Sentencia Administrativo Nº 1087/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 82/2008 de 24 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso número 82/2008

Ponente: Don Rafael Estévez Pendás

Recurrente: Sr. Antonio y cuatro más

Demandado: AEAT

Procurador: Sr. Abogado del Estado

SENTENCIA nº 1087

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gustavo Lescure Ceñal

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Fátima Arana Azpitarte

Don Rafael Estévez Pendás

En la ciudad de Madrid, a 24 de noviembre del año 2009, visto por la Sala el Recurso arriba referido, interpuesto por Don Antonio ,

Doña Joaquina , Don Aurelio , Don Epifanio y Doña Tania , todos ellos funcionarios del Cuerpo Técnico de Hacienda, defendidos por el Letrado Don Jorge Aparicio Marbán, contra la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, defendida por el Abogado del Estado, en la representación que por Ley le corresponde. La cuantía de este Recurso es indeterminada. Es ponente de esta Sentencia el Ilmo. Sr. Don Rafael Estévez Pendás, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Se interpuso este Recurso el día 11 de enero del año 2008, formalizándose demanda por los recurrentes en la que terminaban suplicando una Sentencia que, estimando sus pretensiones, en primer lugar declare nula la Resolución administrativa impugnada, en segundo término declare la nulidad del reparto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, y finalmente condene a dicha Agencia Estatal a la realización, previa negociación de los criterios de distribución con los sindicatos representativos, de un nuevo reparto ajustado a Derecho tanto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 como de la productividad baremada correspondiente al mes de abril del año 2007 entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, y en consecuencia se asigne a los recurrentes las cantidades que legalmente les correspondan por dicho concepto.

Segundo.- El Abogado del Estado contestó a la demanda oponiéndose a las pretensiones de los recurrentes, alegando en primer lugar la inadmisibilidad del Recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, su íntegra desestimación.

Tercero.- Practicada la prueba que en su día se admitió, se despachó por las partes el trámite de conclusiones, tras lo cual quedaron los autos para deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 24 de noviembre del año 2009.

Fundamentos

Primero.- Se debate en este proceso contencioso-administrativo la conformidad o disconformidad a Derecho de la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ( AEAT ) de fecha 26 de julio del año 2007, por la que se desestimó la solicitud de Don Antonio , Doña Joaquina , Don Aurelio , Don Epifanio y Doña Tania , todos ellos funcionarios del Cuerpo Técnico de Hacienda, relativa a que se declarase la nulidad del reparto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, y a la realización, previa negociación de los criterios de distribución con los sindicatos representativos, de un nuevo reparto ajustado a Derecho tanto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria.

Segundo.- Los demandantes alegan en síntesis, por un lado que la AEAT, a la hora de proceder al reparto y abono a aquéllos de la productividad baremada de inspección imputable al ejercicio del 2.006, no ha tenido en cuenta el especial rendimiento, actividad extraordinaria o iniciativa de los recurrentes, sino solo los objetivos asignados a la Unidad a la que pertenece cada uno de ellos y la masa salarial relativa a los conceptos de sueldo, complemento de destino, complemento específico y paga extraordinarias de cada uno de ellos ( lo que denominan " VOR " ), infringiendo con ello lo dispuesto en el artículo 23.3 .c) de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, añadiendo que la resolución del Presidente de la AEAT de 24 de Mayo de 2.005 por la que se aprueba el baremo de distribución del referido complemento, y la resolución del Director General de 30 de Mayo de 2005, que desarrolla la anterior, han sido declaradas nulas de pleno derecho por Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 7 de fecha 5 de Diciembre de 2005 , confirmada en apelación por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, de 7 de Abril de 2006 ; y por otro lado afirman que la AEAT no ha negociado con las Juntas de Personal el reparto de la productividad, no habiendo tampoco sido oídas a la hora de establecerse el reparto del referido complemento, infringiendo con ello lo previsto en los artículos 9.4.c) y 32 de la Ley 91/1987 de 12 de Junio .

Tercero.- En su contestación a la demanda la Abogacía del Estado plantea la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de los recurrentes ( art. 69.b de la Ley Jurisdiccional ) con fundamento en que estos funcionarios se encuentran destinados en diferentes Dependencias Regionales de Inspección de distintas Delegaciones de la AEAT, y no pueden pretender que se deje sin efecto el reparto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 entre todos los funcionarios que desarrollan funciones de inspección en el Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la AEAT., cuando su distribución en otras Delegaciones y Oficinas Nacionales de la Agencia en nada afecta a su esfera de intereses, por lo que su pretensión debería limitarse a la revisión del reparto del citado complemento en su respectiva Delegación.

Tal cuestión de inadmisibilidad es de obligado y preferente estudio, toda vez que de prosperar impediría cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado.

Según la doctrina constitucional, de la que es fiel exponente la STC 252/2000 de 30 de Octubre , el derecho a la obtención de un pronunciamiento jurisdiccional sobre el fondo de la pretensión, como parte del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 24.1 de la Constitución, se satisface también con una respuesta de inadmisión fundada en una causa legal, que haya sido apreciada razonablemente por el órgano judicial (SsTC 11/1.982 de 29 de Marzo, 69/1.984 de 11 de Junio, 8/1.998 de 13 de Enero y 122/1.999 de 28 de Junio, entre otras muchas). Este control constitucional, en casos como el que aquí nos ocupa, que afecta a los requisitos procesales de interposición de los recursos, se realiza de una forma intensa cuando determinan la imposibilidad de obtener una primera respuesta judicial, a fin de impedir su injustificada apreciación (SsTC 118/1.987 de 8 de Julio y 16/1.999 de 22 de Febrero). Cuando la causa de inadmisibilidad es la falta de legitimación activa aquella doctrina adquiere singular relieve, atendido a que la interpretación de las normas procesales ha de hacerse de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, en sentido amplio y no restrictivo, es decir, conforme al principio " pro actione " (STC 88/1.997 de 5 de Mayo ).

Partiendo de la noción general de legitimación procesal como una especifica relación entre el actor en un proceso y el objeto de la pretensión o petición que se ejercita, el interés legitimo en lo contencioso-administrativo ha sido definido como " una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión ( acto o disposición impugnados ), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo ( beneficio ) o negativo ( perjuicio ) actual o futuro pero cierto " (SsTC 65/1.994 de 28 de Febrero, 105/1.995 de 3 de Julio y 122/1.998 de 1 de Octubre), debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y especifico, actual y real ( no potencial o hipotético ). Más sencillamente, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una titularidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Luego para que exista interés legitimo en esta jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica propia de quien acude al proceso, sin que sea suficiente el mero interés por la legalidad - salvo los casos muy limitados de admisión de la acción popular - ni un interés frente a agravios potenciales o de futuro incierto, como afirma el Tribunal Supremo en Sentencias de 31 de Mayo de 1.990 y 15 de Septiembre de 1.997 .

En el caso de los presentes autos, conforme a la doctrina constitucional y jurisprudencial expuesta, procede estimar en parte la causa de inadmisión del recurso contencioso planteado por los motivos expuestos por la Abogacía del Estado, esto es, que los recurrentes carecen de legitimación para pretender la anulación del reparto de la productividad baremada entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria en la Agencia Estatal de Administración Tributaria en todo el territorio nacional, y en consecuencia, ha de limitarse la pretensión de los recurrentes exclusivamente a la revisión del reparto de su correspondiente complemento de productividad.

Cuarto.- Las cuestiones de fondo planteadas han sido ya examinadas por la Sección de Apoyo a esta Sección Tercera en Sentencia de 31 de Marzo del año 2009 en los términos que a continuación se exponen, y a dicha resolución ha de estarse por razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la norma.

La reseñada Sentencia parte de que la Administración ha procedido al reparto de la productividad baremada del año 2006 y la correspondiente al mes de Abril del año 2007 apoyándose en las reglas y criterios de reparto establecidos en la resolución del Presidente de la AEAT. de 24 de Mayo de 2005 por la que se aprueba el baremo de distribución del complemento de productividad entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria, y en la resolución del Director General de 30 de Mayo de 2005, que desarrolla la anterior. Dichas resoluciones administrativas han sido declaradas nulas de pleno derecho por Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo número 7 de 5 de Diciembre del año 2005 , confirmada en apelación por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, de 7 de Abril del año 2006 , estando pendiente de resolución por el Tribunal Supremo de recurso de casación en interés de ley, el cual, aún de estimarse, no alteraría la situación jurídica individualizada derivada de la resolución recurrida, de manera que la interposición y resolución del recurso de casación en interés de ley no afecta a la nulidad de las resoluciones.

El reparto de la productividad deriva directa e inmediatamente de la aplicación de las resoluciones declaradas nulas de pleno derecho, razón por la que la nulidad de dichas resoluciones, que establecen los criterios de reparto de la productividad, implica de forma necesaria la del acto impugnado al carecer de cobertura para su desarrollo. Por esta razón ha de estimarse la pretensión actora atinente a que se declare la nulidad del reparto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 entre los funcionarios que desempeñan puestos de trabajo con funciones propias de inspección de los tributos en el ámbito del Departamento de Inspección Financiera y Tributaria de la AEAT, si bien limitado a las Unidades o Dependencias donde ocupan sus puestos de trabajo los actores.

En cuanto a la segunda pretensión relativa a que se condene a la AEAT a la realización, previa negociación de los criterios de distribución con los sindicatos representativos, de un nuevo reparto ajustado a Derecho tanto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 como de la correspondiente al mes de Abril del año 2007, no puede tener favorable acogida por los motivos que a continuación se exponen.

Alegan los recurrentes la infracción del art. 9.4.c) de la Ley 9/1987, de 12 de Junio , de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Publicas; en concreto se denuncia la ausencia de negociación del acto administrativo con la Junta de Personal, determinando esta omisión la nulidad de pleno derecho del acto impugnado por tratarse de un trámite esencial. El precepto invocado dispone que " Las Juntas de Personal y los Delegados de personal, en su caso, tendrán las siguientes facultades, en sus respectivos ámbitos: (...) Tener conocimiento y ser oídos en las siguientes cuestiones y materias: (...) Cantidades que perciba cada funcionario por complemento de productividad". Por su parte el artículo 32 .b) de la misma Ley 9/87 establece que "Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las siguientes materias (...) La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos ".

El art. 23.3.c) de la Ley 30/1984 de 2 de Agosto, sobre Medidas para la Reforma de la Función Pública, dice, a propósito del complemento retributivo de productividad, que " En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento publico por los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado, así como de los representantes sindicales ".

De todo ello se deduce que a la Junta de Personal sólo le corresponde " tener conocimiento y ser oída ", así como conocer las cantidades percibidas del complemento de productividad, pero en sí mismo dicho complemento no se incluye entre las materias de negociación. En efecto, la negociación colectiva en el ámbito de la función pública, reconocida en la Ley 9/1987 de 12 de Junio , modificada por la Ley 7/1990 de 19 de Julio , presenta un régimen con peculiaridades propias, distintas de la negociación colectiva en el derecho laboral, en función del carácter estatutario de la relación funcionarial, y por extensión de la relación del personal estatutario. En consecuencia, determinadas materias, aún cuando abracen el ámbito económico, no pueden ser asumidas por los negociadores o insertadas en el ámbito de lo negocial, al tratarse de cuestiones cuyo régimen se encuentra directamente regulado por la Ley. Así, pues, en materia de función pública juega el principio de reserva de Ley, según establece el artículo 103.3 de la Constitución, de donde resulta que en el concreto aspecto que examinamos es la Ley la que ordena quién debe determinar los criterios de distribución y asignación, dadas las características de este concepto retributivo, a saber: el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo.

Corrobora este planteamiento la Ley 54/1999, de Presupuestos del Estado , al disponer que el Ministerio de Economía y Hacienda " podrá modificar la cuantía de los créditos globales destinados a atender el complemento de productividad (...) para adecuarla al número de efectivos asignados a cada programa y al grado de consecución de los objetivos fijados al mismo ". Por tanto, el referido complemento se sitúa en la esfera de las potestades de organización de la Administración en la medida en que repercuten sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos ( Sentencia de la Audiencia Nacional de 16 Octubre de 2.002 ). En definitiva, en la configuración jurisprudencial se viene señalando que la determinación y cuantificación de tal complemento retributivo, aún cuando se extienda al ámbito económico, no puede ser materia asumida por la negociación colectiva, al tratarse de cuestiones cuyo régimen se encuentra directamente regulado por la Ley, pues es la Ley la que ordena quién debe determinar los criterios de distribución y asignación, dadas las características de este concepto retributivo.

Del tenor literal de la normativa expuesta, así como de la jurisprudencia aplicativa, resulta que el reparto de la productividad no es objeto de negociación individualizada con la Junta de Personal ( SsTSJ Madrid de 28.7.03 y 14.1.99, SAN de 3.12.98, y STSJ Valencia de 9.11.98, confirmada por STS de 14.9.04 ).

Finalmente, la Sala no puede hacer pronunciamiento alguno sobre la asignación de productividad que corresponde a los recurrentes al haber sido declaradas nulas de pleno derecho las Instrucciones que servían de cobertura al reparto efectuado y no haber sido dictadas otras en sustitución de aquéllas.

Quinto.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no se aprecian razones para una especial declaración sobre las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

Fallo

Que estimando parcialmente la causa de inadmisión alegada por la Abogacía del Estado y limitando la pretensión de los recurrentes a la revisión del reparto de su complemento de productividad, estimamos en parte el Recurso contencioso-administrativo promovido por Don Antonio , Doña Joaquina , Don Aurelio , Don Epifanio y Doña Tania contra la Resolución del Director General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria ( AEAT ) de fecha 26 de julio del año 2007, reseñada en el Fundamento de Derecho primero, y la anulamos por no ser conforme a Derecho, declarando la nulidad del reparto de la productividad baremada correspondiente al año 2006 y la correspondiente al mes de Abril del año 2007 de los funcionarios recurrentes, con desestimación del resto de sus pretensiones, todo ello sin costas.

Llévese esta Sentencia al libro de su clase y expídase testimonio de ella que se enviará, junto con el expediente administrativo, al órgano de origen de éste.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en legal forma a las partes, haciéndoles saber que es firme y que contra ella no cabe Recurso alguno, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Gustavo Lescure Ceñal. Fátima Arana Azpitarte. Rafael Estévez Pendás.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente en el día de la fecha, mientras se celebraba audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.