Sentencia Administrativo Nº 12/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 192/2011 de 04 de Febrero de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00012/2013

Recurso de Apelación nº 192/11

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Guadalajara

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 1ª

Iltmos. Sres.:

Presidente:

D. José Borrego López

Magistrados:

D. Mariano Montero Martínez

D. Manuel José Domingo Zaballos

D. Mª Belén Castelló Checa

S E N T E N C I A Nº 12

En Albacete, a cuatro de Febrero de dos mil trece

Vistos por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el recurso de apelación interpuesto por la entidad ORILVA S.A., representada por el Procurador D. Manuel Serna Espinosa, contra el Auto nº 27/11, de fecha 1 de Marzo, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Guadalajara , en el procedimiento ordinario nº 9/10, y como parte apelada la Entidad Urbanística de Conservación Miralcampo, representada por el Procurador D. Luis Legorburo Martínez-Moratalla. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Dicho Juzgado dictó Auto con la siguiente parte dispositiva: 'QUE DEBO DECLARAR Y DECLARO LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 9 DE 2010, INTERPUESTO POR ORILVA S.A., REPRESENTADA POR LA PROCURADORA DOÑA MARIA LUISA COTAYNA MARIN, CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA ENTIDAD URBANISTICA COLABORADORA DE CONSERVACION DEL POLIGONO INDUSTRIAL MIRALCAMPO DE AZUQUECA DE HENARES, EN BASE A LO DISPUESTO EN EL ART. 51.C) DE LA LEY 29/1998, DE 13 DE JULIO, POR CUANTO LA ACTUACION IMPUGNADA NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNACION . SIN REALIZAR ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS.

Segundo.-Notificada la resolución a las partes interesadas, la parte demandante interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la parte demandada para que hiciese alegaciones, trámite que cumplimentó en legal forma.

Tercero.-Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, se formó el correspondiente rollo de apelación. No habiéndose solicitado por las partes personadas la celebración de vista, ni considerándose necesaria la misma por este Tribunal, se señaló para votación y fallo el día 31 de Enero de 2013.

Fundamentos

Primero.- El buen entendimiento de la controversia en esta segunda instancia aconseja dejar primeramente anotado lo que sigue:

- En fecha 9 de Noviembre de 2009 la representación de ORILVA S.A. presentó recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 29.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de 13 de Julio de 1998, y con causa en el incumplimiento por la Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación del Polígono Industrial Miralcampo Azuqueca de Henares -parte demandada- de su obligación de ejecutar y pagar las obras necesarias para la conservación y modernización de la urbanización del polígono industrial y de asumir la gestión de los servicios comunes.

- Como el recurso se presentó ante esta Sala, dado el trámite de rigor, por Auto de 1 de Diciembre de 2009 nos declaramos incompetentes para el conocimiento del recurso deducido contra la conducta de la Entidad Urbanística de Conservación, declarando corresponder al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Guadalajara.

- Admitido a trámite el recurso por providencia de 25 de Marzo de 2010, fue recurrida en súplica por la Entidad Urbanística Colaboradora, interesando resolución del Juzgado que archivara el recurso desarrollando una serie de motivos en defensa de su pretensión (falta de legitimación pasiva, falta de acción, no emitir actos administrativos ni tener potestad administrativa por no ser Administración Pública).

Dado Traslado a la parte actora presentó alegaciones teniendo por impugnado el Recurso de Súplica e interesando prosiguiera la tramitación del procedimiento, lo que arropó con cita de varios preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística, R.D. 3288/78, de 25 de Agosto (artículos 26 , 67 y 68 del R.G.U. en conexión con determinadas Sentencias del Tribunal supremo -3 de Junio de 2008, rec. 3436/04 y 21 de Diciembre de 2006, rec. 4650/03 -).

- En fecha 10 de Enero de 2011, se dicta auto desestimando el recurso de súplica y, por razones de economía procesal, se entra en cuestión diferente a la planteada en la súplica, esto es, la relativa a la concurrencia de posible causa de inadmisión del recurso por concurrir la prevista en el artículo 51.1.c) de la LJCA 'por cuanto la actuación impugnable no es susceptible de impugnación ante esta jurisdicción sin que previamente haya sido objeto de tutela o fiscalización por la Administración urbanística actuante -Ayuntamiento- tras la preceptiva interposición del recurso de alzada, siendo precisamente dicho acto resuelto por el Ayuntamiento, el acto definitivo que sería objeto de impugnación por poner fin a la vía administrativa y actuando la entidad urbanística como codemandada'(FJ 2º, primer párrafo).

- Presentadas alegaciones por las partes, resuelve el Juzgado por auto nº 27/11, de 1 de Marzo de 2010, declarando la inadmisibilidad del recurso precisamente con fundamento en lo dispuesto por dicho artículo 51.1.c), haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación. Dicho Auto es el aquí apelado, cuya fiscalización de legalidad corresponde a esta Sala.

Segundo.-Pretende ORILVA S.A. se dicte Sentencia que revoque el Auto apelado, arropando su pretensión con el desarrollo de los siguientes motivos impugnatorios:

a)Vulneración del derecho a obtener una resolución motivada, artículo 248.2 de la LOPJ , en la medida que la parte desconoce totalmente la verdadera ratio decidendide la resolución jurisdiccional de inadmisibilidad.

b)Vulneración del derecho de acceso a la jurisdicción, artículos 5.1.1 y 51.3 de la LJCA , y principio pro actione(invoca STC 28/2009 de 26 de Enero) en tanto que se ha realizado una interpretación rigorista del artículo 29.1 de la Ley rituaria que no tiene cabida en el artículo 24 de la Constitución .

c)Infracción del artículo 29.1 de la LJCA en relación con el artículo 32.1 de la misma Ley , partiendo de la naturaleza de la Entidad Urbanística de Conservación, ex artículo 25 y 68 del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de Agosto de 1978 y del convenio urbanístico firmado el 31 de Octubre de 1991 entre ll Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, ORILVA S.A. y la EUC, con las consecuencias siguientes: la obligación de hacer derivada de ese convenio es indudable, deviniendo exigible y tutelable jurisdiccionalmente la pretensión de la actora por haber cumplido los requisitos formales establecidos en la Ley.

Se ha opuesto a las pretensiones de contrario la representación de la Entidad Urbanística P.G. Industrial Miralcampo, lo que se hace primeramente abundando en la corrección legal del Auto recurrido en tanto que se imponía la inadmisión por falta de reclamación previa en vía administrativa (invoca STS 6484/2009 ), y ello habiendo cumplido el Juzgado de instancia con el requisito de motivación impuesto en el artículo 120 CE y en el art. 218 de la LEC , conforme a la interpretación del T.E.D.U. ( Sentencia de 12 de Diciembre de 2004, demanda 47287/99) y Tribunal Constitucional ( STC 75/07, de 16 de Abril ).

Por lo demás, se niega trasgresión del artículo 29 de la LJCA , porque no ha existido dejadez en sus funciones por la EUC, toda vez que no se ha hecho cargo de la Estación de Aguas Residuales de manera que no se ha producido el presupuesto necesario e imprescindible: la recepción de la urbanización por el Ayuntamiento para que la Entidad pueda hacerse cargo de la conservación de los elementos urbanísticos correspondientes. Además, se alega que en el recurso de apelación se introducen hechos nuevos en el procedimiento, no siendo el cauce procesal oportuno para realizarlo, aparte de adolecer el recurso de apelación de elementos probatorios oportunos que permitan la valoración del procedimiento.

Tercero.-Llegados a este punto, dejamos clarificado lo limitado del debate procesal en esta segunda instancia en atención al contenido de la resolución jurisdiccional recurrida, no sentencia con fallo de inadmisibilidad, ex artículo 69, sino Auto dictado al amparo de lo previsto en el artículo 51.1 de la LJCA , declarando no haber lugar a la admisión del recurso, concretamente por dirigido contra actividad no susceptible de impugnación. Esto supone que, ante una hipotética sentencia anulatoria del Auto, la Sala no habría de entrar en el fondo de la cuestión litigiosa, sino remitir las actuaciones al Juzgado a quo para la prosecución del procedimiento con todas las garantías (fase de prueba incluida, en su caso). En suma, como no estamos ante lo previsto en el artículo 85.10 de la Ley rituaria , gran parte del contenido de los escritos procesales de las partes son inoperantes en esta segunda instancia; nos referimos obviamente a todo lo relativo a la cuestión de fondo sobre si hubo o no inactividad contraria al ordenamiento jurídico, ex artículo 29.1 en relación con el 32.1 de la Ley.

Simplificando las cosas, aquí debemos dilucidar si concurría o no la causa de inadmisibilidad apreciada en el Auto, siendo inequívoco el escrito de interposición del recurso de ORILVA S.A. en los términos que hemos recogido (FJ 1º); recurso no contra un acto administrativo expreso o presunto, ni contra una vía de hecho, porque lo fue contra la supuesta inactividad de la Administración, en este caso, de la Entidad Urbanística Colaboradora ex artículo 29.1 de la Ley rituaria ; y ello así presentándolo directamente desde que, en fecha 24 de Julio de 2009 dicha mercantil se dirigió a la Entidad Urbanística de Conservación exigiendo de ella llevara a cabo una determinada conducta a que venía obligada por el convenio urbanístico suscrito el 31 de Octubre de 1991.

Cuarto.-Antes de adentrarnos en tal problemática, hemos de rechazar los motivos impugnatorios que en el recurso de apelación se desarrollan afirmando vulnerado el artículo 24 de la Constitución , en tanto que reconoce el derecho fundamental a obtener una resolución jurisdiccional motivada. Complementado por el art. 248.2 de la LOPJ , lo que impone el ordenamiento jurídico es que los Autos sean siempre fundados recogiendo separadamente los hechos, los razonamientos jurídicos y la parte dispositiva, contenido obligado que cumple perfectamente el auto apelado, aunque ciertamente incurra el Juzgador en error menor, que no supone o acarrea la falta de conocimiento de las partes de la 'ratio decidendi', pues ha tenido perfecto conocimiento de los presupuestos fácticos y fundamentos jurídicos que llevaron al Juzgador de instancia a decidir lo que decidió: que la actuación impugnada, entendiendo 'actuación' en el sentido más amplio de 'actividad administrativa' (pongamos que conforme se contempla en el artículo 106.1 de la Constitución , 'actividad administrativa' cuyo control de juridicidad reserva la Norma a los Tribunales), no era impugnable directamente en sede jurisdiccional, en tanto que no se había agotado la vía administrativa, dado que 'la parte recurrente debió recurrir la actuación impugnada con carácter previo ante el Ayuntamiento y una vez agotada la vía administrativa ante la Administración actuante, acudir ante esta jurisdicción, por lo que procede declarar la inadmisibilidad de este recurso por inexistencia de acto recurrible' (FJ 2º, in fine) al que sigue la parte dispositiva. Y a ese resultado llega el Juzgador tras recoger previsiones normativas que pone en conexión con el artículo 29.1 LJCA , concretamente los artículos 29 y 184 del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978 , así como el artículo 46 de los Estatutos de la Entidad Urbanística de Conservación, determinando la precedencia de interponer recurso de alzada ante el Ayuntamiento contra los acuerdos del órgano de gobierno de la Entidad Urbanística Colaboradora.

Acertado o no -eso se analizará seguidamente- el Auto no es inmotivado; es más, va precedido de una tramitación por el Juzgado de todo punto respetuosa con el derecho a la defensa de las partes procesales, como se extrae de lo que hemos anotado en el FJ 1º. Por consiguiente, lejos de secundar la tesis que se postula por la recurrente, la resolución jurisdiccional que analizamos se ajusta a los postulados de la exigencia de motivación bien conocidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, incluyendo aquí las Sentencias que se nos citan para facilitar la labor de la Sala (STS de 13 de Octubre de 2010, recurso nº 6449/08 , con las que refiere).

Sobre la vulneración del principio pro actione (con cita en este caso de STS de 6 de Febrero de 2008, recurso 1808/03 ) observamos un desenfoque de la cuestión, pues el apelante habla de que 'median más que indicios sobre la existencia de la obligación requerida por el artículo 29.1 LJCA por lo que también en este aspecto se ha realizado una interpretación rigorista que no tiene cabida en el art. 24 CE '(apartado II, in fine, de su recurso). Lo que ocurre es que la decisión de inadmitir el recurso no supone interpretación rigorista (ni lo contrario) sobre si mediaban más que indicios sobre la existencia de la obligación de hacer, requerida por el artículo 29.1 de la ley rituaria , porque esa cuestión ni se aborda en el Auto ni procedía que se hubiera acometido, al constituir precisamente la cuestión de fondo de la controversia. Lo que decide el Juzgado es la inadmisibilidad por la falta de requisito procesal ineludible, cual es el tratarse de una conducta administrativa impugnable.

Quinto.-Salvo el error menor de citar el artículo 184 del Reglamento de Gestión Urbanística , R.D. 3288/1978, de 25 de Agosto - porque se refiere a la impugnación de los acuerdos de la Junta de Compensación, órgano previsto en el Reglamento para el sistema de compensación- se acierta por el Juzgador de instancia sentando el principio de que los actos de las entidades urbanísticas de conservación son susceptibles de recurso de alzada. En efecto, lo prevé con carácter general para todas las entidades urbanísticas colaboradoras -la Entidad de Conservación lo es, artículo 24 del referido Reglamento- en el artículo 29 y, a mayor abundamiento, figura expresamente así recogido en los Estatutos de la Entidad Urbanística convenientemente inscritos en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, artículo 42, que abre el Titulo VIII 'De las facultades del Ayuntamiento', autodenominado 'deberes de vigilancia y colaboración'disponiendo que el Ayuntamiento actuante vigilará el cumplimiento de las obligaciones de la entidad y de sus miembros (...), y 'entenderá en alzada de los recursos que se interpongan contra sus acuerdos'. Ni citan las partes, ni conoce la Sala, precepto autonómico castellano-manchego en materia urbanística que prevea otra cosa (incluimos aquí los artículos 135 y concordantes de la Disposición Transitoria Octava del Texto Refundido de la LOTAU , Decreto Legislativo 1/04, de 28 de Diciembre) y, menos, en materia de procedimiento y régimen jurídico (difícilmente podría hacerlo, tratándose de normativa básica reservada al Estado), por lo que hemos de estar a la normativa estatal que referimos en conexión con previsiones generales contenidas en la Ley 30/92, de 26 de Noviembre, sobre el sistema de recursos, agotamiento de la vía administrativa y, a su vez, puesto en relación con las determinaciones de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.

Quiere decirse, en definitiva, que un acto o acuerdo proveniente de Entidad Urbanística de Conservación no es directamente susceptible de recurso contencioso-administrativo, pues nuestro sistema de impugnación exige que los actos administrativos recurribles sean actos que 'pongan fin a la vía administrativa', artículo 25.1 LJCA , y en el caso de decisiones sometidas a Derecho Administrativo de las Entidades Urbanísticas colaboradoras, ese agotamiento se produce con la resolución expresa o presunta de un recurso comúnmente denominado 'de alzada impropio' interpuesto ante la Administración Urbanística actuante, en nuestro caso el Ayuntamiento de Azuqueca de Henares cuya resolución por el órgano correspondiente, ex art. 52.2 agota la vía administrativa abriendo la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Sexto.-No puede negarse que los presupuestos fácticos del recurso jurisdiccional se presentan con la dificultad innegable de que la parte actora no impugnó una resolución sujeta a derecho administrativo de la Entidad Urbanística de Conservación, sino conducta o actuación en la manifestación pasiva que supone la inactividad así calificada por la parte actora, e invocando el artículo 29.1 de la LJCA . Y tal dificultad en tanto que la normativa estatal antedicha -RGU de 1978- no contempla el camino para combatir esa conducta, lo cual es de todo punto lógico atendiendo que la Ley Jurisdiccional de 1956 no recogía, como sí hace la vigente, la impugnabilidad en sede contencioso-administrativa de la inactividad de la Administración. Pero, si bien se mira, esto no altera la esencia de la cuestión debatida y, por consiguiente, la corrección legal del Auto objeto de la apelación. La inactividad administrativa imputada a un ente de naturaleza administrativa -de base corporativa pero instrumental y dependiente de una entidad local- para así ser considerada y desplegar los efectos procesales de rigor, exige que el Ayuntamiento haya tenido la oportunidad, bien de realizar la prestación concreta a favor de una o varias personas (con las consecuencias que pudiera acarrear, por ejemplo, la repercusión del coste) o bien tener formal reconocimiento de esa (supuesta) inactividad, dándose así la oportunidad de reacción por su parte, oportunidad de reacción dirigiéndose a la entidad urbanística de Conservación para hacer cumplir a la misma -de darse las condiciones correspondientes- la obligación prestacional reclamada. No tiene sentido que un acuerdo de la entidad de conservación, pongamos el caso, aprobando proyecto de modificación de jardinería y sistemas de riego o de mejora de la iluminación de los viales haya de ser recurrido en alzada ante el Ayuntamiento por un propietario de parcela disconforme con el mismo para después, y en su caso, poder acceder a la vía jurisdiccional y que un recurso contencioso frente a lo que la parte califica como inactividad administrativa pueda combatirse directamente en sede jurisdiccional sin contar con la previa posibilidad de intervención de la Administración Pública, titular de la competencia ex artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril .

La Sala es consciente que esta consideración jurídica no se extrae de la literalidad del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional , pero la lógica jurídica no puede llevar a otra cosa que considerar conducta administrativa no susceptible de impugnación la de la Entidad Urbanística de Conservación frente a la que la actora interpuso el recurso contencioso-administrativo; repárese en que el artículo 42 de los Estatutos rectores ( 'deberes de vigilancia y colaboración') dispone que el Ayuntamiento actuante 'vigilará el cumplimiento de las obligaciones de la entidad y de sus miembros...', siendo perfectamente entendible que no llegue a pormenorizar hasta el punto de recoger el modo de canalizar por los interesados sus exigencias prestacionales propias de la Entidad Urbanística de Conservación; el hecho de que expresamente se prevea el recurso de alzada impropio contra sus acuerdos se entiende y justifica por la fecha de esos Estatutos, inscritos de conformidad con el artículo 27.2 del PGU de fecha 24 de Noviembre de 1992 (a los folios 26 y siguientes de los Autos, doc. nº 5).

Por todo lo que precede y en resolución, se impone la confirmación del Auto 27/2011 , declarando la inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto recurrible, sin que el hecho de que se presenten las dificultades de índole técnico-jurídico que se extraen igualmente de los razonamientos precedentes suponga que dejara de ser 'inequívoca' la concurrencia de causa de inadmisibilidad ex artículo 51 de la LJCA - estamos dando respuesta al correspondiente alegato de la parte apelante- pues se trata para la Sala de un juicio que no ofrece dudas, aunque para llegar a él se hagan precisas consideraciones que no se agoten en un par de escuetos párrafos.

Otra cosa es que dada la escueta fundamentación del Auto sin descender en exceso a los particulares que conforman el recurso contra la inactividad de una EUC, quede plenamente justificada la no imposición de las costas procesales, como permite el artículo 139.2 de la LJCA .

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que DESESTIMAMOSel recurso de apelación interpuesto por ORILVA S.A. contra el Auto nº 27/11, de fecha 1 de Marzo, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Guadalajara , en el procedimiento ordinario nº 9/10.

Atendiendo a la complejidad de la controversia, así como a la motivación de la resolución impugnada, conforme permite el art. 139.2 de la LJCA , no ha lugar a la imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia de la que se llevará certificación literal a los autos originales y la que se notificará con expresión de que contra ella no cabe recurso ordinario, la pronunciamos, mandamos y firmamos.