Sentencia Administrativo Nº 111/2010, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 51/2006 de 26 de Febrero de 2010

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00111/2010

Recurso núm. 51 de 2006

Albacete

S E N T E N C I A Nº 111

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

Dª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D. Miguel Ángel Narváez Bermejo

En Albacete, a veintiséis de febrero de dos mil diez.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 51/06 el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de Dª. Isidora , representada por la Procuradora Sra. Colmenero López y dirigida por el Letrado D. Audelino Carrión Gil, contra la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, que ha estado representada y dirigida por el Sr. Letrado de la Junta, sobre SANCIÓN POR PLANTACIÓN DE VIÑEDO; siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 23-01-06, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de fecha 30-9-2005 de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

SEGUNDO.- Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO.- No habiéndose abierto periodo de prueba ni realizado trámite de conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo el 14 de enero de 2010 a las 11,30 horas, en que tuvo lugar.

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de fecha 30-9-2005 de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se acuerda desestimar el recurso de alzada contra la resolución de la Delegación Provincial de Agricultura de Albacete de 10-5-2005 de imposición e multa coercitiva por el incumplimiento de la orden de arranque de plantaciones ilegales de viñedo.

El recurso contencioso administrativo interpuesto se articula con fundamento en la siguiente motivación:

1º Nulidad absoluta de los informes técnicos en que se funda la resolución.

En este caso la Administración ha realizado unos informes técnicos para determinar el año en que se realizó la plantación del viñedo. Sin embargo dicha prueba se ha realizado de espaldas a la interesada sin comunicar la fecha en que se iba a realizar la inspección del viñedo con advertencia de que el interesado podía acudir a la prueba y nombrar a los técnicos que podían asistirle, infringiéndose de esta manera lo previsto en el art. 81 de la Ley 30/92. Además , se ha cometido otra irregularidad en la tramitación del procedimiento como es que se ha prescindido del trámite de audiencia con carácter previo a la fecha del dictado de la resolución recurrida.

2º Nulidad absoluta de la resolución de requerimiento de fecha de 18-12-2003 y de la de mayo d 2005 como consecuencia de la ilegalidad de la prueba realizada a espaldas de los interesados y de haberse prescindido del pertinente trámite de audiencia.

3º Caducidad del procedimiento sancionador.

Han transcurrido más de seis meses desde el requerimiento realizado el 9-1-2004, previo a la aplicación de multa coercitiva, y la resolución de fecha 10-5- 2005 por la que se decide la imposición de multa coercitiva por incumplimiento de la orden de arranque de viñedo. Se incumple de esta manera el plazo previsto en el art. 20.6 del R.D. 1398/1993

4º Infracción del principio de irretroactividad.

A pesar de lo previsto en el art. 128 de la Ley 30/98 se trata de aplicar una disposición sancionadora de la Ley 24/2003 a una infracción anterior que se dice cometida con fecha 21-3-2002, momento en el que se solicitó de la Administración la regularización del viñedo.

5º Infracción del principio de tipicidad.

A la fecha de interesarse de la Administración la regularización de su plantación el 21-3-2002 y la del inicio el procedimiento sancionador el 18-12-2003 la conducta sancionada era atípica y no punible.

6º Prescripción de la infracción.

El plazo de prescripción se computa desde la fecha en que se solicita de la Administración la regularización del viñedo, hecho que ocurre el 21-3-2002, y se interrumpe cuando la Administración acuerda iniciar el procedimiento sancionador, hecho que ocurre el 18-12-2003, habiendo transcurrido con creces en esa fecha el plazo de prescripción de un año previsto por el art. 45 de la Ley 24/2003, de 10 de julio .

7º Vulneración del principio de proporcionalidad.

Se trata de imponer una sanción más grave sin que concurran las circunstancias previstas para ello como pueden ser la intencionalidad, reincidencia o perjuicios... que lo justifiquen, siendo lo procedente la imposición de la sanción de apercibimiento de conformidad con lo dispuesto en el art. 44 de la Ley 24/2003 .

SEGUNDO.- Son hechos relevantes para la resolución del debate suscitado en sede judicial los siguientes:

1º Con fecha 21-3-2002 se presenta solicitud de regularización de plantación de viñedo y de actualización de datos de Registro Vitivinícola.

2º Con carácter previo a la resolución de dicha solicitud la finca fue visitada por Técnicos de la Delegación Provincial de Agricultura de la provincia de Albacete con fechas de 13 de mayo y 13 de junio de 2002 y 9-1-2003 llegando a la conclusión en sus informes de que la viña había sido plantada en el año 2000.

3º El 18-12-2003 se dicta resolución ordenando el arranque de los viñedos, en el plazo de dos meses a contar desde la notificación de dicha resolución que se realiza el 9-1-2004, y requerimiento previo a la imposición de multa coercitiva.

4º Se interpone recurso de alzada el 6-2-2004 alzada contra la resolución de 18-12-2003 que no consta haya sido resuelto.

5º Se comunica por parte de la interesada que en fecha 10-2-2005 se ha arrancado la viña desde hacía un mes. Con fecha 2-6-2005 se informa por el Técnico de la Oficina Comarcal de Almansa que la parcela en cuestión ya ha sido arrancada.

6º El 10 de mayo de 2005 la Delegación Provincial de Agricultura de Albacete resolvió imponer una multa coercitiva de 1.495,68 euros por incumplimiento de la orden de arranque al haber transcurrido más de dos meses desde la orden de 18-12-2003 sin constancia de dicho arranque. Contra dicha resolución se interpone recurso de alzada que es desestimado mediante resolución de fecha 30-9-2005.

TERCERO.- Con relación a los dos primeros motivos de nulidad del procedimiento por omisión del trámite de audiencia e irregularidad de la prueba obtenida sin intervención de los interesados debemos negar, a pesar de ser ciertos los vicios del procedimiento denunciados, que se haya producido una situación de verdadera indefensión que es la que debe ser tutelada y protegida por dichas garantías, pues lejos de negar las conclusiones a las que los técnicos de la Administración llegaron sobre la fecha de las plantaciones en el año 2000 se corroboran tales hechos en el escrito de recurso de alzada de fecha 6-2-2004. De igual modo esa aceptación se confirma con el arranque de los viñedos efectuado por la interesada. En este sentido debemos recordar, entre otras, la sentencia del T.S. de fecha 7-10-2008, RJ 2008/7113 , recaída en procedimiento de la misma naturaleza al que ahora se enjuicia, donde se niega la situación de indefensión alegada por omisión de trámites del procedimiento de regularización en los siguientes términos: "El Real Decreto 1472/2000, de 4 de agosto ( RCL 2000, 1784 ) , que tiene, como dice su Disposición adicional primera , carácter de normativa básica, de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y que regula, como expresa su artículo 1.1, las medidas de desarrollo del Reglamento (CE) 1493/1999, del Consejo, de 17 de mayo de 1999 ( LCEur 1999, 1731 y LCEur 2000, 2340) , por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, y del Reglamento (CE) 1227/2000, de la Comisión, de 31 de mayo de 2000 ( LCEur 2000, 1400 ) , por el que se fijan las disposiciones de aplicación del Reglamento anterior en lo relativo al potencial de producción; se ocupa en su capítulo III, artículos 11 a 13 ambos inclusive, de la "regularización de superficies de viñedo". De los artículos 11 y 12 se desprende que el procedimiento de regularización se inicia en virtud de solicitud presentada por el titular de la parcela que se pretende regularizar; siendo del tenor literal siguiente lo que dispone el artículo 13 : "Las superficies de viñedo plantadas a partir del 1 de septiembre de 1998 a que hace referencia el apartado 7 del artículo 2 del Reglamento (CE) 1493/1999 del Consejo , deberán ser arrancadas por el propietario de la parcela, sin perjuicio de su derecho a reclamar el coste del arranque al responsable de la plantación ilegal. La Administración competente podrá ejecutar subsidiariamente la obligación de arranque si, en el plazo de dos meses a contar desde la notificación que se haga al efecto, el titular de la parcela no ejecutara la obligación. Todo ello se entenderá sin perjuicio de las sanciones que correspondan". En el mismo sentido se expresa el artículo 8.6 de aquella Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de 6 de abril de 2001 ( LCLM 2001, 172) , que además deja claro, en el número 3 del mismo artículo, de modo congruente con lo dispuesto en el número 2 del artículo 11 de aquel Real Decreto , que el procedimiento sancionador por la infracción cometida al plantar sin la preceptiva autorización de la Administración es distinto del de regularización, que sólo continúa hasta su conclusión una vez resuelto aquél y abonada la sanción impuesta.

En consecuencia, no incurrió en error la Sala de instancia cuando no atribuyó naturaleza sancionadora a un procedimiento que, como el de regularización, lejos de iniciarse de oficio, como es lo propio de los procedimientos sancionadores, se inicia a solicitud del que pretende tal regularización; ni cuando no atribuyó a la decisión de arranque de la plantación el carácter de sanción, y sí sólo el de una mera medida de restablecimiento de la legalidad. Las normas de las que acabamos de dar cuenta, y en especial el inciso final de aquellos artículos 13 del Real Decreto y 8.6 de la Orden, ponen de relieve su acierto en esas dos consideraciones. Sí erró, pero ello carece de relevancia, cuando atribuyó naturaleza de sanción a lo que no son más que meras multas coercitivas de 6000 euros, previstas en el artículo 37.5 de la Ley 8/2003, de 20 de marzo ( LCLM 2003, 125 ) , de la Viña y el Vino de Castilla-La Mancha, y cuya imposición se anuncia en la resolución de 21 de julio de 2004 para el caso de que la actora no ejecutara en plazo el deber impuesto de arranque de las plantaciones.

Excluido, pues, que el procedimiento administrativo en el que se dictaron las resoluciones impugnadas en la instancia fuera un procedimiento sancionador, procede ahora traer a colación la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo conforme a la cual, la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por sí sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en aquellas letras a) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246 ) , sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley , de suerte que sólo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado. En este sentido, y por todas, puede verse la sentencia de 16 de noviembre de 2006 ( RJ 2006, 7783 ) , dictada en el recurso de casación número 1860 de 2004, en la que, con cita de otras, se recuerda también que para afirmar si se produjo o no esa situación de indefensión real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omitió aquel trámite, el recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional.

Pues bien, tal situación de indefensión real y efectiva no puede ser predicada en el caso de autos. La regularización de viñedos pretendida por la solicitante, luego actora y hoy recurrente en casación, tenía como presupuesto necesario que la plantación se hubiera efectuado antes del 1 de septiembre de 1998, surgiendo así para ella el lógico deber de aportar con su solicitud los elementos de juicio o de prueba que fueran demostrativos de tal circunstancia. En otras palabras, ésta no era o no tenía el carácter de un obstáculo que surge en la tramitación del procedimiento administrativo, que como tal imponga la necesidad de oír al interesado antes de dictar la resolución que le ponga fin; era o tenía el carácter de un presupuesto de lo pretendido, sobre el que la solicitante ya debió alegar, aportando los elementos demostrativos del acierto de lo alegado. Además, acompañó con su recurso de alzada nueva documentación sobre las fechas en que se habría efectuado la plantación y solicitó la emisión de un nuevo informe, sin que nada de ello dejara de ser atendido por la Administración, que encomendó a otro Técnico distinto del primero la emisión de ese informe y valoró en la resolución de alzada dicha documentación. Por fin, tuvo en el recurso jurisdiccional la posibilidad de rebatir las razones dadas por la Administración y de aportar los elementos de juicio y de prueba que fueran demostrativos de aquel presupuesto; sin que, por último, se alegue en concreto que el lapso de tiempo trascurrido desde la plantación hasta que gozó de las posibilidades de defensa que finalmente le proporcionaron el recurso administrativo y el jurisdiccional, hubiera dificultado esas posibilidades en mayor medida que la dificultad que ya conllevaba el tiempo trascurrido entre la plantación y la fecha, 27 de marzo de 2002, de la propia solicitud con la que se inició el procedimiento administrativo.

En definitiva, no apreciamos que los diversos defectos de forma que se afirman en el tercero de los motivos de casación dieran lugar en el caso de autos a una situación de indefensión real y efectiva de la solicitante de la regularización. Por tanto, la sentencia de instancia no incurrió en las infracciones que al hilo de ellos y por no haber anulado las resoluciones impugnadas se le imputan, pues tales defectos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , habrían constituido a lo sumo meras irregularidades no invalidantes, esto es, no determinantes de la anulabilidad de tales resoluciones. Del mismo modo, y por lo ya dicho, huelga traer a colación los preceptos que el motivo también cita, referidos al procedimiento sancionador y a la prescripción de las faltas".

Como hemos visto existe constancia en el expediente administrativo del reconocimiento de la plantación del viñedo en el año 2000, aun cuando se justifique dicha plantación por la sequía sufrida al interponer el pertinente recurso de alzada- folio 29 del expediente administrativo-. Si bien es cierto que la prueba practicada por la Administración se debió realizar con intervención de los interesados según el art. 81 de la Ley 30/92 y con observancia dentro del procedimiento del trámite de audiencia de los interesados de acuerdo con el art. 84 de la misma Ley y en este caso se omitieron esas garantías, estas omisiones no han supuesto merma de los derechos de defensa de la parte desde el momento en que se ha admitido la improcedencia de la regularización tratándose de un viñedo plantado con posterioridad a las fechas - 1-9-1998-en que legalmente ya no se permitía aquélla.

CUARTO.- Debe negarse que en este caso se hayan infringido los principios de irretroactividad, caducidad del procedimiento sancionador, tipicidad, prescripción o proporcionalidad puesto que se parte del erróneo presupuesto de que nos encontramos ante un procedimiento sancionador cuando en realidad lo que lleva a cabo la Administración es recurrir a una medida de ejecución forzosa de su resolución prevista en el art. 99 de la Ley 30/92 en cuyo nº 2 se resalta la independencia de la multa de las sanciones que pueden imponerse con tal carácter y compatible con ellas. La multa coercitiva no se fundamenta en criterio sancionatorio alguno sino que es un correlato de la autotutela ejecutiva de la Administración, cuya constitucionalidad ha sido expresamente reconocida por las sentencias, entre otras, 144/87, de 23 de septiembre y 239/88, de 14 de diciembre . Esa misma diferencia también es resaltada por la jurisprudencia contencioso administrativa en cuya sentencia de 10-7-1984, RJ 1984/5577 , se razona lo siguiente: "Que la diferencia esencial entre el acuerdo de imposición de una multa sancionadora, y el de la coercitiva, radica en que el primero trae causa del hecho de la existencia de unos defectos en la construcción de que se trate, mientras que el segundo (presuponiendo desde luego tales defectos), se basa en no haberlos reparado en el plazo fijado por la Administración en el pertinente apercibimiento, con el fin de forzar al administrado al cumplimiento efectivo de su obligación reparadora; por lo tanto, para que se produzca con validez el segundo acuerdo de la multa coercitiva, no bastará con el dato exigido para la justificación de la multa sancionadora sino que será preciso demostrar que las obras de reparación ordenadas no se han efectuado en el aludido plazo; se trata, pues, de una medida para coaccionar la voluntad del particular al cumplimiento de la obligación que se le ha impuesto en anterior acuerdo, pero sólo válida si se comprueba la existencia por su parte de una actitud de rebeldía y de obstrucción a lo ordenado, que se presume por la simple pasividad, por el no hacer".

QUINTO.- Reiterando esa misma naturaleza la sentencia del T.S. de 19-6-1987, RJ 1987/6509 , establece algunos de lo requisitos para su imposición en los siguientes términos: "multas coercitivas no tienen carácter retributivo o sancionador y aspiran a doblegar o vencer la resistencia de los administrados a observar la conducta impuesta en un previo acto administrativo. Constituyen, claro está, uno de los medios de ejecución forzosa de los que dispone la Administración -art. 104.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo -.

En tal sentido, y como consecuencia de su propia naturaleza, será preciso ante todo que exista un acto administrativo a ejecutar y además -art. 102 de la citada Ley de Procedimiento - que se haya producido, con anterioridad a su imposición, un apercibimiento. No resulta viable entrar en la fase de ejecución sin que concurran estos dos requisitos.

Pero además tales multas, que son reiterables, han de señalar un plazo para llevar a efecto la actuación que imponía el acto que se trata de ejecutar, plazo este que ha de ser «suficiente para cumplir lo ordenado» -art. 107.1 de la Ley de Procedimiento -. Si así no fuera, es decir, si fuera imposible realizar lo ordenado en el plazo señalado, el art. 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo conduciría también a una nulidad de pleno derecho.

... Pues bien, ninguno de los requisitos mencionados resulta cumplido en estos autos: no aparecen en el expediente ni el acto administrativo que ordenara al ahora apelado la instalación de un acondicionamiento de aire, ni el apercibimiento que advirtiera la entrada en juego de las multas coercitivas. Por otra parte, el plazo de un día con que las multas se reiteraban resultaba claramente insuficiente para la instalación pretendida."

En el presente caso resulta evidente que se hizo el requerimiento previo de apercibimiento de imposición de la multa, indicándose el acto que se debía cumplir y el plazo para hacerlo y si bien es cierto que el arranque de las viñas se efectuó, lo fue extemporáneamente y fuera del plazo de dos meses concedido, cuya razonabilidad no se ha cuestionado. Aun cuando no se respetara el plazo de cumplimiento de la orden de arranque esta inobservancia no debe ser causa para que se mantenga la multa.

Al respecto debemos recordar el carácter meramente instrumental y no sancionador que tienen las multas coercitivas cuyo fin es vencer el obstáculo o resistencia que el ejecutado puede ofrecer al cumplimiento de una orden legítima. De ahí que siendo esa la finalidad de la medida lo decisivo sea garantizar ese cumplimiento y un aspecto accesorio la intencionalidad o retraso en su observancia, de ahí que en algunos ordenamientos se conceda al tribunal la facultad de reducir el importe de la multa o de revocarla completamente a la vista del éxito que se ha conseguido con su imposición, tal y como ocurre en el art. 11 de la Ley de Defensa de la Competencia o el art. 239.2 de la Ley de Procedimiento Laboral , incluso en el art. 589.3 de la LEC .

En el ámbito administrativo no existe esa previsión legal de reducción o condonación (art. 112 de la LJCA y 99 de la Ley 30/1992 ), tampoco en el art. 43. númeos 2, 3 y 4 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y el Vino de la que se ha hecho aplicación en el procedimiento enjuiciado; ahora bien esa falta de previsión no debe ser obstáculo para su aplicación. En efecto, las posibilidades de reducción o revocación son perfectamente funcionales con la razón de ser de estas multas -que persiguen facilitar la actividad ejecutiva-.Por estas razones esa falta de previsión no debe ser apreciada como una prohibición sino como un vacío legal, que puede ser integrado con la regulación expresa de otras disposiciones más completas sobre multas coercitivas como el art. 239.2 de la LPL y 589.3 de la LEC. Precisamente este último precepto dispone que "3 . El tribunal podrá también, mediante providencia, imponer multas coercitivas periódicas al ejecutado que no respondiere debidamente al requerimiento a que se refiere el apartado anterior.

Para fijar la cuantía de las multas, se tendrá en cuenta la cantidad por la que se haya despachado ejecución, la resistencia a la presentación de la relación de bienes y la capacidad económica del requerido, pudiendo modificarse o dejarse sin efecto el apremio económico en atención a la ulterior conducta del requerido y a las alegaciones que pudiere efectuar para justificarse".

Teniendo en cuenta la supletoriedad que tiene la mencionada Ley (disposición final primera de la LJCA) y los principios que inspiran la legislación sobre multas coercitivas, recalcando su carácter puramente instrumental y funcional, pero no sancionador, debe hacerse uso en este caso de la facultad de revocar la sanción, a la vista de la predisposición al cumplimiento de la orden, deducida del reconocimiento de la ilegalidad de la plantación y de la realización del arranque antes de la resolución del recurso de alzada y sin necesidad de nuevo requerimiento.

SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el art. 139 de la LJCA, teniendo en cuenta la cuantía del procedimiento - 1.495 ,68 euros-, y que en caso de falta de pronunciamiento sobre las costas causadas a la parte vencida el recurso perdería su finalidad legítima, se le imponen a la parte demandada.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

1.º Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

2º Anular la resolución recurrida, dejando sin efecto la sanción impuesta.

3º Imponer el pago de las costas procesales causadas a la Administración demandada.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia no procede la interposición de recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Miguel Ángel Narváez Bermejo, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a veintiséis de febrero de dos mil diez.