discrepancia entre las partes. Queda por tanto acreditado que el Ayuntamiento desde el año 2003, firmaba con el Gobierno autonómico, Convenios de carácter temporal en virtud de los cuales, se otorgaba una ayuda económica dirigida a abonar el mantenimiento de personal celador que prestaban los servicios en la localidad para la propia Consejería. El último se celebra con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011, prorrogable. Así las cosas en diciembre de 2011 y como se hacía de costumbre se remite al Ayuntamiento un borrador en términos similares de otros anteriores donde se le pide la voluntad de acuerdo, así como el requerimiento de una serie de documentación que se remite. Se establece una financiación de 28032 euros. Sin contestación sobre lo anterior, el Ayuntamiento procede a la contratación de los celadores tal y como al parecer era costumbre en la confianza de la aprobación del citado Convenio que tendría validez hasta el 30 de junio de 2012. Los celadores prestaron sus servicios tal y como se desprende de la documental y se les efectúa un abono que de acuerdo a la certificación supone al Ayuntamiento un gasto de 28560 euros, desglosados en 21644,40 de nóminas y 6915,60 de cuota empresarial. Sin embargo la Administración alega que el Convenio no se llegó a formalizar porque las Sentencias recaídas por los Tribunales habían determinado que este tipo de contrataciones plasmados en los referidos Convenios eran nulas y en consecuencia no podían llevarse a cabo. Además, se manifiesta que para paliar dicha situación se entregaron al amparo de un Decreto en materia de gastos extraordinarios la cantidad de 15.128,71 euros con lo que ya no existe daño, ni tampoco vulneración del Principio de confianza legítima pues el Ayuntamiento debe ser consciente que la Administración debe actuar de acuerdo al Principio de legalidad y debían ser conocedores de la existencia de tales Resoluciones Judiciales. El principio de buena fe o confianza legítima , es un principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 )......Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general'. Por otra parte, en la STS de 1-2-99 se recuerda que 'este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma.......O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los 'actos propios' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 modificada por Ley 4/1999) y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'.

Se trata en definitiva de un principio de origen jurisprudencial, que debe examinarse desde el casuismo de cada decisión, y que se concibe como una reacción del Juez frente a actuaciones irregulares tanto del Poder Legislativo, como de la Administración, caracterizadas por sorprender la confianza del destinatario, en materias dispares'. Pues bien, en este supuesto y al amparo de las relaciones autónomas de dos administraciones distintas se venía otorgando la concesión de unas prestaciones económicas durante varios y continuos periodos temporales, prestaciones sometidas al cumplimiento de unos requisitos determinados que el Ayuntamiento siempre cumplió, al igual que la Administración autonómica. Es a raíz de unas Sentencias posteriores, donde se determina la nulidad de tales prestaciones en lo referente a este tipo de contrataciones que los Convenios contenían. Sin embargo y sin dudar de la actuación correcta de la Administración autonómica una vez que posee conocimiento de dicha interpretación legal, no lo es menos que tal situación es comunicada al Ayuntamiento una vez puesta en marcha la elaboración del Convenio de 2012, obligando por tanto al Ayuntamiento y creándole una expectativa razonable relativa a que el Convenio se firmaría como había sucedido en otras ocasiones, aunque sin embargo no fue así. Prueba evidente de esa actuación que defraudó las expectativas lógicas creadas, es el hecho de la creación al amparo de un Decreto de una subvención que con otro nombre en realidad paliaba los gastos provocados al Municipio. Entendemos por tanto que la actuación del Ayuntamiento se hallaba justificada, pese a que el Convenio formalmente no se hallaba firmado, pero por otra parte no es menos cierto que el Gobierno extremeño creó una Norma y realizó un abono que respondía a cubrir en la medida de lo posible los gastos provocados. Así las cosas, esta Sala entiende que debe existir una compensación entre lo gastado y lo recibido por la vía subvencional, ya que entender lo contrario determinaría un enriquecimiento injusto a favor del Ente Municipal. Sin embargo si procede el abono de la demasía abonada en relación con lo plasmado en el Convenio y que la parte cifra en 5.895,29 euros, diferencia de lo determinado en el Convenio y la subvención recibida.

CUARTO.- Tal y como prevé el art. 139 de la LJCA , las costas deben ser impuestas a la Administración autonómica.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas por la Junta de Extremadura y con desestimación de la petición principal y estimación de la subsidiaria, formuladas por la defensa del Excmo. Ayuntamiento de Valverde del Fresno, anulamos la resolución recurrida declarando la obligación de la Consejería de Salud Demandada u órgano competente autonómico a abonar al Ayuntamiento Recurrente la cantidad de 5.895,29 euros más el interés legal.

Se imponen las costas a la Administración autonómica.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos