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Última revisión
17/12/2009
Sentencia Administrativo Nº 10426/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1298/2006 de 17 de Diciembre de 2009
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Orden: Administrativo
Fecha: 17 de Diciembre de 2009
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: MARTINEZ ALVAREZ, AMAYA
Nº de sentencia: 10426/2009
Núm. Cendoj: 28079330062009100820
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6
MADRID
SENTENCIA: 10426/2009
RECURSO Nº 1.298/06
PONENTE SRA. Amaya Martínez Alvarez
SENTENCIA Nº 10426
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PROGRAMA DE ACTUACION POR OBJETIVOS EN APOYO A LA SECCIÓN SEXTA "E"
Ilmo. Sr. Presidente:
D. Fco Gerardo Martínez Tristán
Ilmos. Sres Magistrados:
Dª María Luaces Díaz de Noriega
Dª Amaya Martínez Alvarez
En la Villa de Madrid, a 17 de diciembre de dos mil nueve.
VISTO el recurso contencioso-administrativo nº 1.298/06 seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Montserrat Sorribes Calle en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de fecha 11 de agosto de 2.006, por la que se aprueban los cálculos de los importes para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado correspondientes al ejercicio 2.004. Habiendo sido parte la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que expuso los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que, previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, se sirva anular los actos impugnados reconociendo el derecho del Ayuntamiento a que en la participación en los tributos del Estado se incluya el llamado tramo metropolitano que venía percibiendo hasta el año 2.003 inclusive, con el correspondiente incremento anual.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, contestó a la demanda, oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la confirmación de la resolución recurrida.
TERCERO.- Concluso el procedimiento, se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del día 17 del mes de diciembre del año en curso, en que ha tenido lugar.
Habiendo sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Amaya Martínez Alvarez quien expresa el parecer de la Sección.
Fundamentos
PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo nº 1.298/06 promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Montserrat Sorribes Calle en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET, la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de fecha 11 de agosto de 2.006, por la que se aprueban los cálculos de los importes para el pago de la Liquidación Definitiva de la participación de los municipios en los tributos del Estado correspondientes al ejercicio 2.004.
La Corporación recurrente formula en apoyo de su pretensión de nulidad, y en esencia, las siguientes alegaciones: a) Que la Dirección General de Financiación territorial ha realizado una interpretación literal de la normativa, lo que es grave particularmente en Barcelona en que son muy numerosos los municipios de menos de 75.000 habitantes que forman parte del continuo urbano de Barcelona; b) Que el nuevo sistema de participación supone la pérdida del tramo metropolitano de la Participación en los Tributos del Estado; c) Que los mayores costes de los municipios del entorno de grandes ciudades viene siendo tradicionalmente reconocido por la legislación estatal desde antes de la Constitución Española; incluso el año en que se disolvió la Corporación Metropolitana de Barcelona la Ley de Presupuestos Generales del Estado (en adelante LPGE) para 1988 reconoció cierta compensación a los Ayuntamientos del Área Metropolitana, siendo reconocido incluso en la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (LMFAOS); d) Que a municipios de más de 75.000 habitantes no se les congelan los ingresos; sin embargo respecto de la mayoría de aquéllos que tienen una menor población verán reducida su participación en 2004 a cantidades entre el 85% y el 96% de lo percibido en 2003, debiendo aplicarse la garantía del artículo 124.2 del Texto Refundido, lo que se agrava porque el Área Metropolitana es un continuo urbano y la delimitación de los distintos términos municipales no corresponde con distintas necesidades de financiación y sin embargo cuentan con iguales costes de cogestión; e) Que esta situación supone una vulneración del principio de suficiencia financiera (142 C.E.), solidaridad y equilibrio interterritorial (artículo 138 ), seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 ), invocando jurisprudencia del Tribunal Constitucional; f) Que debe realizarse una interpretación en relación con el contexto y los antecedentes históricos y legislativos que reconozca a todos los Ayuntamientos del Área Metropolitana el derecho a contar con el tramo metropolitano incrementado en función del índice de evolución, sugiriendo subsidiariamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
El Abogado del Estado alega, en síntesis, que es improcedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad porque no se dan los presupuestos de forma procesales exigibles para tal planteamiento, ni las condiciones procesales sustantivas de las cuestiones de inconstitucionalidad y en cuanto al fondo, que no se puede admitir la interpretación que propugna la parte actora, que pretende ir más allá del sentido gramatical y lógico de la norma y que no se vulnera la Carta Europea de Autonomía Local que es un mero Acuerdo Marco básicamente y que no existe vulneración de los principios de suficiencia financiera, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y seguridad jurídica.
SEGUNDO.- Pues bien, la cuestión que se plantea ha sido ya abordada en diversos pronunciamientos de esta Sala, (Sentencias de la Sección Octava de 12 de febrero de 2.008 , y de la Sección Sexta de 11 y 22 de abril y 29 de octubre de 2.008) que resolvieron los recursos interpuestos frente a las liquidaciones a cuenta de la participación de los municipios en los tributos del Estado, liquidaciones que no eran sino anticipos o liquidaciones provisionales de la liquidación definitiva, y en los que se formularon las mismas alegaciones que ahora, con ocasión de la impugnación de la liquidación definitiva, se reiteran, por lo que los argumentos de esas Sentencias resultan trasladables casi en su totalidad para la resolución del presente recurso.
Así, decían esos pronunciamientos que el análisis de la cuestión controvertida ha de partir de la evolución normativa que ha experimentado la regulación de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Así, la Ley 39/88 reguladora de las Haciendas Locales disponía en su artículo 112 -bajo la rúbrica "Participación de los Municipios en los Tributos del Estado"- que durante el quinquenio 1989-1993 la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se determinaría con arreglo a las normas contenidas en la propia Ley 39/88 , de forma que en dicho quinquenio los Municipios dispondrían de un porcentaje de participación en los tributos del Estado que se aprobaría, provisionalmente, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 , en función de la financiación inicial definitiva fijada por la disposición adicional décima y de las previsiones de recaudación del Estado para 1989 , por los conceptos a los que se refiere el número 1 del artículo 113. Una vez liquidados los Presupuestos Generales del Estado para 1989 el porcentaje de participación definitivo de los Municipios en los tributos del Estado para el quinquenio 1989-1993, según la recaudación realmente obtenida por el Estado por los conceptos citados en el párrafo precedente, y se aprobará por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 .
Además, se disponía que el importe de la Participación de los Municipios en los Tributos del Estado se distribuiría anualmente entre éstos conforme dispongan las respectivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las siguientes reglas: a los Municipios de Madrid y Barcelona se les asignaría una cantidad igual a la que resulte de aplicar a su participación en el año en que entre en vigor esta Ley el índice de evolución que prevalezca y el resto de la Participación de los Municipios se distribuiría entre todos los Municipios, excepto Madrid y Barcelona, con arreglo a los criterios de que el 70 por 100 se repartiría en función del número de habitantes de derecho de cada Municipio, ponderado por coeficientes multiplicadores según estratos de población concretos, el 25 por 100 en función del número de habitantes de derecho, ponderado según el esfuerzo fiscal medio de cada Municipio en el ejercicio anterior al que se refiere la participación en ingresos y el 5 por 100 restante, en función del número de unidades escolares de Educación General Básica, Preescolar y Especial, existentes en Centros públicos en que los inmuebles pertenezcan a los Municipios.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 dispuso en su artículo 114 -por el que se regulaba la participación de los municipios en los tributos del Estado-, que a los Ayuntamientos integrados en el Área Metropolitana de Madrid, excepto el de Madrid, y a la Corporación Metropolitana de Barcelona con carácter transitorio en tanto subsista, y a su extinción definitiva a los Ayuntamientos integrados en dicha Corporación Metropolitana, las cantidades de 1.423 y 3.529 millones de pesetas, respectivamente, en concepto de dotación compensatoria de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Ayuntamientos integrados en aquéllas como participación en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal con arreglo a los criterios establecidos en la letra a) del apartado segundo anterior y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Ayuntamiento el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades.
Por su parte, la
La 31/1991, de 30 de diciembre (Presupuestos para 1992) en su artículo 87 contenía una estipulación igual a la de la LGP para el año anterior. La Ley 39/1992, de 29 de diciembre (de Presupuestos para 1993) en su artículo 80 se manifestaba en igual sentido. La
La
La Ley 51/2002 de reforma de la Ley de Haciendas Locales, modificó su artículo 112 estableciendo un nuevo ámbito subjetivo respecto de Participación de los Ayuntamientos distinguiendo según se trate de capitales de provincia, o de Comunidad Autónoma, o que tengan población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes a los que se les cede los porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las Comunidades Autónomas, obtenidos en los impuestos estatales en el artículo 112 .bis. Mientras en el artículo 115 de la misma Ley se regulaba la participación del resto de los municipios, esto es, los de población inferior a 75.000 habitantes disponiendo que participarán de los tributos del Estado con arreglo al modelo descrito en esta sección, los municipios no incluidos en el artículo 112 de esta Ley determinándose el importe total de la participación aplicando un índice de evolución a la correspondiente al año base con arreglo a una serie de fórmulas y la participación total determinada con arreglo a lo dispuesto en el anterior artículo se distribuirá entre los municipios incluidos en este modelo de financiación con arreglo al criterio y porcentaje del 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio ponderadas por unos coeficientes multiplicadores fijados, el 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho y el 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Se añadía una cláusula según la cual en ningún caso la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta Sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 115 bis de esta Ley . En su Disposición Final Segunda, la Ley 51/2002 disponía que "el modelo de financiación de las entidades locales descrito en los artículos cuadragésimo primero y cuadragésimo tercero de la presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2004 y será objeto de desarrollo anual por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con las directrices recogidas en la presente Ley".
Posteriormente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley 2/2004, de 5 de marzo ) dispuso, en sus artículos 118 y siguientes, la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado en igual forma que la que se había introducido por Ley 51/2002 en la Ley 39/88 .
TERCERO.- El representante de la Administración del Estado alega que es improcedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad porque no se dan los presupuestos de forma procesales exigibles para tal planteamiento, ni las condiciones procesales sustantivas de las cuestiones de inconstitucionalidad y porque no existe vulneración de los principios de suficiencia financiera, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y seguridad jurídica.
Pues bien, el artículo 4 de la Ley 29/1998 se refiere a la competencia de los órganos jurisdiccionales de este Orden para conocer y decidir cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. A este respecto hay que decir que la parte actora ha articulado los argumentos relacionados con el texto constitucional en dos formas: la primera, para hacer valer que la interpretación que ha realizado la Dirección General de Financiación Territorial respecto del nuevo modelo de financiación territorial respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana, contenida en los artículos 122 a 125 de la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo , provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios, con infracción de los principios de suficiencia financiera (art.142 C.E ), solidaridad y equilibrio territorial (138) y seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (9.3), defendiendo que debe efectuarse una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales y proponiendo que se les trate en forma analógica respecto de los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma, o que además de la financiación que le es propia por el número de habitantes que tienen deben percibir un complemento adicional o tramo metropolitano equivalente al importe percibido el año anterior más el incremento anual, o bien entender que la modificación operada por la Ley 51/2002 y consagrada como modelo de financiación en la nueva Ley de Haciendas Locales vulnera el artículo 9.4 de la Carta Europea de Autonomía Local el cual establece la naturaleza evolutiva de los sistemas de financiación local, por lo que puede ser inaplicado; la segunda, para solicitar de la Sala que plantee la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los mismos artículos de la Ley de Haciendas Locales y de las sucesivas Leyes de Presupuestos respecto a 2004 y siguientes ejercicios en tanto en cuanto se mantenga el mismo sistema de liquidación de la participación de los municipios en los tributos del Estado puesto que rompe la homogeneidad y uniformidad en perjuicio de los municipios integrantes de las Áreas Metropolitanas con menos de 75.000 habitantes y supone un sacrificio excesivo de la suficiencia financiera de los mismos vulnerando los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, suficiencia, solidaridad y equilibrio territorial.
En cuanto a la naturaleza de cuestión incidental o prejudicial del objeto del recurso que debe resolverse antes de entrar a conocer del recurso, la Sala considera que las vulneraciones de principios constitucionales son argumentos en los que funda la parte actora la declaración de nulidad de los actos recurridos y que, siendo la Constitución norma suprema de aplicación directa por los Órganos Jurisdiccionales, esta Sala puede y debe entrar a conocer del recurso valorando las infracciones invocadas.
CUARTO.- En primer lugar nos referiremos a la aplicación de las normas que ha realizado la Administración, teniendo en cuenta que el día 11 de agosto de 2006, en que se dictó el acto recurrido, estaba ya en vigor la Ley de Haciendas Locales aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo y que la liquidación definitiva de la participación del municipio en los tributos del Estado se ha calculado según lo dispuesto en los artículos 122 a 125 de dicho texto legal, en los que se regula la Cesión de la recaudación de los impuestos del estado a los municipios no incluidos en el artículo 111 de dicho RDL (de menos de 75.000 habitantes)
A estos efectos, conviene precisar que el análisis de los preceptos de aplicación referidos exige que nos remitamos a los artículos de la anterior Ley de Haciendas Locales (Ley 39/88 ), porque en el momento en que se publicó la Ley 61/2003 estaba en vigor esa Ley, si bien modificada por la Ley 51/2002, en cuyos artículos 112 a 119 se regula la Cesión de la recaudación de los impuestos del estado a los municipios.
Concretamente, es preciso examinar el artículo 115 ter que regula la distribución de la participación entre los municipios en el modelo de financiación establecido legalmente fijando como criterios para la misma: a) El 75 por 100 en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, ponderadas con arreglo a unos coeficientes multiplicadores; b) El 12,5 por 100 en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio ponderado por el número de habitantes de derecho; c) El 12,5 por 100 en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Se establece, además, una cláusula correctora según la cual: "2. En ningún caso, la financiación de ningún municipio, determinada con arreglo a lo dispuesto en esta Sección, podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva de la participación en los tributos del Estado del año 2003, entendiéndose ésta en los mismos términos recogidos en el último apartado del artículo precedente. De la aplicación de esta regla no se podrá derivar, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 115 bis de esta Ley ".
El argumento que utiliza la parte actora se refiere a que este modelo de financiación, en concreto respecto de los municipios de menos de 75.000 habitantes integrados en un área metropolitana, en tanto en cuanto ignora que hasta dicha modificación se ha tenido en cuenta la pertenencia al área metropolitana de Madrid o de Barcelona, provoca una congelación de su participación en los tributos del Estado que no se genera respecto del resto de los municipios.
En efecto, antes de la reforma introducida por la Ley 51/2002, según consta en el Segundo Fundamento de Derecho, se habían aplicado a los municipios del Área Metropolitana unas asignaciones que pretendían compensar a los Ayuntamientos de las Áreas Metropolitana de Madrid y Barcelona, con independencia del número de habitantes que tuvieran, de la diferencia entre la suma total de cantidades que correspondan a los Municipios integrados en aquéllas con arreglo a los criterios establecidos en la letra b).1, del apartado tercero siguiente y la suma de las que corresponderían en caso de aplicar a cada Municipio el coeficiente correspondiente a la población total de cada una de aquellas Entidades. Estas asignaciones tuvieron una vigencia al menos desde 1988 en adelante ya que se previeron dentro de las regulaciones de las participaciones de los Ayuntamientos en los tributos del Estado que se anticipaban por quinquenios aunque se especificaban en cada una de las Leyes de Presupuestos de cada año de dicho quinquenio.
Ahora bien, lo cierto es que dicho modelo de financiación varió a partir del año 2004, ya que la Ley 51/2002 que introdujo el nuevo modelo de financiación demoró, en su Disposición Final 2ª , la vigencia del nuevo modelo a 1 de enero de 2004, por lo que quedó cubierto el período de tiempo comprendido entre los meses de enero y el 14 de marzo en que entró en vigor la nueva Ley Reguladora de Haciendas Locales.
El legislador ha modificado el modelo de financiación hasta el punto de diferenciar la determinación de la participación dividiendo los municipios en dos bloques para los cuales ha previsto fórmulas distintas en relación con el modelo anterior. La modificación y su finalidad se encuentran recogidas en el Preámbulo de la Ley 51/2002 según el cual:
"Como instrumento financiero que, junto con los tributos propios, refuerzan la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución, también es objeto de reforma el modelo de participación en los tributos del Estado. Si bien esta reforma no entrará en vigor hasta el 1 de enero de 2004, se ha incluido en este texto normativo por razones obvias de economía legislativa, con el fin de evitar la proliferación de reformas y revisiones de la regulación de una misma materia. El conjunto de modificaciones, de índole tributaria y financiera, que esta Ley lleva a cabo en el articulado de la Ley 39/1988 , tiene como finalidad esencial, por una parte, mantener y fortalecer la garantía del principio de suficiencia financiera de las entidades locales proclamado en la Constitución y, por otra, incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales de manera que los Ayuntamientos dispongan de una mayor capacidad y margen de decisión, dentro de los límites legalmente definidos, en materias como la aplicación de los tipos impositivos o de los incentivos fiscales (...). Por este motivo, se configura, por un lado, una estructura dual de financiación, de naturaleza analítico-sintética, a favor de los grandes municipios y de las capitales de provincia de régimen común. De naturaleza analítica, por cuanto se canaliza hacia estas entidades una parte de los rendimientos obtenidos por la Hacienda del Estado en las figuras impositivas de mayor potencialidad recaudatoria, cedidas parcialmente a las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, según lo dispuesto en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas de su nuevo sistema de financiación. De naturaleza sintética, ya que se fija para los grandes municipios una participación en tributos del Estado que evolucionará al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado, con determinación de este índice en los mismos términos que para las Comunidades Autónomas. Este componente de participación se configura como complementario de los recursos que obtengan los municipios por la cesión de los rendimientos recaudatorios en los impuestos estatales citados. Por otro lado, para el resto de municipios se establece un modelo de participación en tributos del Estado definido por variables. La reforma también alcanza a los criterios que este modelo incluye para determinar el montante global de la financiación y para su distribución entre las entidades afectadas. Por lo que se refiere al primer grupo de criterios, se modifica el índice de evolución aplicable para fijar la financiación global correspondiente a los años distintos del año base, que vendrá determinado por el ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios del Estado, en los términos antes mencionados. En cuanto a los criterios de distribución, se modifican los pesos relativos de algunas variables, los coeficientes de ponderación aplicables a la población de derecho y la definición del inverso de la capacidad tributaria, con supresión, asimismo, del número de unidades escolares como criterio de reparto".
De este Preámbulo se desprende que el legislador, mediante esta reforma, ha fijado un objetivo que es el de reforzar la materialización del principio de suficiencia financiera de las entidades locales establecido en el artículo 142 de la Constitución y el de incrementar la autonomía municipal en el ámbito de los tributos locales y, también, ha evaluado las consecuencias de la modificación del modelo de financiación para lo cual se ha introducido una variación de los índices de evolución de los años distintos del base y se han modificado la trascendencia de algunas variables así como definiciones.
Partiendo de esta valoración, la Sala considera que la aplicación que la Dirección General de Financiación Territorial ha efectuado de las normas contenidas en el artículo 115 ter de la antigua Ley 39/1988 (hoy 123 de la Ley 2/2004 ) es la más ajustada a la letra de la Ley y, también, puede atribuirse a la propia Corporación actora esta apreciación ya que suplica de esta Sala que los preceptos correspondientes a su participación en los tributos se apliquen con arreglo a una interpretación más acorde con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos atendiendo al espíritu y finalidad de las normas y a los principios constitucionales, alternativas todas ellas previstas en el artículo 3 del Código Civil . Luego si es evidente que el acto administrativo consiste en la ejecución de la determinación de la liquidación definitiva efectuada en los términos exigidos legalmente por el artículo 115 , no puede sino concluirse que los actos recurridos se han emitido conforme a la literalidad de la norma, lo que hace imposible acudir a cualquier otro medio de averiguar la voluntad del legislador.
En cuanto a la propuesta consistente en que se les trate en forma análoga a los municipios que son capital de provincia o de Comunidad Autónoma, no resulta tampoco posible en tanto en cuanto la aplicación analógica de las normas, regulada en el artículo 4 del Código Civil , está prevista para el caso de que las normas no prevean y regulen el supuesto específico, lo que no ocurre en el presente caso, en que el supuesto de hecho está perfecta y específicamente previsto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
En definitiva, partiendo de que la aplicación de las normas se ha realizado con arreglo a su literalidad, lo que pone en cuestión la parte actora no es la ilegalidad de los actos administrativos recurridos que se han dictado con arreglo a la literalidad de la norma, sino la modificación del modelo de financiación y el posible derecho del Ayuntamiento recurrente a que se le continuara concediendo la asignación compensatoria prevista antes de la Ley 51/2002 en las LPGE sucesivas.
En este punto debemos referirnos a la Sentencia del Tribunal Constitucional 134/1996, de 22 de julio que, respecto de la evolución normativa manifiesta: "En todo caso, hay que rechazar que en el presente supuesto se haya vulnerado el art. 9.3 CE . En efecto, el principio de seguridad jurídica no se infringe porque el legislador lleve a cabo modificaciones en las normas legales, ni dicho principio ampara la necesidad de preservar indefinidamente un determinado régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con concretos derechos o situaciones (SSTC 99/1987, 70/1988 y 227/1988 ). E incluso es constitucionalmente legítimo que el legislador, apreciando las disponibilidades y necesidades de cada momento, para la dirección de la política económica pueda fijar de forma anual medidas que encuentran acomodo en disposiciones presupuestarias (SSTC 134/1987 y 83/1993 ). A lo que cabe agregar, más concretamente, que ya en la STC 6/1983 se decía que «no puede hablarse en puridad de un auténtico derecho a la bonificación tributaria o al mantenimiento del régimen jurídico- tributario de bonificación» (fundamento jurídico 2.º)- lo que sin duda es igualmente predicable de un supuesto derecho a la exención tributaria-, en la posterior STC 127/1987 dijimos que «el principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la Norma fundamental, no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal» (fundamento jurídico 11)". Lo que también es predicable respecto de las personas jurídicas o entes administrativos ya que la sumisión al principio de legalidad y la evolución normativa es una realidad jurídica aplicable con carácter general".
La aplicación de esta doctrina al supuesto que nos ocupa, implica que un determinado modelo de financiación, y las compensaciones o asignaciones en el mismo previstas, puede ser sustituido legalmente por otro en el que dichas compensaciones desaparezcan sin infringir el principio de seguridad jurídica.
Es conveniente mencionar que el Tribunal Constitucional ha manifestado ya su criterio en un supuesto de participación de los Ayuntamientos en los Tributos del Estado, si bien en aquella ocasión no se impugnaba un cambio de modelo de financiación que generase la diferente liquidación del Ayuntamiento en cuestión, sino que en aquel recurso se analizaba la cuantía de la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado para el ejercicio de 1990, según la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales y la que resultaba de la aplicación de la Ley 5/1993 que era, propiamente, el objeto de la impugnación en tanto en cuanto había provocado una disminución de los ingresos ocasionada por la aplicación de la Ley impugnada y en la que también se invoca la infracción de varios principios consagrados por la Constitución.
Pues bien la Sentencia 104/2000 de 13 de abril decía:
"...El principio de autonomía (para «la gestión de sus respectivos intereses», según el art. 137 CE ) que preside la organización territorial del Estado, configura uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional (STC 32/1981, de 28 de julio, F.3 ), ofreciendo una vertiente económica relevante ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8 ). La autonomía de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas (SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, F. 3; 63/1986, de 21 de mayo, F. 11; 201/1988, de 27 de octubre, F. 4; 96/1990, de 24 de mayo, FF. 7 y 14; 13/1992, de 6 de febrero, F. 6; 132/1992, de 28 de septiembre, F. 8; 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6; 331/1993, de 12 de noviembre, FF. 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, F. 10; 171/1996, de 30 de octubre, F. 5; 166/1998, de 15 de julio, F. 10; y 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22 ); es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7; 331/1993, de 12 de noviembre, F. 2.B; 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22; y ATC 382/1993, de 1 de diciembre . Aunque el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia de recursos (en el art. 142 ), sin embargo, tiene un primer límite «en el marco de las disponibilidades presupuestarias» (STC 96/1990, de 24 de mayo, F.7 ). Si a esto le unimos que la autonomía financiera está configurada más por relación a la vertiente del gasto (como capacidad para gastar, y si acaso, a la de las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de los entes locales) que con relación al ingreso -como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos-, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera está primordialmente conectada, de un lado, con la capacidad del sistema tributario como fuente principal de los ingresos de derecho público, pero, de otro lado, y dada la insuficiencia de éste, a través de la participación en los ingresos del Estado. Ahora bien, si el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos (directos o por transferencia), el marco legal del ejercicio de la autonomía financiera, en lo que a los entes locales se refiere, es la LHL, como ámbito de actuación en el desarrollo y consecución de la autonomía local. En este sentido, si la Ley 7/1985 de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, dotó parcialmente de contenido a la estructura local española, posteriormente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, procedió a su desarrollo, al no haberse culminado por la primera la ordenación del sector local de forma íntegra, por cuanto la materia relativa a la actividad financiera sólo pudo ser regulada en algunos de sus aspectos generales. Tanto una como otra norma configuraron un marco legal dirigido a dotar a las entidades locales, no sólo de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 CE ), sino también de un sistema de recursos dirigidos a la consecución de su suficiencia financiera (art. 142 CE ), integrado, fundamentalmente por la existencia de una serie de tributos propios y por la participación en los del Estado (art. 2 LHL ). Ha sido la LHL la que ha concretado -como opción del legislador en un momento dado- los recursos financieros de las entidades locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio de alcanzar la autonomía constitucionalmente proclamada para la gestión de sus intereses. Según la reciente STC 233/1999, de 16 de diciembre (F. 31), reiterando la doctrina expuesta en la STC 96/1990 , de 24 de mayo (F. 7): «Es precisamente el legislador estatal en este caso, ya que se trata de fondos mediante los que se pretende posibilitar al conjunto de las Corporaciones Locales y a cada una de ellas el ejercicio de la autonomía constitucionalmente garantizada, a quien incumbe, en virtud de aquella reserva de Ley, a través de la actividad legislativa, dar efectividad a los principios de suficiencia de las Haciendas locales (art. 142 CE ) y de solidaridad y equilibrio territorial (art. 138 CE ) mediante la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución entre los distintos Entes locales de su participación en los ingresos del Estado".
En base a este criterio es incuestionable la competencia del legislador estatal para la determinación de estos criterios de financiación de los Ayuntamientos. Así, esta Sala, teniendo en cuenta el criterio manifestado por el Tribunal Constitucional en las resoluciones referidas tiene, necesariamente, que considerar que la modificación del modelo de financiación que se emprendió con la Ley 51/2002 justificada por el propio legislador en la potenciación del principio de suficiencia financiera y de autonomía local, ha alcanzado a la Corporación actora al igual que a otros Ayuntamientos en iguales circunstancias, sin que ello suponga más que el ejercicio legítimo del legislador de modificar las condiciones de una asignación de la Administración estatal a la Administración local y, consiguientemente, sin infracción de los principios constitucionales invocados por la parte actora.
Por lo demás, la propia Ley ha previsto cláusulas para garantizar que los Ayuntamientos no van a obtener una liquidación inferior a la del año anterior, lo que permite que cada Corporación evalúe, a efectos presupuestarios, el alcance de la reforma legislativa operada a la que debe someterse en virtud del principio de legalidad durante el año a que nos referimos y en sucesivos años lo que les permite adaptar sus ingresos y gastos a dicho modelo sin perjuicio exista una discrepancia respecto de la conveniencia de mantener el sistema anterior por considerar que le era más favorable.
QUINTO.- La parte actora también ha invocado la vulneración de la Carta Europea de Autonomía Local. Efectivamente, España suscribió la Carta Europea de Autonomía Local el día 15 de octubre de 1985 en Estrasburgo y quedó obligada por sus prescripciones, entre las cuales se encuentra el artículo 9 que respecto de los recursos financieros manifiesta que "los sistemas financieros sobre los cuales descansan los recursos de que disponen las Entidades locales deben ser de una naturaleza suficientemente diversificada y evolutiva como para permitirles seguir, en la medida de lo posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias".
Ahora bien, en tanto en cuanto en el artículo 115 que establecía la determinación de la participación en los tributos del Estado por un municipio de menos de 75.000 habitantes en base a criterios, porcentajes y coeficientes prevé un modelo de financiación, no puede considerarse que el mismo vulnere tal previsión normativa de la Carta Europea sino que, en todo caso, le da cumplimiento al menos en cuanto proporciona una fuente de ingresos ajena a sus propias funciones y el mero hecho de que se haya modificado el modelo no es suficiente para entender que la naturaleza de sus recursos no sea evolutiva, entendida como propiciatoria de un desarrollo.
Finalmente, respecto del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, debemos remitirnos al artículo 35 de la L.O.T.C según el cual cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional con sujeción a lo dispuesto en esta Ley. La Sala, en base a los argumentos expuestos a los que ha incorporado los pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional sobre reformas legislativas en materia de modificación de normas que afecten a compensaciones, exenciones o bonificaciones fiscales no considera que la norma aplicable al caso haya incurrido en vulneración alguna de los preceptos constitucionales aducidos en la demanda.
En consecuencia, puesto que el legislador ha actuado con arreglo a sus competencias y los actos administrativos recurridos se han realizado con arreglo a la legislación vigente aplicable al supuesto y no encontrando la Sala justificación para formular una cuestión de inconstitucionalidad, resulta procedente desestimar el recurso interpuesto al ser ajustados a derecho los actos recurridos.
SEXTO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .
VISTAS las disposiciones citadas y demás de general aplicación
Por la potestad que nos confiere la Constitución
Fallo
Que desestimando el recurso contencioso-administrativo nº 1.298/06 promovido por la Procuradora de los Tribunales Dª Montserrat Sorribes Calle en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIPOLLET contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, debemos declarar y declaramos que la citada resolución es ajustada a Derecho, por lo que debe ser confirmada. Sin costas.
Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación.
Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.
Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.